[EAIガバナンス研究4] 平沢市の都市競争力と生活の質

EAIガバナンス研究ワーキングペーパーNo. 4

著者

イ・ゴンス（李坤洙）は、東アジア研究院ガバナンス研究チームのシニアリサーチャーおよび大邱大学行政学科の兼任教授を務めている。

キム・ビョンギュ（金炳圭）は、大邱大学の研究教授を経て、2012年度から安東大学行政学科の専任講師に任命される予定である。

I. 序論

グローバル化の進展とともに、都市競争力は国家競争力の成否を左右する核心要素として浮上している。これに対し、世界各国は無限競争のグローバル化の流れの中で自国都市の競争力を強化するための多くの努力を傾けている。ニューヨーク、ワシントン、パリ、ミラノ、バルセロナなどのように都市インフラとビジネス環境を備えた大都市だけでなく、独自の強みを持つ中小都市を発展させるための多角的な戦略が展開されている。国家間の競争だけでなく、一国内でも都市間あるいは地域間の競争が激化している。国内でも地方自治制の本格的な実施以降、すべての地方政府が当該地域の競争力を高めるための努力を傾けている。都市競争力が高ければ、外部からの企業誘致が増加し、それに伴う人口流入が増加し、地域経済が活性化されるが、競争力を持たない都市は衰退するだろう。このような点で都市競争力強化は都市の生存と直結する問題となっている（チェ・ユジン・ホン・ジュンヒョン 2007）。

ところで、競争力のある都市とは何か、そして競争優位を確保するためにはどのような戦略をとるべきか。このような疑問に答を見出すためには、基本的に特定の都市が保有している競争力の水準を正確に把握することから始めなければならない。個々の都市が持つ条件が綿密に診断されて初めて、効果的な都市発展政策を立案し推進することができるからである。このような文脈で、1990年代以降、都市競争力評価のための研究が活発に展開されてきた。これらの先行研究は、概ねグローバル競争環境に関連する国際化都市指標に重点を置き、国内外の主要都市の国際的な都市競争力を比較評価（カン・スンホ 2007; カン・スンホ・キム・ジュンヨプ 2009; キム・ウォンベ他 2007; キム・ヒョンジュ他 1997; イム・ビョンホ 2007）したり、国内都市を対象に空間的範囲を設定し、個々の都市や圏域の競争力を評価（コン・チャンギ他 2008; キム・ビョンス・ヨ・ホング 2010; イ・サンデ他 2008）してきた。しかし、一定地域の単一都市の競争力分析や全国レベルの都市競争力評価に内在する問題は、互いに異なる規模の都市を同一線上で比較することである。単に都市間の序列をつけるためでなければ、全く異なる水準の都市を単純比較することは、中小都市の競争力を過小評価したり、あるいは大都市の競争力を過大評価したりする誤りを犯す可能性がある。さらに、我々の場合は大都市と首都圏を中心に不均衡な成長をしてきたという点で、規模の違いを考慮しない都市競争力診断は、評価結果の歪曲を招く可能性もある。したがって、比較の準拠集団をどのように設定するかが非常に重要である。各都市が持つ強みや比較優位などの競争力要素を客観的に測定するためには、似た規模の都市を準拠対象として評価する必要がある。

このような問題意識から、本研究は平沢市を事例に都市競争力を客観的に評価し、その結果に基づいて競争力向上のための政策的示唆を導き出すことを目的とする。平沢市は京畿道最南端に位置する面積455,180,303㎡、人口423,441人（2011年6月現在）の都農複合都市であるが、2008年度推計地域総生産（GRDP）が14,240,505百万ウォン、1人当たりGRDP 17,688千ウォンと急成長する産業都市の性格を持っている。そして2006年の在韓米軍基地平沢移転決定とともに、大規模な地域開発事業が進められており、最近サムスン電子やLG電子の投資誘致、日本企業の進出などにより、新成長先端産業の中心地として浮上している。また、対中国貿易の中心地として成長している平沢唐津港を中心とした黄海経済自由区域も開発中である。このような状況の中で、国家競争力向上と地域均衡発展の観点から平沢市の役割と価値についての議論が浮上している。このような議論が生産的に行われるためには、平沢市の競争力に対する客観的な診断が先行されなければならないだろう。このような問題意識に基づき、本稿では都市競争力評価に関する先行研究の検討に基づき評価指標を構成した後、人口30万人以上100万人未満の国内中間規模都市群を準拠集団として平沢市の都市競争力を比較・評価し、都市発展のための示唆を論じることにする。

