[EAI Governance Studies 4] Competitividad urbana y calidad de vida en la ciudad de Pyeongtaek

Documento de trabajo de Estudios de Gobernanza del EAI No. 4

Autores

Lee Kun-soo (이곤수) es investigador principal del Equipo de Investigación de Gobernanza del Instituto de Estudios de Asia Oriental y profesor adjunto del Departamento de Administración Pública de la Universidad de Daegu.

Kim Byung-kyu (김병규) trabajó como investigador en la Universidad de Daegu y a partir del año académico 2012 será profesor titular en el Departamento de Administración Pública de la Universidad de Andong.

I. Introducción

Con el avance de la globalización, la competitividad urbana se ha destacado como un factor clave que determina el éxito o el fracaso de la competitividad nacional. Por ello, los países de todo el mundo están realizando grandes esfuerzos para fortalecer la competitividad de sus ciudades en el contexto de la globalización de competencia ilimitada. Se están desplegando estrategias multifacéticas para desarrollar no solo las grandes ciudades con infraestructura urbana y entorno empresarial, como Nueva York, Washington, París, Milán y Barcelona, sino también las ciudades pequeñas y medianas que poseen fortalezas únicas. La competencia no solo se intensifica entre países, sino también entre ciudades o regiones dentro de un mismo país. En Corea, desde la plena implementación del sistema de autogobierno local, todos los gobiernos locales se han esforzado por aumentar la competitividad de sus respectivas regiones. Una alta competitividad urbana puede conducir a un aumento de la inversión empresarial externa, lo que a su vez incrementa la afluencia de población y revitaliza la economía regional, pero las ciudades que carecen de competitividad decaerán. En este sentido, el fortalecimiento de la competitividad urbana se ha convertido en una cuestión de supervivencia para las ciudades (Choi Yu-jin y Hong Jun-hyun, 2007).

¿Qué es una ciudad competitiva y qué estrategias se deben adoptar para obtener una ventaja competitiva? Para responder a estas preguntas, es fundamental comenzar por evaluar con precisión el nivel de competitividad que posee una ciudad determinada. Solo mediante un diagnóstico minucioso de las condiciones de cada ciudad se pueden diseñar e implementar políticas de desarrollo urbano efectivas. En este contexto, desde la década de 1990 se han llevado a cabo activamente investigaciones para evaluar la competitividad urbana. Estos estudios previos se han centrado principalmente en indicadores urbanos de internacionalización relacionados con el entorno de competencia global, comparando y evaluando la competitividad internacional de las principales ciudades nacionales y extranjeras (Kang Seung-ho, 2007; Kang Seung-ho y Kim Jung-yeop, 2009; Kim Won-bae et al., 2007; Kim Hyun-joo et al., 1997; Im Byung-ho, 2007), o han evaluado la competitividad de ciudades individuales o regiones estableciendo un alcance espacial para las ciudades nacionales (Kwon Chang-ki et al., 2008; Kim Byung-soo y Yeo Hong-gu, 2010; Lee Sang-dae et al., 2008). Sin embargo, el problema inherente al análisis de la competitividad de ciudades individuales en una región determinada o a la evaluación de la competitividad urbana a nivel nacional es que se comparan ciudades de escalas diferentes en el mismo plano. Si el objetivo no es simplemente clasificar las ciudades, la comparación directa de ciudades de niveles completamente diferentes puede llevar al error de subestimar la competitividad de las ciudades pequeñas y medianas o sobreestimar la competitividad de las grandes ciudades. Además, en nuestro caso, dado el crecimiento desequilibrado centrado en las grandes ciudades y la región metropolitana, un diagnóstico de la competitividad urbana que no considere las diferencias de escala puede distorsionar los resultados de la evaluación. Por lo tanto, es muy importante cómo se establece el grupo de referencia para la comparación. Para medir objetivamente los factores de competitividad, como las fortalezas o ventajas comparativas de cada ciudad, es necesario evaluar utilizando ciudades de tamaño similar como grupo de referencia.

