[Rapport NSP 53] Défis et perspectives de la politique maritime coréenne dans les années 2010

Professeur adjoint à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul. Ses domaines de recherche et d'enseignement comprennent l'économie politique de l'Asie de l'Est, la politique commerciale internationale et les différends territoriaux en Asie de l'Est. Le Dr Gu Min-kyo a publié Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (New York : Springer), dans lequel il analyse divers conflits maritimes en Asie de l'Est et explore les possibilités d'un nouvel ordre maritime. Il a également publié plusieurs articles dans des revues internationales prestigieuses telles que Pacific Review, Pacific Affairs, International Relations of the Asia-Pacific, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies, Global Asia et Journal of East Asian Studies. Après avoir obtenu son diplôme du département de relations internationales et de la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul, le Dr Gu Min-kyo a obtenu une maîtrise en économie politique internationale à la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies (SAIS) de l'Université Johns Hopkins, et a obtenu son doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley en 2005, avec une thèse sur les différends territoriaux en Asie de l'Est. Le Dr Gu Min-kyo a travaillé comme chercheur postdoctoral et chargé de cours pendant deux ans au USC U.S.-China Institute, au Korean Studies Institute (KSI) et au Department of International Relations (SIR) de l'Université de Californie du Sud, et a été professeur adjoint au département d'administration publique de l'Université Yonsei (2007-2010).

I. Introduction

L'océan est un espace complexe et multicouche où se rencontrent simultanément la sécurité traditionnelle et la sécurité non traditionnelle, telle que les lignes de communication maritimes (SLOC) liées au transport de ressources humaines et matérielles, le développement des ressources et l'environnement. L'océan est également un domaine politique important qui permet d'examiner les défis immédiats de la politique étrangère coréenne dans les années 2010, qui vise la complexité, et d'en tirer des perspectives d'avenir. "Celui qui domine la mer domine le monde." Bien sûr, l'objectif ultime de la politique étrangère coréenne n'est pas "la domination du monde". Cependant, on ne peut pas négliger "la mer". Comme par le passé, et comme aujourd'hui, les pays qui domineront le monde à l'avenir domineront inévitablement la mer, et notre sécurité traditionnelle et non traditionnelle sera affectée par l'influence de ces puissances maritimes.

Comme on le sait, l'ordre international de l'après-guerre en Asie de l'Est s'est développé autour d'une forte territorialité. Dans un espace géographique où coexistent des pays agresseurs et victimes d'agression impérialiste, et dans un contexte temporel où les vieilles rancœurs entre eux jettent une longue ombre, les pays d'Asie de l'Est se sont davantage attachés aux principes de l'État territorial et de l'inviolabilité de la souveraineté de l'État que les pays d'autres régions (Moon et Chun 2003). Au cœur du nationalisme est-asiatique, qui s'est manifesté sous diverses formes telles que l'irredentisme, le nationalisme des ressources ou le nationalisme territorial, se trouve une territorialité tantôt agressive, tantôt défensive. Certes, depuis la Seconde Guerre mondiale et la guerre de Corée, les territorialités concurrentes dans la région n'ont pas dégénéré en conflits physiques à grande échelle. La plupart des problèmes de frontières terrestres ont été résolus. Cependant, il reste des domaines où les problèmes territoriaux ne sont toujours pas résolus, et ce, de manière étendue. Il s'agit des différends concernant les îles et les frontières maritimes (Gu Min-kyo 2011).

