[NSP Report 53] 2010年代韓国海洋政策の課題と展望

ソウル大学校行政大学院助教授。研究および教育関心分野は東アジア政治経済、国際通商政策、東アジア領土紛争などである。具民敎博士は東アジアの複数の海洋紛争を分析し、新たな海洋秩序の可能性を模索したIsland Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (New York: Springer)を出版した。その他、Pacific Review, Pacific Affairs, International Relations of the Asia-Pacific, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies, Global Asia, Journal of East Asian Studiesなど、多数の国際学術誌にも論文を掲載してきた。具民敎博士はソウル大学校外交学科および同大学院卒業後、米ジョンズ・ホプキンス大学(Johns Hopkins University)国際関係大学院(SAIS)で国際政治経済修士を取得し、2005年に米カリフォルニア大学バークレー校(University of California at Berkeley)で東アジア領土紛争をテーマに政治学博士号を取得した。具民敎博士は米南カリフォルニア大学(University of Southern California)国際問題研究所(CIS)、韓国学研究所(KSI)、および国際関係学科(SIR)で2年間ポスドク研究員および専任講師として勤務し、延世大学校行政学科助教授(2007年-2010年)を務めた。

I. 序論

海洋は伝統的な意味での安全保障(traditional security)と、人的・物的資源の輸送に関連する海上交通路(sea lines of communication: SLOC)、資源開発、環境などといった非伝統的安全保障(non-traditional security)が同時に交差する複合的(complex)かつ多層的(multi-layered)な空間である。海洋は複合性を志向する2010年代の韓国外交政策の喫緊の課題を点検し、未来の展望を導き出すことができる重要な政策領域でもある。「海を支配する国が世界を支配する」という。もちろん、韓国外交政策の究極の目標は「世界の支配」ではない。だからといって「海」を疎かにすることはできない。過去も現在もそうであるように、未来においても世界を支配する国は必ず海を支配するであろうし、我々の伝統的・非伝統的安全保障はその海洋大国の影響を受けることになるからだ。

周知の通り、戦後の東アジア国際秩序は強力な領土性(territoriality)を中心に展開されてきた。帝国主義的侵略の加害者国と被害国が共存する地理的空間と、これらの国々の間の長年の反目が長い影を落としている時間的文脈の中で、東アジア諸国は他の地域の諸国に比べて領土国家(territorial state)の原則と国家主権不可侵(non-intervention of state sovereignty)の原則により一層固執してきた(Moon and Chun 2003)。実効支配回復主義(irredentism)、資源ナショナリズム(resource nationalism)、あるいは領土ナショナリズム(territorial nationalism)などの多様な形で展開されてきた東アジアナショナリズムの根底には、時には攻撃的、時には防衛的な領土性が横たわっている。もちろん、第二次世界大戦と朝鮮戦争以降、域内で競合的な領土性が全面的な物理的衝突に発展した例はない。内陸の境界問題はほとんど解決されたからである。しかし、領土問題が依然として、そして広範に残存している分野がある。それは島嶼および海洋境界に関する紛争である(具民敎 2011)。

世界的に海洋紛争の可能性が最も高い場所を挙げるとすれば、断然北西太平洋、東海、黄海、東シナ海、南シナ海などで構成される東アジア海洋地域を挙げることができる(Park 1983a, 1983b, 1983c, 1983d; Kim 2004; Valencia 2008, 2010; Koo 2009; Van Dyke 2009)。北東アジア地域においては、独島、尖閣諸島/釣魚島、そして北方領土/南クリル諸島の領有権を巡る日韓、日中、および日露間の周期的な対立が解決の兆しを見せていない。加えて、哨戒艦「天安」沈没事件と延坪島砲撃事件によって引き起こされた一連の外交的緊張が示したように、黄海上に潜在する南北および米中間の対立は、微妙な力と利害関係の域内均衡をいついかなる時でも崩壊させうる。中国のより露骨な領有権主張は、東南アジア諸国だけでなく米国までも刺激している南シナ海も、黄海、東海、および東シナ海に劣らず危険な地域である。去る2011年5月、中国の巡視船が南シナ海上でベトナムの石油・ガス探査船のケーブルを切断したことで引き起こされた中国とベトナム間の紛争は、武力衝突寸前まで至った。また同年夏には、利害当事国が同地域で相次いで軍事訓練を実施し、雰囲気が一層険悪化した。冷戦終結後もしばらくの間は、米国の強力な海洋投射力(maritime projection power)が東アジア海洋秩序の安定性を提供してきたが、今や中国の深刻な挑戦を受けているという兆候があちこちで見られるのである。