Con esta conciencia del problema, el propósito de este estudio es evaluar objetivamente la competitividad urbana tomando como caso de estudio la ciudad de Pyeongtaek y derivar implicaciones políticas para mejorar la competitividad sobre la base de los resultados. Pyeongtaek es una ciudad urbano-rural combinada ubicada en el extremo sur de la provincia de Gyeonggi, con una superficie de 455,180,303 m² y una población de 423,441 (a junio de 2011), pero tiene las características de una ciudad industrial en rápido crecimiento, con un Producto Interno Bruto Regional (GRDP) estimado de 14,240,505 millones de wones y un GRDP per cápita de 17,688 mil wones en 2008. Además, desde la decisión de trasladar y expandir la base militar de EE. UU. en Pyeongtaek en 2006, se están llevando a cabo proyectos de desarrollo regional a gran escala, y recientemente se ha destacado como un centro de industrias de vanguardia de nueva generación con la atracción de inversiones de Samsung Electronics y LG Electronics, y la entrada de empresas japonesas. También se está desarrollando la Zona Económica Libre del Mar Amarillo, centrada en el puerto de Pyeongtaek-Dangjin, que está creciendo como centro de comercio con China. En este contexto, se está destacando la discusión sobre el papel y el valor de la ciudad de Pyeongtaek en términos de mejora de la competitividad nacional y desarrollo regional equilibrado. Para que estas discusiones se lleven a cabo de manera productiva, debe preceder un diagnóstico objetivo de la competitividad de Pyeongtaek. Con esta conciencia del problema, este artículo, basándose en la revisión de estudios previos sobre la evaluación de la competitividad urbana, construirá un sistema de indicadores de evaluación, y luego comparará y evaluará la competitividad urbana de Pyeongtaek utilizando como grupo de referencia las ciudades nacionales de tamaño intermedio con una población de más de 300,000 y menos de 1 millón, y discutirá las implicaciones para el desarrollo urbano.

II. Antecedentes teóricos de la evaluación de la competitividad urbana

A diferencia de la competitividad nacional, que se ha abordado principalmente desde una perspectiva económica, la competitividad urbana se ha discutido desde perspectivas más diversas. Fundamentalmente, la competitividad urbana es una evaluación de la ventaja comparativa en competencia entre varias ciudades. Por lo tanto, lo más importante es cómo definir el poder que permite a una ciudad obtener una ventaja en la competencia con otras ciudades. Lever (1993) sostuvo que, en la competencia entre ciudades para atraer inversión empresarial, instituciones financieras internacionales, organizaciones internacionales y eventos, a medida que las empresas multinacionales buscan nuevas ubicaciones para fábricas y oficinas a través de las fronteras, la competitividad urbana, como "fuerza para atraer inversión y población", incluye no solo las características económicas de la ciudad, sino también el nivel de servicios como instalaciones culturales y de ocio, medio ambiente, vivienda, educación y salud. Los estudios nacionales también han ampliado el concepto de competitividad urbana desde la perspectiva de "el grado en que una región tiene una ventaja comparativa en la capacidad de mejorar las condiciones económicas de la ciudad, mejorar continuamente la vida de sus residentes y vincularla al desarrollo humano" (Kim Hyun-joo et al., 1997), hasta "el potencial total de una ciudad, que incluye la competitividad industrial de la ciudad, los recursos humanos y la cohesión social de la ciudad, como factores de creación que el gobierno local, las empresas y los residentes de la ciudad crean individualmente o en conjunto, basándose en los recursos humanos y materiales que una región posee y moviliza" (Choi Yu-jin et al., 2007), o "la suma de la capacidad de los ciudadanos, las empresas y el gobierno de la ciudad, los sujetos de la actividad urbana, para crear valor futuro dentro del entorno natural y artificial en el que se encuentra una ciudad, basándose en la base social, cultural, económica y física acumulada por la ciudad" (Kang Seung-ho, 2008).

