[NSP Report 53] Задачи и перспективы морской политики Кореи в 2010-х годах

Доцент Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета. Области исследований и интересов включают политическую экономию Восточной Азии, политику международной торговли и территориальные споры в Восточной Азии. Доктор Ку Мин-гё опубликовал книгу «Территориальные споры и формирование морского режима в Восточной Азии: между молотом и наковальней» (Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place) (Нью-Йорк: Springer), в которой анализируются различные морские споры в Восточной Азии и исследуются возможности нового морского порядка. Кроме того, он опубликовал ряд статей в ведущих международных научных журналах, таких как Pacific Review, Pacific Affairs, International Relations of the Asia-Pacific, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies, Global Asia и Journal of East Asian Studies. Доктор Ку Мин-гё окончил факультет дипломатии и Высшую школу государственного управления Сеульского национального университета, получил степень магистра международных отношений в Школе перспективных международных исследований (SAIS) Университета Джонса Хопкинса (Johns Hopkins University) и степень доктора политических наук в Калифорнийском университете в Беркли (University of California at Berkeley) в 2005 году по теме территориальных споров в Восточной Азии. Доктор Ку Мин-гё два года работал постдоком и преподавателем в Институте международных исследований (CIS), Институте корееведения (KSI) и на факультете международных отношений (SIR) Университета Южной Калифорнии (University of Southern California), а также занимал должность доцента на факультете государственного управления Университета Ёнсе (Yonsei University) (2007-2010 гг.).

I. Введение

Океан является сложным и многоуровневым пространством, где одновременно пересекаются как традиционная безопасность, так и нетрадиционная безопасность, связанная с транспортировкой человеческих и материальных ресурсов (морские линии связи: SLOC), разработкой ресурсов, охраной окружающей среды и т. д. Океан также является важной политической сферой, позволяющей проверить текущие задачи внешней политики Кореи в 2010-х годах, направленной на комплексность, и определить будущие перспективы. Говорят, что «кто владеет морем, тот владеет миром». Конечно, конечная цель внешней политики Кореи — не «владение миром». Тем не менее, нельзя пренебрегать «морем». Как в прошлом, так и в настоящем, страны, владеющие миром в будущем, обязательно будут владеть морем, и наша традиционная/нетрадиционная безопасность будет зависеть от влияния этих морских держав.

Как известно, международный порядок в Восточной Азии после Второй мировой войны развивался вокруг сильной территориальности. В географическом пространстве, где сосуществуют страны-агрессоры и страны-жертвы империалистической агрессии, и в историческом контексте, где давняя вражда между ними отбрасывает длинную тень, страны Восточной Азии были более привязаны к принципу территориального государства и принципу неприкосновенности государственного суверенитета, чем страны других регионов (Moon and Chun 2003). В основе национализма в Восточной Азии, проявляющегося в различных формах, таких как ирредентизм, ресурсный национализм или территориальный национализм, лежит территориальность, которая иногда бывает агрессивной, а иногда оборонительной. Конечно, после Второй мировой войны и Корейской войны территориальные споры в регионе не перерастали в полномасштабные физические столкновения. Большинство пограничных вопросов на суше были решены. Однако остается область, где территориальные вопросы по-прежнему широко не решены. Это споры, касающиеся островов и морских границ (Ку Мин-гё, 2011).

Если выбирать регион с наибольшей вероятностью морских споров в мире, то это, безусловно, морской регион Восточной Азии, включающий северо-западную часть Тихого океана, Восточное море, Желтое море, Восточно-Китайское море и Южно-Китайское море (Park 1983a, 1983b, 1983c, 1983d; Kim 2004; Valencia 2008, 2010; Koo 2009; Van Dyke 2009). В Северо-Восточной Азии периодические и повторяющиеся дипломатические противостояния между Кореей и Японией, Японией и Китаем, а также Россией и Японией из-за суверенитета над островами Токто, Сенкаку/Дяоюйдао и Северными территориями/Южными Курилами не показывают признаков разрешения. Кроме того, как показали дипломатические напряженности, вызванные инцидентом с потоплением корвета «Чхонан» и обстрелом острова Ёнпхёндо, конфликт между Южной Кореей и Китаем, а также между США и Китаем, скрытый в Желтом море, может в любой момент нарушить хрупкий баланс сил и интересов в регионе. Южно-Китайское море, где все более откровенные претензии Китая на суверенитет вызывают беспокойство не только у стран Юго-Восточной Азии, но и у США, является не менее опасным регионом, чем Желтое море, Восточное море и Восточно-Китайское море. Конфликт между Китаем и Вьетнамом, вызванный тем, что китайский патрульный корабль в мае 2011 года перерезал кабель вьетнамского нефтегазового исследовательского судна в Южно-Китайском море, едва не привел к вооруженному столкновению. Кроме того, летом того же года напряженность усилилась, когда заинтересованные стороны провели последовательные военные учения в этом районе. Хотя после окончания холодной войны мощная морская проекционная сила США обеспечивала стабильность морского порядка в Восточной Азии, теперь появляются признаки того, что она сталкивается с серьезным вызовом со стороны Китая.