東アジア海洋問題は、多様な国際政治的・経済的・法的文脈の中で進化してきた。より具体的には、領有権問題、資源開発問題、境界画定問題、環境保護問題を中心に、多層的な課題構造を形成している。最近の域内海洋紛争の特徴は、それらが同時多発的に発生していることであり、その背後には中国の台頭と米国の相対的な弱体化に代表される東アジアの勢力均衡の遷移現象がある。しかし、より普遍的かつ規範的な観点から見れば、東アジアの島嶼および海洋紛争は、<国連海洋法条約>(United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS)上の領海(territorial water)および排他的経済水域(Exclusive Economic Zone: EEZ)などの境界画定問題と密接な関連を持って展開されてきており、域内諸国間の継続的な対立は、国際海洋レジームの限界を反映している。すなわち、東アジアの海洋問題は、一連の事件(events)と制度(institution)、そして趨勢(trend)の交差点に位置しているのである。したがって、複合的な海洋政策の樹立のためには、このような多層的構造に対する明確な認識と理解が必要である。

本研究は以下のように構成される。第2節では、事件・制度・趨勢の文脈において、東アジアの新たな勢力均衡、特に中国の台頭と米国の衰退という構造的変化が既存の東アジア海洋秩序に及ぼす影響を考察する。また、これまで展開されてきた海洋関連国際規範の集大成と言える規範的中立者としての<国連海洋法条約>の意義を、東アジアの新たな勢力均衡の観点から再照明する。特に同条約の規範的・実践的意義にもかかわらず、主要条項の曖昧さのために東アジア諸国間の具体的な紛争解決には多くの限界があることを指摘する。最近の東アジア海域における米国と中国の対立も、同条約を中心に展開されている事実は注目に値する。第3節では、北東アジア3国、すなわち韓国、日本、そして中国が採用している基線方式および境界画定原則を分析する。また、域内海洋ガバナンスの主要な手段としての二国間暫定措置(bilateral provisional measures)の意義と限界を検討する。これに基づき、第4節では、直ちに解決が困難な領有権問題に対する凍結宣言に基づき、資源の共同開発、域内海洋環境保護、航行の安全確保など、非伝統的安全保障の確保に向けた域内多角的解決策を模索する。また、テロおよび大量破壊兵器の域内拡散防止に向けた多角的協議体として、2009年の北朝鮮二次核実験事態以降、韓国が参加している拡散防止構想(Proliferation Security Initiative: PSI)の意義と限界を明らかにする。最後に第5節では、東アジア海洋秩序の未来を展望し、政策的含意を導き出す。

II. 転換期の東アジア海洋秩序

1. 米中間の覇権競争の深化と新たな海洋力学の登場

東アジア、特に海洋地域における力と利害関係の複雑な均衡は、もはや一国が主導権を行使することを許さない。韓国は隣接する強大国たちの間で、たとえ限定的ではあるが、大陸勢力と海洋勢力との均衡を維持する役割を担ってきた。東南アジア諸国連合(Association of Southeast Asia Nations: ASEAN)は、南シナ海上の海洋紛争を扱う上で、内政不干渉主義(non-interventionism)などに起因する構造的な限界を示してきたが、最近になってある程度の制度的弾力性と順応性を見せている。日本は米国を通じて地域覇権の競争相手である中国を牽制しつつ自国の地位を確立しようと努めてきたが、長期低迷と政治的リーダーシップの不在により、伝統的な海洋勢力としての地位を徐々に失いつつある。一方、中国のより攻撃的な海洋政策と海軍力増強は、東アジア地域を非常に不安定にしている。特に中国は、地域海洋秩序の新たな均衡を模索しているが、自身が設計しなかった制度や規範に縛られることを恐れるため、周辺国に新たな不確実性を拡大再生産している。問題をさらに複雑にしているのは、米国が以前の融和的な態度から脱却し、最近になって再び東アジアの海洋問題に積極的に介入する意思を示していることである。

