[EAI治理研究 4] 平泽市的城市竞争力和生活质量

EAI治理研究工作论文 第4期

作者

李坤洙（이곤수）现任东亚研究员（EAI）治理研究团队高级研究员兼大邱大学行政学系兼职教授。

金炳圭（김병규）曾在大邱大学担任研究教授，并将于2012学年起被聘为安东大学行政学系专任讲师。

I. 绪论

随着全球化进程的推进，城市竞争力已成为决定国家竞争成败的关键要素。因此，在无限竞争的全球化浪潮中，世界各国都在努力加强本国城市的竞争力。不仅纽约、华盛顿、巴黎、米兰、巴塞罗那等拥有完善城市基础设施和商业环境的大都市，而且那些拥有独特优势的中小城市，也都在推行多方面的发展战略。竞争不仅存在于国家之间，也日益激烈于一个国家内部的城市之间或地区之间。在国内，随着地方自治制度的正式实施，所有地方政府都在努力提高本地区竞争力。高城市竞争力能够吸引更多企业入驻，从而增加人口流入，促进区域经济发展；而缺乏竞争力的城市则将走向衰落。从这个意义上说，增强城市竞争力已成为与城市生存息息相关的问题（崔有珍•洪俊贤 2007）。

那么，什么是具有竞争力的城市？为了获得竞争优势需要采取何种战略？要回答这些问题，首先必须准确把握特定城市所拥有的竞争力的水平。只有对个别城市所处的条件进行周密诊断，才能制定和推行有效的城市发展政策。在此背景下，自20世纪90年代以来，关于城市竞争力评估的研究得到了广泛开展。这些先行研究大多侧重于与全球竞争环境相关的国际化城市指标，对国内外主要城市的国际竞争力进行比较评估（姜承浩 2007；姜承浩•金重烨 2009；金元培 等 2007；金贤珠 等 1997；林炳浩 2007），或以国内城市为对象，设定空间范围，评估个别城市或区域的竞争力（权昌基 等 2008；金炳洙•吕洪九 2010；李相大 等 2008）。然而，对一定区域内单一城市竞争力分析或全国范围的城市竞争力评估所固有的问题在于，将规模差异巨大的城市置于同一基准进行比较。如果目的并非仅仅是给城市排名，那么简单地比较不同层级的城市，可能会导致低估中小城市的竞争力或高估大城市的竞争力。尤其是在我国，由于长期以来存在以大城市和首都圈为中心的非均衡发展，不考虑规模差异的城市竞争力诊断可能会导致评估结果的失真。因此，如何设定比较基准群体至关重要。为了客观衡量各城市所拥有的优势或比较优势等竞争力要素，需要以规模相近的城市作为基准进行评估。

基于上述问题意识，本研究旨在以平泽市为例，客观评估其城市竞争力，并在此基础上提出提升竞争力的政策启示。平泽市位于京畿道最南端，面积为455,180,303平方米，人口为423,441人（截至2011年6月），是一个城乡结合型城市，但同时又具有产业城市的特性，其2008年推算的地区生产总值（GRDP）为14,240,505百万韩元，人均GRDP为17,688千韩元，呈现快速增长态势。此外，自2006年决定将驻韩美军基地迁往平泽以来，大规模的地区开发项目正在进行中，近期随着三星电子和LG电子的投资引进以及日本企业的进驻，平泽正成为新兴尖端产业的中心。同时，以平泽唐津港为中心，该港口正发展成为对华贸易的中心，黄海经济自由区也正在开发中。在这样的背景下，从提升国家竞争力和促进地区均衡发展的角度来看，平泽市的作用和价值的讨论日益受到关注。为了使这些讨论富有成效，必须首先对平泽市的竞争力进行客观诊断。基于此问题意识，本文将在梳理城市竞争力评估相关先行研究的基础上构建评估指标体系，并以人口在30万至100万之间的国内中等规模城市群体为基准，对平泽市的城市竞争力进行比较评估，并探讨其城市发展的启示。