Si l'on devait désigner les zones les plus susceptibles de conflits maritimes dans le monde, ce serait sans aucun doute la région maritime de l'Asie de l'Est, composée du Pacifique Nord-Ouest, de la mer de l'Est, de la mer Jaune, de la mer de Chine orientale et de la mer de Chine méridionale (Park 1983a, 1983b, 1983c, 1983d; Kim 2004; Valencia 2008, 2010; Koo 2009; Van Dyke 2009). Dans le cas de l'Asie du Nord-Est, les confrontations diplomatiques périodiques et répétées entre la Corée et le Japon, le Japon et la Chine, et la Russie et le Japon concernant la souveraineté sur Dokdo, les îles Senkaku/Diaoyu et les territoires du Nord/îles Kouriles du Sud ne montrent aucun signe de résolution. De plus, les conflits latents entre la Corée du Nord et la Corée du Sud, et entre les États-Unis et la Chine en mer Jaune, comme le montrent les tensions diplomatiques déclenchées par le naufrage du Cheonan et le bombardement de Yeonpyeong, peuvent à tout moment rompre l'équilibre subtil des pouvoirs et des intérêts dans la région. La mer de Chine méridionale, où les revendications de souveraineté de plus en plus flagrantes de la Chine irritent non seulement les pays d'Asie du Sud-Est mais aussi les États-Unis, est une région tout aussi dangereuse que la mer Jaune, la mer de l'Est et la mer de Chine orientale. En mai 2011, le conflit entre la Chine et le Vietnam, provoqué par la coupure du câble d'un navire d'exploration pétrolière et gazière vietnamien par un navire de patrouille chinois en mer de Chine méridionale, a failli dégénérer en conflit armé. De plus, à l'été de la même année, l'atmosphère s'est encore détériorée lorsque les parties prenantes ont mené des exercices militaires successifs dans la région. Après la fin de la Guerre Froide, la puissante capacité de projection maritime des États-Unis a assuré la stabilité de l'ordre maritime en Asie de l'Est pendant un certain temps, mais des signes indiquent que cet ordre est désormais gravement contesté par la Chine.

Les problèmes maritimes en Asie de l'Est ont évolué dans divers contextes internationaux, économiques et juridiques. Plus précisément, ils forment une structure d'enjeux multicouche centrée sur les questions de souveraineté, de développement des ressources, de délimitation des frontières et de protection de l'environnement. La caractéristique des récents conflits maritimes dans la région est qu'ils se produisent simultanément, et derrière cela se trouve le phénomène de transition de l'équilibre des pouvoirs en Asie de l'Est, représenté par l'ascension de la Chine et le relatif affaiblissement des États-Unis. Cependant, d'un point de vue plus universel et normatif, les différends concernant les îles et les mers en Asie de l'Est se sont développés en étroite relation avec la délimitation des frontières telles que les eaux territoriales et la Zone Économique Exclusive (ZEE) en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), et les conflits persistants entre les pays de la région reflètent les limites du régime maritime international. En d'autres termes, les problèmes maritimes en Asie de l'Est se situent à l'intersection d'une série d'événements, d'institutions et de tendances. Par conséquent, pour élaborer une politique maritime complexe, une reconnaissance et une compréhension claires de cette structure multicouche sont nécessaires.

Cette étude est structurée comme suit. La section II examine l'impact des nouveaux équilibres des pouvoirs en Asie de l'Est, en particulier les changements structurels dus à l'ascension de la Chine et au déclin des États-Unis, sur l'ordre maritime existant en Asie de l'Est, dans le contexte des événements, des institutions et des tendances. Elle réexamine également la signification de l'UNCLOS, qui peut être considérée comme une compilation des normes internationales maritimes développées jusqu'à présent, en tant qu'arbitre normatif, du point de vue du nouvel équilibre des pouvoirs en Asie de l'Est. Elle souligne en particulier que, malgré la signification normative et pratique de la Convention, l'ambiguïté de ses dispositions clés limite considérablement la résolution des différends concrets entre les pays d'Asie de l'Est. Il est à noter que la récente confrontation entre les États-Unis et la Chine dans les eaux d'Asie de l'Est se déroule également autour de l'UNCLOS. La section III analyse les méthodes de lignes de base et les principes de délimitation adoptés par les trois pays d'Asie du Nord-Est : la Corée, le Japon et la Chine. Elle examine également la signification et les limites des mesures provisoires bilatérales en tant que principaux moyens de gouvernance maritime dans la région. Sur cette base, la section IV cherche des solutions multilatérales régionales pour assurer la sécurité non traditionnelle, telles que le développement conjoint des ressources, la protection de l'environnement maritime régional et la garantie de la sécurité de la navigation, en se basant sur une déclaration de gel des différends de souveraineté qui sont difficiles à résoudre immédiatement. Elle examine également la signification et les limites de l'Initiative de sécurité contre la prolifération (PSI), à laquelle la Corée participe depuis la deuxième explosion nucléaire de la Corée du Nord en 2009, en tant que forum multilatéral pour prévenir la prolifération des armes terroristes et des armes de destruction massive dans la région. Enfin, la section V examine l'avenir de l'ordre maritime en Asie de l'Est et en tire des implications politiques.