転換期の東アジア海洋秩序は、域内の流動的な地政学および地理経済学的要因により一層不安定化しており、その中心には台頭しつつある(rising)、そしてより独断的な(assertive)中国と、再び関与しつつある(re-engaging)ものの依然として曖昧な(ambivalent)態度をとっている米国がいる。東アジア海域で近年発生した主要な事件の例としては、独島領有権に対する日本の歴史教科書歪曲(2008年7月)、南シナ海上で米海軍観測船インペッカブル(Impeccable)号に対する中国の挑発(2009年3月)、北朝鮮の挑発による哨戒艦「天安」沈没事件(2010年3月)と延坪島砲撃事件(2010年11月)、日中間のレアアース紛争(2010年9月)、中国巡視船によるベトナム石油・ガス探査船ケーブル切断で引き起こされた中国とベトナム間の紛争(2011年5月)、初の空母ワリャーク号の成功的な試験運航に伴う中国の空母時代の幕開け(2011年8月)などが挙げられる。これらの事件において、中国が関与した頻度と比重が圧倒的に多いことがわかる。これら一連の事件は、後述する<国連海洋法条約>という制度的文脈の中で形成された新たな域内海洋力学(regional maritime dynamics)の原因であり結果でもあると言える。

周知の通り、東アジア経済全体において中国が占める比重が絶対的に高まる中で、経済的インセンティブは中国と周辺国との間の政治外交的緊張を緩和させてきた。一方で、冷戦時代の戦略的統制のような制約がない状況下で、中国は今や自国の利益を最大化できる積極的な海洋政策を模索している。全ての専門家が最悪のシナリオに同意するわけではないが、現在の趨勢から推測すると、中国が米国を含む周辺国に自国の力を直接的・間接的に誇示することに伴い、その周辺国は潜在的な危険に備えて勢力均衡を維持するための措置、すなわち軍備増強にさらに拍車をかける可能性が濃厚である(Holmes and Yoshihara 2010; Kato 2010; Van Dyke 2009; Valencia 2008, 2010)。冷戦時代、米国とソ連は自国の地政学的利害関係のみに関心があり、東アジア地域の領土に対する願望は少なかったと見ることができる。しかし、台頭する地域覇権国としての中国は、地政学的な願望と領土的な願望の両方を持っているため、東アジア海洋秩序に与える示唆は非常に異なる。議論の余地はあるが、東アジア海洋紛争に対する中国の政策は、実効支配回復主義的な野心によって大きく左右されてきた。経済的考慮もまた、中国の摩擦的な海洋政策に影響を与えた。エネルギーと原材料を輸送する海上交通路を確保することが、中国の優先順位となったからである。特に1993年に中国が原油純輸入国となったことで、エネルギー問題は南シナ海と東シナ海の紛争の主要な原因となった(Koo 2009)。

中国と周辺国との関係悪化は、米国が東アジア地域に再登場する機会を与えている。例えば、2010年秋に発生した日中間の尖閣諸島/釣魚島紛争は、米国の介入に対する中国の深い不満にもかかわらず、日本にとって米国が日本の安全保障上の利益を保護する最後の砦であることを改めて認識させた。これを機に、2010年初頭から沖縄の普天間基地移設を巡って浮上した日米両国の外交的対立が一時的に収束した。これと同様の文脈で、ベトナムは南シナ海で最大のライバルである中国を牽制するため、近年、米国と多くの部分で急速に関係を改善している。ベトナム政府は多国間交渉に他国を引き入れることで紛争の国際化を図る戦略をとっている。このようなベトナム政府の外交的努力に部分的に応える形で、米国のオバマ(Barack Obama)政権は、西沙諸島と南沙諸島を巡って繰り広げられている領有権紛争については、米国は中立を保つが、米国の航行の自由が侵害されるならば介入するだろうと強調してきた(Valencia 2010)。