Морские проблемы Восточной Азии развивались в различных международно-политических, экономических и правовых контекстах. Более конкретно, они образуют многоуровневую структуру проблем, сосредоточенную на вопросах суверенитета, освоения ресурсов, делимитации границ и защиты окружающей среды. Характерной чертой недавних морских споров в регионе является их одновременное возникновение, за которым стоит переходный процесс баланса сил в Восточной Азии, представленный подъемом Китая и относительным ослаблением США. Однако в более универсальном и нормативном плане споры об островах и морских границах в Восточной Азии тесно связаны с вопросами делимитации территориальных вод и исключительных экономических зон (ИЭЗ) в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS), и продолжающиеся конфликты между странами региона отражают пределы международного морского режима. Другими словами, морские проблемы Восточной Азии находятся на пересечении ряда событий, институтов и тенденций. Поэтому для разработки комплексной морской политики необходимо четкое осознание и понимание этой многоуровневой структуры.

Настоящее исследование состоит из следующих разделов. В разделе II рассматривается влияние новой расстановки сил в Восточной Азии в контексте событий-институтов-тенденций, особенно структурных изменений, связанных с подъемом Китая и упадком США, на существующий морской порядок в Восточной Азии. Кроме того, вновь освещается значение Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) как нормативного арбитра, который можно рассматривать как совокупность международных морских норм, развивавшихся до сих пор, с точки зрения новой расстановки сил в Восточной Азии. В частности, указывается, что, несмотря на нормативное и практическое значение Конвенции, ее неясные положения создают значительные ограничения для разрешения конкретных споров между странами Восточной Азии. Примечательно, что недавнее противостояние между США и Китаем в морских водах Восточной Азии также разворачивается в рамках этой Конвенции. В разделе III анализируются методы определения исходных линий и принципы делимитации границ, принятые тремя странами Северо-Восточной Азии: Кореей, Японией и Китаем. Также рассматривается значение и ограничения двусторонних временных мер как основного средства морского управления в регионе. На этой основе в разделе IV, исходя из моратория на решение трудноразрешимых вопросов суверенитета, ищутся многосторонние решения в регионе для обеспечения нетрадиционной безопасности, такие как совместная разработка ресурсов, защита морской среды региона и обеспечение безопасности судоходства. Кроме того, рассматривается значение и ограничения Инициативы по безопасности в области распространения (Proliferation Security Initiative: PSI), участником которой является Корея с момента второго ядерного испытания Северной Кореи в 2009 году, в качестве многостороннего механизма для предотвращения распространения терроризма и оружия массового уничтожения в регионе. Наконец, в разделе V рассматривается будущее морского порядка в Восточной Азии и формулируются политические выводы.

II. Морской порядок в Восточной Азии в переходный период

1. Углубление соперничества за гегемонию между США и Китаем и возникновение новой морской динамики

Сложный баланс сил и интересов в Восточной Азии, особенно в морских районах, больше не позволяет одной стране доминировать. Корея, хотя и ограниченно, играла роль в поддержании баланса между континентальными и морскими державами среди соседних великих держав. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) продемонстрировала структурные ограничения, такие как принцип невмешательства во внутренние дела, при решении морских споров в Южно-Китайском море, но в последнее время проявляет определенную институциональную гибкость и адаптивность. Япония стремилась укрепить свои позиции, сдерживая Китай, своего регионального конкурента, через США, но постепенно теряет свой статус традиционной морской державы из-за длительного экономического спада и отсутствия политического лидерства. Между тем, более агрессивная морская политика Китая и наращивание его военно-морского флота делают регион Восточной Азии крайне нестабильным. В частности, Китай ищет новый баланс в региональном морском порядке, но поскольку он опасается быть связанным институтами или нормами, которые он не разрабатывал, он воспроизводит новую неопределенность для соседних стран. Ситуацию усугубляет тот факт, что США, отойдя от своей прежней пассивной позиции, в последнее время вновь проявляют готовность активно вмешиваться в морские проблемы Восточной Азии.