II. L'ordre maritime en Asie de l'Est à la croisée des chemins

1. Intensification de la rivalité hégémonique entre les États-Unis et la Chine et l'émergence d'une nouvelle dynamique maritime

En Asie de l'Est, en particulier dans la région maritime, un équilibre complexe de pouvoir et d'intérêts ne permet plus à un seul pays d'exercer une hégémonie. La Corée a joué un rôle, bien que limité, d'équilibreur entre les puissances continentales et maritimes au milieu de ses puissances voisines. L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) a montré des limites structurelles, telles que le non-interventionnisme, dans la gestion des différends maritimes en mer de Chine méridionale, mais elle a récemment fait preuve d'une certaine résilience et adaptabilité institutionnelles. Le Japon s'est efforcé d'établir sa position en contenant la Chine, son rival régional, par l'intermédiaire des États-Unis, mais il perd progressivement son statut traditionnel de puissance maritime en raison de sa dépression économique à long terme et du manque de leadership politique. Pendant ce temps, la politique maritime de plus en plus agressive de la Chine et le renforcement de sa marine rendent la région de l'Asie de l'Est très instable. En particulier, la Chine cherche un nouvel équilibre dans l'ordre maritime régional, mais elle craint d'être liée par des institutions ou des normes qu'elle n'a pas conçues, ce qui contribue à une incertitude croissante pour ses voisins. Ce qui complique encore les choses, c'est que les États-Unis, rompant avec leur attitude précédente tiède, manifestent récemment leur intention de s'impliquer activement dans les affaires maritimes de l'Asie de l'Est.

L'ordre maritime en Asie de l'Est en période de transition devient encore plus instable en raison de facteurs géopolitiques et géoéconomiques fluctuants dans la région, au centre desquels se trouvent la Chine montante et de plus en plus affirmée, et les États-Unis qui se réengagent mais maintiennent une attitude ambiguë. Parmi les principaux incidents survenus ces dernières années en mer de Chine orientale, on peut citer la distorsion par le Japon des manuels d'histoire concernant la souveraineté sur Dokdo (juillet 2008), la provocation chinoise à l'encontre du navire d'observation de la marine américaine Impeccable en mer de Chine méridionale (mars 2009), le naufrage du Cheonan suite à une provocation nord-coréenne (mars 2010) et l'incident de bombardement de Yeonpyeong (novembre 2010), le différend sur les terres rares entre la Chine et le Japon (septembre 2010), le conflit entre la Chine et le Vietnam provoqué par la coupe de câble d'un navire d'exploration pétrolière et gazière vietnamien par un navire de patrouille chinois (mai 2011), et l'entrée de la Chine dans l'ère des porte-avions suite à l'essai réussi de son premier porte-avions, le Varyag (août 2011). Ces incidents montrent la fréquence et l'importance écrasantes de la participation de la Chine. Cette série d'incidents peut être considérée comme la cause et la conséquence de la nouvelle dynamique maritime régionale qui s'est formée dans le contexte institutionnel de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), qui sera traitée plus loin.