II. 都市競争力評価の理論的背景

国家競争力が主に経済的次元で扱われたのに対し、都市競争力はより多様な次元で議論されてきた。基本的に都市競争力は、複数の都市間の競争を前提とした比較優位を評価するものである。したがって、他の都市との競争で優位に立つことができる力をどのように規定するかが最も重要である。レバー（Lever, 1993）は、多国籍企業が国境を越えて新しい工場やオフィスの立地を模索する中で、企業投資、国際金融機関、国際機関、イベントを誘致するための都市間競争状況において、「投資と人口を引きつける力」である都市競争力には、都市の経済的特性だけでなく、文化と娯楽施設、環境、住宅、教育および保健などのサービス水準が含まれると見た。国内研究でも都市競争力は、「都市の経済的条件を改善し、住民の生活を継続的に向上させ、人間開発に連携させることができる能力が他都市に比べて比較優位にある程度」（キム・ヒョンジュ他 1997）と見る視点から、「ある地域が持ち、動員可能な人的・物的資源と、これを基盤に地方政府、企業、都市住民が個別に、あるいは三位一体となって作り出す創出要素としての都市の産業競争力、都市社会の人材と統合力など、都市の総体的潜在力」（チェ・ユジン他 2007）あるいは「ある都市が置かれた自然的・人為的環境の中で、この都市が蓄積した社会文化的・経済的・物理的基盤と、これらの基盤の上に都市活動の主体である市民、企業、都市政府が未来の価値を創造しうる力量の総体」（カン・スンホ 2008）などに規定される包括的な概念へと拡大されている。

このように様々な概念定義が提示されているが、都市競争力概念の要諦は「人口と資本を誘致するための比較優位と誘引力」として把握することができ、これは経済、財政、文化、生活の質など多様な側面で比較されうる。都市の目標は、単に産業競争力強化にあるのではなく、生活の質や持続可能な発展といった究極的な価値にある。したがって、都市発展は経済的成長だけでなく、住民の生活の質と都市の機能的特性を維持・発展させるものとして理解されるべきであろう（キム・ウォンベ他 1997）。結局、都市が作り出す生産と生活の質に関連する成果が都市競争力を決定し、政治、経済、社会、文化など各分野のシステムが適切に構築されて初めて都市の競争力が確保されるのである（キム・ジュンピョ 2009）。しかし、都市競争力の源泉をどのように規定し、指標化するかということは、依然として難しい問題として残っている。このような点から、チェ・ユジン他（2007）は都市競争力測定のために、「都市の内部効率と外部能力が他都市より優位な状態」という狭義の概念でアプローチする。キム・ジョンホ（2008）はこれをさらに拡張し、市民、経済および産業、都市基盤施設、環境、ガバナンスの5つの側面からアプローチすることを主張している。地域競争力評価次元の実証分析研究は、しばしば「持続可能性」や「生活の質」という概念的枠組みを適用して都市競争力を理解し、一定規模の都市を対象に多様な社会・経済・文化および各種都市基盤指標を用いて都市競争力を評価する傾向を見せる。

代表的な例として、ユ・ジェユン・チョ・パンギ（1996）は、与えられた自然環境条件と過去から蓄積された都市の基盤、およびこれを発展・活用する市民、企業、政府など都市主体の力量から都市競争力が 비롯されるとみなし、都市の基盤を社会・文化的基盤、経済基盤、物理的基盤に分類し、ここに都市主体の力量と自然環境を追加して5部門で15指標を選定した。韓国能率協会（1999）は、国内中小都市の競争力評価のために、都市経営資源および基盤、都市内部経営活動、都市経営成果の3評価部門で46指標を活用し、大韓国土・都市計画学会（2001）は、生活の場、働く場、遊ぶ場、呼吸する場の4部門で45指標を用い、大田発展研究院（2007）は、人口、都市経済力、研究開発力量、教育、文化余暇、都市基盤、社会福祉、環境安全、国際化、市民意識の10部門で27測定指標を活用し、イム・ビョンホ・イ・ジェウ（2008）は、この10部門の具体的な測定指標を71に拡大した。イ・サンデ他（2008）は、生産性、経済成長、雇用、土地資源、市場規模、知識水準の6部門48指標を使用し、コン・チャンギ他（2008）は、物理的指標、経済的指標、社会文化指標の3部門31指標を活用し、キム・ジュンピョ（2009）は、教育福祉、文化観光、経済、物理的基盤、都市主体の力量、自然環境の6部門49指標を選定して都市競争力を測定した。これに対し、定性分析を試みたキム・ウォンベ他（2007）は、人的知識資源、経済構造、空間インフラ資源、社会文化資源の4部門で8つの詳細指標のみを利用した。