Морской порядок в Восточной Азии в переходный период становится еще более нестабильным из-за текучих геополитических и геоэкономических факторов в регионе, в центре которых находятся восходящий и все более напористый Китай, а также США, которые вновь вовлекаются, но сохраняют неоднозначную позицию. Примеры основных событий, произошедших в морских водах Восточной Азии за последние несколько лет, включают искажение японских школьных учебников относительно суверенитета над островом Токто (июль 2008 г.), провокацию Китая против американского разведывательного судна Impeccable в Южно-Китайском море (март 2009 г.), инцидент с потоплением корвета «Чхонан» и обстрел острова Ёнпхёндо в результате провокаций Северной Кореи (март 2010 г. и ноябрь 2010 г.), спор из-за редкоземельных металлов между Китаем и Японией (сентябрь 2010 г.), конфликт между Китаем и Вьетнамом, вызванный перерезанием кабеля вьетнамского нефтегазового исследовательского судна китайским патрульным кораблем (май 2011 г.), и начало эпохи авианосцев Китая после успешного испытательного плавания первого авианосца «Варяг» (август 2011 г.). Из этих событий видно, что частота и доля участия Китая являются подавляющими. Эта серия событий является как причиной, так и следствием новой региональной морской динамики, сформировавшейся в институциональном контексте Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS), которая будет обсуждаться далее.

Как известно, доля Китая в экономике Восточной Азии в целом неуклонно растет, и экономические стимулы смягчали политико-дипломатическую напряженность между Китаем и соседними странами. С другой стороны, в условиях отсутствия ограничений, таких как стратегический контроль времен холодной войны, Китай теперь ищет активную морскую политику, которая может максимизировать его интересы. Хотя не все эксперты согласны с наихудшим сценарием, текущие тенденции указывают на высокую вероятность того, что по мере того, как Китай будет прямо или косвенно демонстрировать свою силу соседним странам, включая США, эти соседние страны будут ускорять меры по поддержанию баланса сил, такие как наращивание вооружений, для подготовки к потенциальным рискам (Holmes and Yoshihara 2010; Kato 2010; Van Dyke 2009; Valencia 2008, 2010). Во времена холодной войны США и Советский Союз были заинтересованы только в своих геополитических интересах и имели мало территориальных претензий в Восточной Азии. Однако Китай, как восходящая региональная держава, имеет как геополитические, так и территориальные амбиции, что имеет очень разные последствия для морского порядка в Восточной Азии. Несмотря на споры, политика Китая в отношении морских споров в Восточной Азии в значительной степени определялась его ирредентистскими амбициями. Экономические соображения также повлияли на конфронтационную морскую политику Китая. Обеспечение морских путей для транспортировки энергии и сырья стало приоритетом для Китая. В частности, после того как Китай стал чистым импортером нефти в 1993 году, энергетические вопросы стали основной причиной споров в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях (Koo 2009).

Ухудшение отношений между Китаем и соседними странами дает США возможность вновь появиться в регионе Восточной Азии. Например, спор из-за островов Сенкаку/Дяоюйдао между Китаем и Японией осенью 2010 года вновь заставил Японию осознать, что США являются последним оплотом, защищающим ее интересы безопасности, несмотря на глубокое недовольство Китая вмешательством США. В связи с этим дипломатический конфликт между США и Японией, возникший в начале 2010 года из-за переноса базы Футэнма на Окинаве, был временно урегулирован. В том же ключе Вьетнам за последние несколько лет значительно улучшил отношения с США, чтобы сдерживать Китай, своего главного соперника в Южно-Китайском море. Правительство Вьетнама проводит стратегию интернационализации спора, привлекая другие страны к многосторонним переговорам. Частично отвечая на эти дипломатические усилия правительства Вьетнама, администрация Обамы подчеркнула, что, хотя США будут придерживаться нейтралитета в спорах о суверенитете над островами Спратли и Парасельских островах, они вмешаются, если свобода судоходства США будет нарушена (Valencia 2010).