Comme on le sait, la Chine occupe une place prépondérante dans l'économie globale de l'Asie de l'Est, et les incitations économiques ont atténué les tensions politiques et diplomatiques entre la Chine et ses voisins. En revanche, en l'absence de contraintes telles que le contrôle stratégique de la Guerre Froide, la Chine cherche désormais une politique maritime proactive qui maximise ses intérêts. Bien que tous les experts ne s'accordent pas sur le pire scénario, la tendance actuelle suggère que, à mesure que la Chine démontre sa puissance directement ou indirectement aux pays voisins, y compris les États-Unis, ces derniers sont susceptibles d'accélérer les mesures d'équilibre des pouvoirs pour se préparer à des risques potentiels (Holmes and Yoshihara 2010; Kato 2010; Van Dyke 2009; Valencia 2008, 2010). Pendant la Guerre Froide, les États-Unis et l'Union Soviétique étaient principalement intéressés par leurs propres intérêts géopolitiques et avaient peu d'ambitions territoriales en Asie de l'Est. Cependant, la Chine, en tant que puissance régionale émergente, a à la fois des ambitions géopolitiques et territoriales, ce qui a des implications très différentes pour l'ordre maritime en Asie de l'Est. Bien que controversée, la politique chinoise concernant les différends maritimes en Asie de l'Est a été largement guidée par des ambitions de récupération territoriale. Les considérations économiques ont également influencé la politique maritime conflictuelle de la Chine, car la sécurisation des routes maritimes pour le transport d'énergie et de matières premières est devenue une priorité pour la Chine. En particulier, depuis que la Chine est devenue un importateur net de pétrole en 1993, la question de l'énergie est devenue une cause majeure de différends en mer de Chine méridionale et en mer de Chine orientale (Koo 2009).

La détérioration des relations entre la Chine et ses voisins donne aux États-Unis l'occasion de réapparaître dans la région de l'Asie de l'Est. Par exemple, le différend sur les îles Senkaku/Diaoyu entre la Chine et le Japon à l'automne 2010 a rappelé au Japon que les États-Unis sont le dernier rempart pour protéger les intérêts de sécurité du Japon, malgré le profond mécontentement de la Chine face à l'ingérence américaine. À cette occasion, le conflit diplomatique entre les États-Unis et le Japon, qui avait éclaté début 2010 autour du transfert de la base de Futenma à Okinawa, a été provisoirement résolu. Dans une veine similaire, le Vietnam a rapidement amélioré ses relations avec les États-Unis dans de nombreux domaines ces dernières années afin de contenir la Chine, son principal rival en mer de Chine méridionale. Le gouvernement vietnamien a adopté une stratégie visant à internationaliser le différend en attirant d'autres pays dans des négociations multilatérales. En partie en réponse à ces efforts diplomatiques du gouvernement vietnamien, l'administration Obama a souligné que, bien que les États-Unis restent neutres dans le différend de souveraineté sur les îles Spratleys et Paracels, ils interviendraient si la liberté de navigation des États-Unis était compromise (Valencia 2010).

