[NSP Report 53] Desafíos y perspectivas de la política marítima de Corea en la década de 2010

Profesor adjunto, Facultad de Administración Pública, Universidad Nacional de Seúl. Sus áreas de investigación y docencia incluyen la economía política de Asia Oriental, la política de comercio internacional y las disputas territoriales en Asia Oriental. El Dr. Gu Min-kyo ha publicado Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (Nueva York: Springer), en la que analiza diversas disputas marítimas en Asia Oriental y explora las posibilidades de un nuevo orden marítimo. Además, ha publicado numerosos artículos en prestigiosas revistas académicas internacionales como Pacific Review, Pacific Affairs, International Relations of the Asia-Pacific, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies, Global Asia y Journal of East Asia Studies. El Dr. Gu Min-kyo se licenció en Relaciones Internacionales y obtuvo un máster en Economía Internacional en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) de la Universidad Johns Hopkins, tras graduarse en el Departamento de Diplomacia y la Facultad de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl. En 2005, obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley, con una tesis sobre las disputas territoriales en Asia Oriental. El Dr. Gu Min-kyo trabajó como investigador postdoctoral y profesor adjunto durante dos años en el Instituto de Estudios Internacionales (CIS), el Instituto de Estudios Coreanos (KSI) y el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad del Sur de California, y fue profesor adjunto en el Departamento de Administración Pública de la Universidad Yonsei (2007-2010).

I. Introducción

El mar es un espacio complejo y multifacético donde convergen simultáneamente la seguridad tradicional y la seguridad no tradicional, como las líneas de comunicación marítima (SLOC) relacionadas con el transporte de recursos humanos y materiales, el desarrollo de recursos y el medio ambiente. El mar es también un importante ámbito político para examinar los desafíos de la política exterior coreana en la década de 2010, que aspira a la complejidad, y para derivar perspectivas futuras. Se dice que "quien domina el mar, domina el mundo". Por supuesto, el objetivo final de la política exterior coreana no es "dominar el mundo". Sin embargo, no podemos descuidar el "mar". Porque, al igual que en el pasado y en el presente, las naciones que dominen el mundo en el futuro sin duda dominarán el mar, y nuestra seguridad tradicional y no tradicional se verá influenciada por la potencia marítima dominante.

Como es bien sabido, el orden internacional de Asia Oriental de la posguerra se ha desarrollado en torno a una fuerte territorialidad. En el contexto geográfico donde coexisten países agresores y víctimas de la invasión imperialista, y en el contexto temporal en el que las antiguas rencillas entre ellos proyectan una larga sombra, los países de Asia Oriental se han aferrado más que los países de otras regiones a los principios del Estado territorial y la no intervención en la soberanía estatal (Moon y Chun 2003). Subyacente al nacionalismo de Asia Oriental, que se ha manifestado de diversas formas como el irredentismo, el nacionalismo de los recursos o el nacionalismo territorial, se encuentra una territorialidad a veces agresiva y a veces defensiva. Por supuesto, desde la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Corea, las territorialidades en competencia en la región no han desembocado en un conflicto físico a gran escala. Esto se debe a que la mayoría de los problemas de fronteras terrestres se han resuelto. Sin embargo, todavía quedan ámbitos en los que los problemas territoriales siguen sin resolverse de forma generalizada. Estos son los conflictos sobre islas y fronteras marítimas (Gu Min-kyo 2011).

Si tuviéramos que señalar los lugares con mayor probabilidad de conflicto marítimo en todo el mundo, serían sin duda las regiones marítimas de Asia Oriental, compuestas por el noroeste del Pacífico, el Mar del Este, el Mar Amarillo, el Mar de China Oriental y el Mar de China Meridional (Park 1983a, 1983b, 1983c, 1983d; Kim 2004; Valencia 2008, 2010; Koo 2009; Van Dyke 2009). En el caso de Asia nororiental, los enfrentamientos diplomáticos periódicos y repetidos entre Corea y Japón, Japón y China, y Rusia y Japón en torno a la soberanía de Dokdo, las islas Senkaku/Diaoyu y las islas del Norte/islas Kuriles del Sur no muestran signos de resolución. Además, como demostró la serie de tensiones diplomáticas provocadas por el hundimiento del Cheonan y el bombardeo de Yeonpyeong, el conflicto latente entre Corea del Norte y del Sur, y entre Estados Unidos y China en el Mar Amarillo, puede romper en cualquier momento el delicado equilibrio de poder e intereses en la región. El Mar de China Meridional, donde las afirmaciones de soberanía cada vez más explícitas de China están provocando la reacción no solo de los países del sudeste asiático, sino también de Estados Unidos, es una región tan peligrosa como el Mar Amarillo y el Mar de China Oriental y el Mar de China Oriental. En mayo de 2011, el conflicto entre China y Vietnam provocado por el corte del cable de un buque de exploración de petróleo y gas vietnamita por parte de un buque de patrulla chino en el Mar de China Meridional casi llegó a un enfrentamiento armado. Además, el ambiente se volvió aún más tenso en el verano del mismo año, cuando los países interesados realizaron ejercicios militares consecutivos en la región. Aunque el poderoso poder de proyección marítima de Estados Unidos proporcionó estabilidad al orden marítimo de Asia Oriental durante algún tiempo después del fin de la Guerra Fría, ahora hay indicios en todas partes de que está recibiendo un serio desafío de China.