Aunque se han propuesto varias definiciones, la esencia del concepto de competitividad urbana puede entenderse como "la ventaja comparativa y el poder de atracción para atraer población y capital", y puede compararse en diversos aspectos como la economía, las finanzas, la cultura y la calidad de vida. El objetivo de una ciudad no es solo fortalecer la competitividad industrial, sino alcanzar valores finales como la calidad de vida y el desarrollo sostenible. Por lo tanto, el desarrollo urbano debe entenderse no solo como crecimiento económico, sino también como el mantenimiento y desarrollo de la calidad de vida de los residentes y las características funcionales de la ciudad (Kim Won-bae et al., 1997). En última instancia, el rendimiento relacionado con la producción y la calidad de vida que genera una ciudad determina su competitividad, y la competitividad de la ciudad solo puede asegurarse si los sistemas en cada campo, como la política, la economía, la sociedad y la cultura, se establecen adecuadamente (Kim Jung-pyo, 2009). Sin embargo, cómo definir y medir la fuente de la competitividad urbana sigue siendo un problema difícil. Por esta razón, Choi Yu-jin et al. (2007) se acercan a la medición de la competitividad urbana con un concepto restringido de "un estado en el que la eficiencia interna y la capacidad externa de una ciudad son superiores a las de otras ciudades". Kim Jeong-ho (2008) amplía esto y aboga por un enfoque desde cinco aspectos: ciudadanos, economía e industria, infraestructura urbana, medio ambiente y gobernanza. Los estudios empíricos de evaluación de la competitividad regional tienden a comprender la competitividad urbana aplicando el marco conceptual de "sostenibilidad" o "calidad de vida", y a evaluar la competitividad urbana utilizando diversos indicadores sociales, económicos, culturales y de infraestructura urbana para ciudades de un tamaño determinado.

Como ejemplo representativo, Yoo Jae-yoon y Cho Pan-ki (1996) consideraron que la competitividad urbana se origina en las condiciones ambientales naturales dadas, la base urbana acumulada históricamente y la capacidad de los sujetos urbanos como ciudadanos, empresas y gobiernos para desarrollarla y utilizarla, clasificando la base urbana en base social-cultural, base económica y base física, y añadiendo la capacidad del sujeto urbano y el entorno natural, seleccionaron 15 indicadores en 5 áreas. La Korea Management Association (1999) utilizó 46 indicadores en 3 áreas de evaluación: recursos y base de gestión urbana, actividades de gestión interna urbana y resultados de gestión urbana para evaluar la competitividad de las ciudades pequeñas y medianas de Corea. La Korean Society of City and Regional Planning (2001) utilizó 45 indicadores en 4 áreas: lugar para vivir, lugar para trabajar, lugar para jugar y lugar para respirar. El Instituto de Desarrollo de Daejeon (2007) utilizó 27 indicadores de medición en 10 áreas: población, poder económico urbano, capacidad de investigación y desarrollo, educación, cultura y ocio, infraestructura urbana, bienestar social, seguridad ambiental, internacionalización y conciencia ciudadana. Im Byung-ho y Lee Jae-woo (2008) ampliaron los indicadores de medición específicos de estas 10 áreas a 71. Lee Sang-dae et al. (2008) utilizaron 48 indicadores en 6 áreas: productividad, crecimiento económico, empleo, recursos de tierras, escala de mercado y nivel de conocimiento. Kwon Chang-ki et al. (2008) utilizaron 31 indicadores en 3 áreas: indicadores físicos, indicadores económicos e indicadores socioculturales. Kim Jung-pyo (2009) seleccionó 49 indicadores en 6 áreas: bienestar educativo, cultura y turismo, economía, base física, capacidad del sujeto urbano y entorno natural para medir la competitividad urbana. Por el contrario, Kim Won-bae et al. (2007), que intentaron un análisis cualitativo, utilizaron solo 8 indicadores detallados en 4 áreas: recursos de conocimiento humano, estructura económica, recursos de infraestructura espacial y recursos socioculturales.