Comme expliqué plus en détail dans la section suivante, la nouvelle compétition entre les États-Unis et la Chine concernant les affaires maritimes en Asie de l'Est est liée au débat juridique international sur la forme d'activités militaires qu'un pays peut mener dans la ZEE d'un autre pays. Comme en témoignent les collisions entre un avion de reconnaissance EP-3 de la marine américaine et un avion de chasse chinois en 2001, et les incidents de provocation de la marine américaine par la Chine en 2009, les actions offensives du gouvernement chinois contre les activités militaires américaines dans la ZEE chinoise peuvent entraîner une confrontation dangereuse entre les deux grandes puissances. Comme nous le verrons dans la section suivante, le pays qui a une juridiction sur sa ZEE en vertu de la CNUDM a un contrôle total sur toutes les ressources biologiques et non biologiques et peut restreindre la recherche scientifique par d'autres pays. Cependant, les États-Unis soutiennent que les activités de recherche menées par leurs navires dans la ZEE d'un autre pays sont légitimes en vertu du principe de la liberté de navigation garanti par la CNUDM. Naturellement, la Chine n'accepte pas l'argument américain. La Chine qualifie cela de « recherche scientifique maritime » et affirme que le consentement du pays côtier est nécessaire pour de telles activités dans sa ZEE. Cependant, la position de la Chine est en contradiction avec les activités d'enquête et de surveillance unilatérales menées par la Chine dans les ZEE du Japon et du Vietnam. Par conséquent, cette question est très controversée (Koo 2010).

Cette confrontation entre les États-Unis et la Chine s'est également manifestée lors des exercices maritimes conjoints entre la Corée du Sud et les États-Unis après l'incident du Cheonan. Suite à l'incident du Cheonan, les États-Unis et la Corée du Sud ont annoncé la tenue d'exercices maritimes conjoints à grande échelle, impliquant le porte-avions nucléaire USS George Washington, dans les eaux autour de l'archipel japonais et de la péninsule coréenne. Les deux pays avaient initialement prévu de mener des exercices dans la mer Jaune, mais ceux-ci ont été soudainement annulés suite aux vives protestations de la Chine. La Chine a réagi avec une extrême sensibilité à la participation des États-Unis à des exercices navals dans cette région, qui comprend la plupart des zones d'opérations militaires et des ZEE de la Chine, et a mené des exercices navals préventifs. En fait, la revendication unilatérale de la Chine sur sa ZEE ne peut être justifiée car elle n'a pas officiellement convenu de la délimitation de la ZEE avec la Corée du Sud en mer Jaune. Pendant ce temps, après le bombardement soudain de Yeonpyeong par la Corée du Nord en novembre 2010, les États-Unis et la Corée du Sud ont mené des exercices navals conjoints, y compris l'USS George Washington, en mer Jaune, sans interférence majeure de la part de la Chine. Cependant, l'opinion dominante est que le silence de la Chine ne reflète pas une volonté de changement de comportement futur. Cette série de frictions diplomatiques entre les États-Unis et la Chine suggère qu'il est difficile pour toutes les parties prenantes de parvenir à un accord mutuellement satisfaisant sur la portée des actions militaires mutuellement acceptables dans les eaux semi-fermées de l'Asie de l'Est (Koo 2010).

Dans ce contexte, avant la 18e réunion des ministres des Affaires étrangères du Forum régional de l'ASEAN (ARF) qui s'est tenue à Bali, en Indonésie, les 22 et 23 juillet 2011, les milieux diplomatiques nationaux et internationaux prévoyaient que le problème de la mer de Chine méridionale, où les conflits entre l'ASEAN et la Chine, et entre les États-Unis et la Chine, étaient complexes, deviendrait le principal point de discorde. Cependant, la Chine a fait un pas en arrière en exprimant une position proactive selon laquelle « l'importance de la liberté de navigation en mer de Chine méridionale est évidente et tous les pays devraient en bénéficier », et par conséquent, cela n'a pas suscité de controverse majeure au-delà des déclarations diplomatiques exprimant les positions de principe des pays concernés. Au lieu de cela, les États-Unis, qui avaient observé le comportement de la Chine, ont salué l'accord entre la Chine et l'ASEAN sur un code de conduite pour apaiser les tensions en mer de Chine méridionale. Ceci contrastait fortement avec la réunion de l'ARF tenue à Hanoï, au Vietnam, en juillet 2010, où la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton avait déclaré que « la résolution pacifique des différends en mer de Chine méridionale est directement liée aux intérêts nationaux des États-Unis », déclenchant une confrontation entre les États-Unis et la Chine... (à suivre)