II. 城市竞争力评估的理论背景

与主要在经济层面讨论国家竞争力不同，城市竞争力已在更广泛的层面上得到讨论。基本而言，城市竞争力是对城市间竞争前提下的比较优势进行评估。因此，如何界定在与其他城市的竞争中取得优势的力量最为关键。Lever（1993）认为，在跨国企业寻求新的工厂和办公地点、城市间为吸引企业投资、国际金融机构、国际组织、活动而展开竞争的情况下，城市竞争力即“吸引投资和人口的力量”，它不仅包括城市的经济特性，还包括文化和娱乐设施、环境、住房、教育和医疗等服务水平。在韩国的研究中，城市竞争力也从“一个城市相对于其他城市在改善城市经济状况、持续提高居民生活水平并与人类发展挂钩方面的比较优势程度”（金贤珠 等 1997）的视角，扩展为“一个地区所拥有和调动的人力、物力资源，以及在此基础上地方政府、企业、城市居民个体或三位一体所创造的城市产业竞争力、城市社会人力资源和整合力等城市整体潜力”（崔有珍 等 2007），或“一个城市在所处的自然和人为环境中积累的社会文化、经济、物理基础，以及在此基础上城市活动的主体——市民、企业、城市政府——创造未来价值的能力的总和”（姜承浩 2008）等综合性概念。

尽管提出了各种概念定义，城市竞争力的核心要义仍可被理解为“吸引人口和资本的比较优势和吸引力”，这可以从经济、财政、文化、生活质量等多个方面进行比较。城市的目标不仅仅在于加强产业竞争力，更在于生活质量和可持续发展等终极价值。因此，城市发展应被理解为不仅包括经济增长，还包括维持和发展居民生活质量以及城市的功能特性（金元培 等 1997）。归根结底，城市所创造的生产和生活质量相关的成果决定了城市竞争力，只有在政治、经济、社会、文化等各领域建立起适当的体系，才能确保城市的竞争力（金重杓 2009）。然而，如何界定城市竞争力的源泉并将其指标化仍然是一个难题。正因如此，崔有珍等人（2007）在衡量城市竞争力时，采取了“城市内部效率和外部能力优于其他城市”的狭义概念。金正浩（2008）则进一步将其扩展，主张从市民、经济及产业、城市基础设施、环境、治理这五个方面进行 접근。从区域竞争力评估的实证分析研究来看，通常倾向于运用“可持续性”或“生活质量”的概念框架来理解城市竞争力，并以一定规模的城市为对象，利用各种社会、经济、文化及城市基础设施指标来评估城市竞争力。

例如，柳在润•赵判基（1996）认为城市竞争力源于城市所处的自然环境条件、过去积累的城市基础以及发展和利用这些基础的市民、企业、政府等城市主体的能力，并将城市基础分为社会文化基础、经济基础、物理基础，并在此基础上加上城市主体能力和自然环境，从五个部门选定了15个指标。韩国效率协会（1999）为评估国内中小城市的竞争力，运用了城市经营资源及基础、城市内部经营活动、城市经营成果这三个评估部门的46个指标；大韩国土·城市计划学会（2001）使用了生活空间、工作空间、娱乐空间、呼吸空间这四个部门的45个指标；大田发展研究院（2007）使用了人口、城市经济力、研发能力、教育、文化休闲、城市基础设施、社会福利、环境安全、国际化、市民意识这10个部门的27个测量指标；林炳浩•李在宇（2008）将这10个部门的具体测量指标扩展到71个。李相大等人（2008）使用了生产力、经济增长、就业、土地资源、市场规模、知识水平这6个部门的48个指标；权昌基等人（2008）运用了物理指标、经济指标、社会文化指标这三个部门的31个指标；金重杓（2009）则选定了教育福利、文化旅游、经济、物理基础、城市主体能力、自然环境这6个部门的49个指标来衡量城市竞争力。相比之下，尝试定性分析的金元培等人（2007）仅使用了人力知识资源、经济结构、空间基础设施资源、社会文化资源这四个部门的8个细分指标。