このように都市競争力概念が持つ包括性のため、都市競争力の構成要素と測定指標は研究者の観点や強調点によって違いが見られる。しかし、測定方法においては、定性研究を除いた定量研究のほとんどがほぼ類似したパターンを見せている。すなわち、ほとんどの測定指標に対する標準化点数を利用したり、因子分析を実施して因子点数を算出した後、因子別点数に重みを与えて最終的に都市競争力点数を測定する総合評価を試みている。しかし、ここで敏感な問題は、重みの設定をどのようにするかである。事実、同じ都市競争力指標を用いた評価であっても、指標別重みをどのように付与するかによって評価結果が変わりうるからである。先行研究のほとんどは、重み設定のために統計的方法、あるいは専門家調査の2つを利用している。因子分析を利用した統計的方法は、データの属性自体に起因する重み設定であり、専門家アンケート調査に基づいたAHP分析は、主観的アプローチであるという点から、それぞれ長所と短所を持っている（イム・ビョンホ・イ・ジェウ 2008）。

[表1] 都市競争力評価の測定指標および測定方法

結局、都市競争力を適切に評価するためには、何よりも評価指標の選定と重み設定が最も重要であることがわかる。同じ都市を評価する場合でも、どのような評価指標を用いて測定するかによって都市の競争力順位が変わる可能性があり、評価指標の重み付与は論争の余地が大きいので、最大限客観性が維持されなければならない。このような点で、評価モデルの構成には代表性、資料取得可能性、比較客観性、反復性、単純性を考慮する必要がある。ここで代表性とは、部門別関心領域を具体的に代表できる評価指標を選定することであり、資料取得可能性とは、技術的に測定可能で現実的に資料入手が容易でなければならないということであり、比較客観性とは、都市間比較が可能で統一性が維持できる項目を選定しなければならないという意味であり、反復性とは、時間的変化や地域的偏向適用と無関係な信頼性の高い項目を選定することであり、単純性とは、指標項目の意味が可能な限り簡潔かつ正確に伝達されなければならないということである（大田発展研究院 2007; 韓国能率協会 1999）。

III. 方法論

1. 都市競争力評価モデルおよび資料収集

本研究では、既存の先行研究で検証された指標を参照しつつ、研究目的に合致する指標選定基準に基づき評価モデルを構成した。都市競争力評価のための指標体系は、物理的基盤指標、経済的指標、社会・文化的指標の3部門で構成し、詳細指標を具体化した。これには、評価指標の妥当性と信頼性の観点から、都市競争力を適切に測定でき、どのような状況でも同一の測定結果を導き出せること、第二に、正確性と客観性の次元で偏見や固定観念などに影響されず、すべての人が共感できること、第三に、明確性の次元で、明確で理解可能な指標を中心に選定すること、最後に、現実的に評価に適用しやすく、都市競争力向上のためのフィードバック機能を遂行できること、を準拠基準とした。

選定された測定指標を詳細に見ると、物理的基盤指標には交通、エネルギー、上下水道処理施設、公務員数と官公署数が活用された。交通の便宜性を代表できる道路舗装率と駐車場面積を考慮し、エネルギーと上下水道処理に関しては、水道普及率、下水道普及率、ゴミ処理量、エネルギー使用量、ガス供給量を考慮した。また、行政サービスの伝達主体である公務員数と行政へのアクセス指標である官公署数を行政サービス基盤測定に考慮した。

経済的基盤指標は、都市の規模と主要経済指標、産業構造および生産性指標に関連する指標を検討した。都市規模を測定するために人口増加率、住宅普及率、建築許可面積を考慮し、主要経済指標には所得に関連する指標として1人当たり地方税と1人当たり地域総生産、雇用に関連して雇用確保率を考慮した。産業生産性に関する指標としては、雇用者1人当たり地域総生産を、産業構造指標としては第3次産業比率、事業所増加率、環境汚染排出施設数を考慮した。そしてその他の経済指標として1人当たり金融機関数を含めた。

社会・文化的基盤指標には、教育、文化、医療・保健・福祉、治安、国際化に関連する指標を検討したが、まず教育指標としては、小・中・高校の学級あたり生徒数、小・中・高校生1000人あたりの教員数を公教育指標として考慮し、これに私教育の指標である私設塾教室数と保育施設確保率を考慮した。文化指標に関しては、公演施設確保率、公共図書館蔵書数を、医療・保健・福祉指標としては、1人当たり医療従事者数、1人当たり衛生業所数、人口千人あたりの社会福祉施設入所者数、社会福祉施設確保率を考慮した。そして治安関連指標としては犯罪発生率を、国際化指標には文化人種的多様性を含めた...(続く)