Как будет более подробно описано в следующем разделе, новое соперничество между США и Китаем вокруг морских пространств Восточной Азии связано с международно-правовыми спорами о том, какие виды военных действий могут проводиться в ИЭЗ одной страны другой стороной. Как показывают случаи столкновения американского разведывательного самолета EP-3 с китайским истребителем в 2001 году и провокации Китая против американского разведывательного судна Impeccable в 2009 году, агрессивные действия китайского правительства в отношении военных действий США в ИЭЗ Китая могут привести к опасному противостоянию между двумя великими державами. Как обсуждается в следующем разделе, страна, обладающая юрисдикцией над ИЭЗ в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS), имеет полный контроль над всеми биологическими и небиологическими ресурсами и может ограничивать научные исследования со стороны других стран. Однако США утверждают, что их корабли проводят разведывательные операции в ИЭЗ других стран на законных основаниях в соответствии с принципом свободы судоходства, гарантированным UNCLOS. Естественно, Китай не принимает доводы США. Китай характеризует это как «морские научные исследования» и утверждает, что для проведения такой деятельности в ИЭЗ требуется согласие прибрежной страны. Однако позиция Китая противоречит односторонним разведывательным и наблюдательным действиям Китая в ИЭЗ Японии и Вьетнама. Таким образом, этот вопрос является весьма спорным (Koo 2010).

Это противостояние между США и Китаем также ярко проявилось в ходе совместных морских учений США и Южной Кореи после инцидента с потоплением корвета «Чхонан». После инцидента с «Чхонаном» США и Южная Корея объявили о проведении крупномасштабных совместных морских учений с участием атомного авианосца «Джордж Вашингтон» в Японском море и прилегающих водах Корейского полуострова. Обе страны изначально планировали провести учения в Желтом море, но внезапно отменили их из-за резкого протеста Китая. Китай, крайне чувствительно реагируя на участие США в военно-морских учениях в этом районе, большая часть которого входит в зону военных операций и ИЭЗ Китая, провел превентивные военно-морские учения. Фактически, односторонние претензии Китая на ИЭЗ не могут быть оправданы, поскольку Китай официально не согласовал границы ИЭЗ с Южной Кореей в Желтом море. Между тем, после внезапного обстрела острова Ёнпхёндо Северной Кореей в ноябре 2010 года, США и Южная Корея провели совместные военно-морские учения с участием «Джорджа Вашингтона» в Желтом море без существенного вмешательства Китая. Однако преобладает мнение, что молчание Китая не означает его готовности к изменению поведения в будущем. Эта серия дипломатических трений между США и Китаем свидетельствует о том, что заинтересованным сторонам трудно достичь взаимоприемлемого соглашения о допустимых пределах военных действий в полузакрытых морях Восточной Азии (Koo 2010).

На этом фоне до проведения 18-го заседания Совета министров иностранных дел Форума АСЕАН по региональным форумам (ARF), состоявшегося 22-23 июля 2011 года в Бали, Индонезия, в дипломатических кругах внутри и за пределами страны преобладали прогнозы о том, что проблема Южно-Китайского моря, где сложным образом переплетаются конфликты между АСЕАН и Китаем, а также между США и Китаем, станет главным вопросом. Однако Китай занял более умеренную позицию, заявив, что «важность свободы судоходства в Южно-Китайском море очевидна, и все страны должны быть ее бенефициарами», поэтому большого спора, кроме дипломатических заявлений, отражающих принципиальную позицию соответствующих сторон, не возникло. Вместо этого США, которые внимательно следили за действиями Китая, приветствовали соглашение между Китаем и АСЕАН о руководящих принципах кодекса поведения для снижения напряженности в Южно-Китайском море. Это резко контрастировало с заявлением госсекретаря США Хиллари Клинтон на встрече ARF в Ханое, Вьетнам, в июле 2010 года, когда она заявила, что «мирное разрешение споров в Южно-Китайском море напрямую связано с интересами национальной безопасности США», что вызвало противостояние между США и Китаем... (продолжение)