由于城市竞争力概念的包容性如此之大，其构成要素和测量指标因研究者的视角或侧重点而异。然而，在测量方法上，除定性研究外，大多数定量研究都呈现出相似的模式。即，大多数研究都尝试通过对测量指标进行标准化评分或因子分析计算因子得分，然后为各因子得分赋予权重，最终计算城市竞争力得分进行综合评估。然而，在此敏感的问题在于如何设定权重。事实上，即使是使用相同的城市竞争力指标进行评估，根据对各指标赋予的权重不同，评估结果也可能发生变化。先行研究大多利用统计方法或专家调查这两种方式来设定权重。利用因子分析的统计方法是基于数据属性本身的权重设定，而基于专家问卷调查的AHP分析则因其主观性而各有优缺点（林炳浩•李在宇 2008）。

[表1] 城市竞争力评估的测量指标及方法

归根结底，要恰当评估城市竞争力，最重要的是选择评估指标和设定权重。即使是评估相同的城市，根据采用何种评估指标进行测量，城市的竞争力排名也会有所不同；而评估指标的权重赋予争议较大，因此应尽可能保持客观性。从这个意义上说，评估模型的构建需要考虑代表性、数据可获取性、比较客观性、可重复性、简洁性。其中，代表性是指选择能够具体代表各部门关注领域的评估指标；数据可获取性是指在技术上可测量且在现实中易于获取数据；比较客观性是指选择能够进行城市间比较并保持统一性的项目；可重复性是指选择与时间变化或地区偏颇应用无关的可靠性高的项目；简洁性是指指标项目的含义应尽可能简洁明了地传达（大田发展研究院2007；韩国效率协会1999）。

III. 方法论

1. 城市竞争力评估模型及数据收集

本研究在参考现有先行研究中已验证的指标的基础上，依据符合研究目的的指标选择标准构建了评估模型。用于城市竞争力评估的指标体系由物理基础指标、经济指标、社会文化指标三个部门构成，并细化了各项指标。在指标选择上，我们遵循了以下基准：第一，从评估指标的有效性和可靠性方面，应能准确测量城市竞争力，并在任何情况下都能得出相同的测量结果；第二，从准确性和客观性方面，应能获得所有人的认同，不受偏见或固定观念的影响；第三，从明确性方面，应以清晰易懂的指标为中心进行选择；最后，在现实中应易于应用于评估，并能发挥城市竞争力提升的反馈功能。

选定的测量指标细则包括：物理基础指标中，考虑了交通、能源、供排水设施、公务员人数和政府机构数量等。在交通方面，考虑了能代表便利性的道路铺装率和停车场面积；在能源和供排水方面，考虑了自来水普及率、下水道普及率、垃圾处理量、能源消耗量、燃气供应量。此外，作为行政服务提供主体的公务员人数和行政可及性指标——政府机构数量也被纳入了行政服务基础的测量中。

经济基础指标方面，我们考察了与城市规模、主要经济指标、产业结构及生产力指标相关的指标。为衡量城市规模，考虑了人口增长率、住房普及率、建筑许可面积；主要经济指标方面，与收入相关的指标包括人均地方税和人均地区生产总值，与就业相关的指标包括就业保障率。产业生产力指标为每位就业者地区生产总值，产业结构指标则考虑了第三产业比重、企业增长率、环境污染排放设施数量。此外，其他经济指标还包括人均金融机构数量。

社会文化基础指标方面，我们考察了与教育、文化、医疗保健福利、治安、国际化相关的指标。首先，教育指标方面，将小学、初中、高中班级学生数，以及每千名中小学及高中生教师数作为公共教育指标；在此基础上，考虑了课外辅导机构教室数量和托儿所普及率作为课外教育指标。文化指标方面，考虑了演出设施普及率、公共图书馆藏书量；医疗保健福利指标方面，考虑了人均医务人员数、人均卫生机构数、每千人社会福利机构入住人数、社会福利机构普及率。此外，治安相关指标为犯罪发生率，国际化指标包括了文化人种多样性……（未完待续）