Los problemas marítimos de Asia Oriental han evolucionado en diversos contextos geopolíticos, económicos y jurídicos. Más concretamente, se han formado estructuras de problemas multicapa centradas en cuestiones de soberanía, desarrollo de recursos, delimitación de fronteras y protección del medio ambiente. Una característica de los recientes conflictos marítimos en la región es que ocurren simultáneamente, y detrás de ellos se encuentra la transición del equilibrio de poder en Asia Oriental, representada por el ascenso de China y el debilitamiento relativo de Estados Unidos. Sin embargo, desde una perspectiva más universal y normativa, las disputas sobre islas y mares en Asia Oriental se han desarrollado en estrecha relación con la delimitación de fronteras como el mar territorial y la zona económica exclusiva (ZEE) en virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), y los continuos conflictos entre los países de la región reflejan las limitaciones del régimen marítimo internacional. Es decir, los problemas marítimos de Asia Oriental se encuentran en la intersección de una serie de eventos, instituciones y tendencias. Por lo tanto, para establecer una política marítima compleja, es necesaria una clara conciencia y comprensión de esta estructura multicapa.

Este estudio se organiza de la siguiente manera. La Sección II examina el impacto de los nuevos equilibrios de poder en Asia Oriental, en particular los cambios estructurales del ascenso de China y el declive de Estados Unidos, en el orden marítimo existente en Asia Oriental, en el contexto de eventos-instituciones-tendencias. También reexamina la importancia de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que puede considerarse la culminación de las normas internacionales marítimas desarrolladas hasta la fecha, como mediador normativo, desde la perspectiva del nuevo equilibrio de poder en Asia Oriental. Señala que, a pesar de la importancia normativa y práctica de la Convención, la ambigüedad de sus disposiciones clave limita en gran medida la resolución de conflictos específicos entre los países de Asia Oriental. Cabe destacar que el reciente enfrentamiento entre Estados Unidos y China en las aguas de Asia Oriental también se está desarrollando en torno a la Convención. La Sección III analiza los métodos de línea de base y los principios de delimitación adoptados por los tres países de Asia nororiental: Corea, Japón y China. También examina la importancia y las limitaciones de las medidas provisionales bilaterales como medio principal de gobernanza marítima en la región. Sobre esta base, la Sección IV busca soluciones multilaterales en la región para garantizar la seguridad no tradicional, como el desarrollo conjunto de recursos, la protección del medio ambiente marino regional y la promoción de la seguridad de la navegación, basándose en una declaración de congelación sobre las disputas de soberanía que son difíciles de resolver de inmediato. También examina la importancia y las limitaciones de la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación (PSI), de la que Corea ha sido miembro desde la segunda prueba nuclear de Corea del Norte en 2009, como foro multilateral para prevenir la proliferación de terrorismo y armas de destrucción masiva en la región. Finalmente, la Sección V proyecta el futuro del orden marítimo de Asia Oriental y extrae implicaciones políticas.

II. Orden Marítimo de Asia Oriental en Transición

1. Intensificación de la competencia hegemónica entre Estados Unidos y China y el surgimiento de una nueva dinámica marítima

El complejo equilibrio de poder e intereses en Asia Oriental, especialmente en la región marítima, ya no permite que un solo país ejerza el dominio. Corea ha desempeñado un papel en el mantenimiento de un equilibrio entre las potencias continentales y marítimas, aunque limitado, entre las potencias vecinas. La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) ha mostrado limitaciones estructurales en la gestión de disputas marítimas en el Mar de China Meridional, como el no intervencionismo, pero recientemente ha mostrado cierta resiliencia y adaptabilidad institucionales. Japón ha intentado consolidar su posición controlando a China, su rival por la hegemonía regional, a través de Estados Unidos, pero está perdiendo gradualmente su estatus de potencia marítima tradicional debido a la recesión a largo plazo y la falta de liderazgo político. Por otro lado, la política marítima más agresiva y el aumento del poder naval de China están haciendo que la región de Asia Oriental sea muy inestable. China está buscando un nuevo equilibrio en el orden marítimo regional, pero su temor a verse atada por instituciones o normas que no ha diseñado está reproduciendo nuevas incertidumbres para los países vecinos. Lo que complica aún más el problema es que Estados Unidos, tras abandonar su anterior actitud tibia, ha mostrado recientemente su intención de intervenir activamente en los asuntos marítimos de Asia Oriental.