次節でより詳しく説明するように、東アジア海を巡る米中間の新たな競争は、一国のEEZにおいて他国がどのような形態の軍事行動をとることができるかに関する国際法上の論争と結びついている。去る2001年の米海軍EP-3偵察機と中国戦闘機との衝突、2009年の米海軍観測船インペッカブル号に対する中国の挑発事例に見られるように、中国のEEZで行われる米国の軍事行動に対する中国政府の攻勢的な行動は、両大国を危険な対立へと駆り立てる可能性がある。次節で扱うように、<国連海洋法条約>上のEEZに対する管轄権を有する国は、全ての生物および非生物資源に対する完全な統制権を有し、他国による科学的研究を制限することができる。しかし、米国は他国のEEZにおいて自国艦船が行う調査活動は、<国連海洋法条約>が保障する航行の自由の原則に基づき正当なものであると主張する。当然ながら中国は米国の主張を受け入れていない。中国はこれを「海洋科学研究」と特徴づけ、EEZでそのような活動を行うには沿岸国の同意が必要だと主張する。しかし、中国の立場は、日本とベトナムのEEZ内で行われる中国の一方的な調査・監視活動と矛盾するものである。したがって、この問題は非常に論争的である(Koo 2010)。

米中間のこのような対立は、哨戒艦「天安」沈没事件以降、韓米両国の合同海上訓練の過程でも如実に現れた。哨戒艦「天安」事件発生後、米国と韓国は日本列島と朝鮮半島周辺海域で原子力空母ジョージ・ワシントン号を含む大規模な海上合同訓練を実施することを発表した。両国は当初、黄海でも訓練を実施する計画であったが、中国の極めて強い抗議により急遽中止となった。中国は、いわゆる大部分が中国の軍事作戦地域とEEZに含まれるこの地域での海軍訓練に米国が参加することに非常に敏感に反応し、先制的な海軍訓練を実施した。事実、中国は黄海において韓国とEEZ境界について公式に合意していないため、EEZに対する中国の一方的な主張は正当化されえない。一方、2010年11月に延坪島に対する北朝鮮の突然の砲撃の後、米国と韓国は中国の大きな妨害なく黄海でジョージ・ワシントン号を含む合同海軍訓練を実施した。しかし、中国の沈黙は今後の行動変化への意志を示すものではないという見方が支配的である。これら一連の米中間の外交的摩擦は、東アジアの半閉鎖海域における相互受容可能な軍事行動の範囲を巡って、利害当事国すべてが満足のいく合意を引き出すことが困難であることを示している(Koo 2010)。

このような背景の下、国内外の外交界では、去る2011年7月22日から23日にかけてインドネシア・バリで開催された第18回ASEAN地域フォーラム(ASEAN Regional Forum: ARF)外相会議が開かれる前までは、ASEANと中国、そして米国と中国との間の対立構図が複雑に絡み合っている南シナ海問題が最大の争点として浮上するという見方が優勢であった。しかし、中国が「南シナ海における航行の自由の重要性は明白であり、全ての国がその受益者となるべきである」という前向きな立場を表明し一歩引いたため、関連国の原則的な立場を示す外交的修辞以上の大きな論争にはならなかった。むしろ中国の動向を注視していた米国は、中国とASEANが南シナ海緊張緩和のための行動規範指針に合意したことに対し歓迎の意を表明した。これは、2010年7月にベトナム・ハノイで開催されたARF会議で、ヒラリー・クリントン(Hillary Clinton)米国務長官が「南シナ海紛争の平和的解決が米国の国益に直結する」と発言し、米中間の対立が引き起こされたこととは大きく対照的であった...(続く)