El orden marítimo de Asia Oriental en transición se está volviendo más inestable debido a los fluidos factores geopolíticos y geoeconómicos de la región, con una China emergente y cada vez más asertiva, y unos Estados Unidos que vuelven a involucrarse pero mantienen una actitud ambivalente. Algunos de los principales incidentes ocurridos en los últimos años en las aguas de Asia Oriental incluyen la distorsión por parte de Japón de los libros de texto sobre la soberanía de Dokdo (julio de 2008), la provocación china contra el buque de reconocimiento de la Armada estadounidense Impeccable en el Mar de China Meridional (marzo de 2009), el hundimiento del Cheonan y el bombardeo de Yeonpyeong provocados por las provocaciones de Corea del Norte (marzo de 2010 y noviembre de 2010), la disputa de las tierras raras entre China y Japón (septiembre de 2010), el conflicto entre China y Vietnam provocado por el corte del cable de un buque de exploración de petróleo y gas vietnamita por un buque de patrulla chino en el Mar de China Meridional (mayo de 2011), y la inauguración de la era de los portaaviones de China con el exitoso viaje de prueba de su primer portaaviones, el Varyag (agosto de 2011). Estos incidentes demuestran la abrumadora frecuencia y el peso de la participación de China. Esta serie de incidentes puede considerarse tanto la causa como el resultado de la nueva dinámica marítima regional formada en el contexto institucional de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que se discutirá más adelante.

Como es bien sabido, el peso de China en la economía general de Asia Oriental es cada vez mayor, y los incentivos económicos han aliviado las tensiones político-diplomáticas entre China y los países vecinos. Por el contrario, en ausencia de controles estratégicos como los de la era de la Guerra Fría, China está buscando ahora políticas marítimas activas que maximicen sus propios intereses. Aunque no todos los expertos coinciden en el peor de los escenarios, la tendencia actual sugiere que, a medida que China demuestre su poder directa o indirectamente a sus vecinos, incluidos Estados Unidos, estos últimos probablemente acelerarán las medidas para mantener el equilibrio de poder, es decir, el rearme, en previsión de peligros potenciales (Holmes y Yoshihara 2010; Kato 2010; Van Dyke 2009; Valencia 2008, 2010). Durante la Guerra Fría, Estados Unidos y la Unión Soviética se interesaron únicamente por sus propios intereses geopolíticos y tenían pocas aspiraciones territoriales en la región de Asia Oriental. Sin embargo, China, como potencia regional emergente, tiene tanto aspiraciones geopolíticas como territoriales, lo que tiene implicaciones muy diferentes para el orden marítimo de Asia Oriental. Aunque controvertida, la política de China hacia las disputas marítimas en Asia Oriental se ha visto en gran medida influenciada por ambiciones irredentistas. Las consideraciones económicas también han influido en la política marítima conflictiva de China. Esto se debe a que asegurar las rutas marítimas para el transporte de energía y materias primas se ha convertido en una prioridad para China. En particular, desde que China se convirtió en importadora neta de petróleo en 1993, la cuestión de la energía se ha convertido en una de las principales causas de las disputas en el Mar de China Meridional y el Mar de China Oriental (Koo 2009).

El deterioro de las relaciones entre China y los países vecinos brinda a Estados Unidos la oportunidad de reaparecer en la región de Asia Oriental. Por ejemplo, la disputa sobre las islas Senkaku/Diaoyu entre China y Japón a finales de 2010 hizo que Japón reconociera una vez más que Estados Unidos es el último baluarte que protege los intereses de seguridad de Japón, a pesar de la profunda insatisfacción de China con la interferencia estadounidense. Con este motivo, el conflicto diplomático entre Estados Unidos y Japón, que surgió a principios de 2010 en torno al traslado de la base de Futenma en Okinawa, se selló provisionalmente. En un contexto similar, Vietnam ha mejorado rápidamente sus relaciones con Estados Unidos en muchos aspectos en los últimos años para contrarrestar a China, su principal rival en el Mar de China Meridional. El gobierno vietnamita está adoptando una estrategia de internacionalización de la disputa atrayendo a otros países a negociaciones multilaterales. En respuesta parcial a estos esfuerzos diplomáticos del gobierno vietnamita, la administración Obama ha enfatizado que, si bien Estados Unidos se mantendrá neutral en las disputas de soberanía sobre las islas Spratly y Paracel, intervendrá si se viola la libertad de navegación de Estados Unidos (Valencia 2010).

Como se explicará con más detalle en la siguiente sección, la nueva competencia entre Estados Unidos y China en torno a los mares de Asia Oriental está ligada a un debate jurídico internacional sobre qué tipo de acciones militares puede realizar un país en la ZEE de otro. Como se desprende de los casos del choque entre un avión de reconocimiento EP-3 de la Armada estadounidense y un caza chino en 2001, y de la provocación china contra el buque de reconocimiento de la Armada estadounidense Impeccable en 2009, las acciones ofensivas del gobierno chino contra las actividades militares estadounidenses en la ZEE de China pueden llevar a las dos superpotencias a una peligrosa confrontación. Como se aborda en la siguiente sección, el país con jurisdicción sobre la ZEE en virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) tiene control total sobre todos los recursos biológicos y no biológicos y puede restringir la investigación científica por parte de otros países. Sin embargo, Estados Unidos argumenta que las actividades de investigación de sus buques en la ZEE de otro país son legítimas en virtud del principio de libertad de navegación garantizado por la UNCLOS. Naturalmente, China no acepta el argumento de Estados Unidos. China lo caracteriza como "investigación científica marina" y sostiene que se requiere el consentimiento del país costero para realizar tales actividades en la ZEE. Sin embargo, la posición de China es inconsistente con las actividades unilaterales de investigación y vigilancia de China en las ZEE de Japón y Vietnam. Por lo tanto, esta cuestión es muy controvertida (Koo 2010).

Esta confrontación entre Estados Unidos y China también se hizo evidente durante los ejercicios marítimos conjuntos entre Estados Unidos y Corea tras el incidente del Cheonan. Tras el incidente del Cheonan, Estados Unidos y Corea anunciaron que llevarían a cabo ejercicios marítimos conjuntos a gran escala, incluido el portaaviones nuclear George Washington, en las aguas del archipiélago japonés y la península de Corea. Originalmente estaba previsto realizar ejercicios en el Mar Amarillo, pero se cancelaron abruptamente ante la fuerte protesta de China. China reaccionó con extrema sensibilidad a la participación de Estados Unidos en ejercicios navales en esta zona, la mayoría de las cuales están incluidas en las zonas de operaciones militares y la ZEE de China, y llevó a cabo ejercicios navales preventivos. De hecho, la afirmación unilateral de China sobre la ZEE no puede justificarse porque China no ha acordado oficialmente los límites de la ZEE con Corea en el Mar Amarillo. Por otro lado, tras el repentino bombardeo de Yeonpyeong por parte de Corea del Norte en noviembre de 2010, Estados Unidos y Corea llevaron a cabo ejercicios navales conjuntos, incluido el George Washington, en el Mar Amarillo sin grandes obstáculos por parte de China. Sin embargo, la opinión predominante es que el silencio de China no demuestra su voluntad de cambiar su comportamiento en el futuro. Esta serie de fricciones diplomáticas entre Estados Unidos y China indica que es difícil para todas las partes interesadas llegar a un acuerdo mutuamente aceptable sobre el alcance de las acciones militares permisibles en las aguas semi-cerradas de Asia Oriental (Koo 2010).

En este contexto, en los círculos diplomáticos nacionales e internacionales se preveía que la cuestión del Mar de China Meridional, en la que los conflictos entre la ASEAN y China, y entre Estados Unidos y China, estaban intrincadamente entrelazados, se convertiría en el principal tema de debate hasta la 18ª reunión de ministros de Asuntos Exteriores del Foro Regional de la ASEAN (ARF) celebrada en Bali, Indonesia, los días 22 y 23 de julio de 2011. Sin embargo, China adoptó una postura más flexible al afirmar que "la importancia de la libertad de navegación en el Mar de China Meridional es evidente y todos los países deben ser sus beneficiarios", por lo que no hubo una gran controversia más allá de las retóricas diplomáticas que contenían las posiciones de principio de las partes relacionadas. Más bien, Estados Unidos, que había estado observando las acciones de China, acogió con satisfacción el acuerdo entre China y la ASEAN sobre directrices para un código de conducta para aliviar las tensiones en el Mar de China Meridional. Esto contrasta marcadamente con la reunión del ARF celebrada en Hanoi, Vietnam, en julio de 2010, cuando la Secretaria de Estado de Estados Unidos, Hillary Clinton, declaró que "la resolución pacífica de las disputas en el Mar de China Meridional está directamente relacionada con los intereses de Estados Unidos", lo que provocó un enfrentamiento entre Estados Unidos y China... (continuará)