Debido a la amplitud del concepto de competitividad urbana, los componentes y los indicadores de medición de la competitividad urbana difieren según la perspectiva o el énfasis del investigador. Sin embargo, en cuanto al método de medición, la mayoría de los estudios cuantitativos, excluyendo los estudios cualitativos, muestran patrones casi similares. Es decir, la mayoría intenta una evaluación integral calculando puntajes de factores mediante la estandarización de los indicadores de medición o mediante análisis factorial, y luego midiendo el puntaje final de competitividad urbana asignando ponderaciones a cada puntaje de factor. Sin embargo, el problema sensible aquí es cómo establecer las ponderaciones. De hecho, incluso para la evaluación utilizando los mismos indicadores de competitividad urbana, los resultados de la evaluación pueden variar dependiendo de cómo se asignen las ponderaciones a cada indicador. Los estudios previos han utilizado principalmente dos métodos para establecer ponderaciones: métodos estadísticos o encuestas a expertos. El método estadístico que utiliza el análisis factorial es una forma de establecer ponderaciones basada en las propiedades de los datos en sí, mientras que el análisis AHP basado en encuestas a expertos tiene ventajas y desventajas respectivamente debido a su naturaleza subjetiva (Im Byung-ho y Lee Jae-woo, 2008).

[Tabla 1] Indicadores de medición y métodos de medición de la evaluación de la competitividad urbana

En conclusión, para evaluar adecuadamente la competitividad urbana, es fundamental seleccionar los indicadores de evaluación y establecer las ponderaciones. Incluso al evaluar las mismas ciudades, el orden de competitividad de las ciudades puede variar dependiendo de los indicadores de evaluación utilizados para la medición, y la asignación de ponderaciones a los indicadores de evaluación es objeto de considerable debate, por lo que la objetividad debe mantenerse en la mayor medida posible. En este sentido, la construcción del modelo de evaluación debe considerar la representatividad, la disponibilidad de datos, la objetividad comparativa, la repetibilidad y la simplicidad. Aquí, la representatividad significa seleccionar indicadores de evaluación que puedan representar de manera específica las áreas de interés de cada sector. La disponibilidad de datos significa que los datos deben ser técnicamente medibles y fáciles de obtener en la práctica. La objetividad comparativa significa seleccionar elementos que permitan la comparación entre ciudades y mantengan la uniformidad. La repetibilidad significa seleccionar elementos confiables que no se vean afectados por cambios temporales o aplicaciones regionales sesgadas. La simplicidad significa que el significado de los elementos del indicador debe transmitirse de la manera más concisa y precisa posible (Instituto de Desarrollo de Daejeon, 2007; Korea Management Association, 1999).

III. Metodología

1. Modelo de evaluación de la competitividad urbana y recopilación de datos

En este estudio, se construyó un modelo de evaluación basándose en los indicadores verificados en estudios previos, pero de acuerdo con los criterios de selección de indicadores que se ajustan al propósito de la investigación. El sistema de indicadores para la evaluación de la competitividad urbana se compuso de tres partes: indicadores de base física, indicadores económicos e indicadores sociales y culturales, y se detallaron los indicadores específicos. Los criterios de selección fueron: primero, en términos de validez y confiabilidad de los indicadores de evaluación, deben medir adecuadamente la competitividad urbana y producir los mismos resultados de medición en cualquier situación; segundo, en términos de precisión y objetividad, deben ser comprensibles para todos sin verse afectados por prejuicios o estereotipos; tercero, en términos de claridad, deben seleccionarse indicadores que sean claros y comprensibles; y finalmente, deben ser fáciles de aplicar en la evaluación en la práctica y capaces de desempeñar una función de retroalimentación para la mejora de la competitividad urbana.

Los indicadores de medición seleccionados en detalle incluyen la tasa de pavimentación de carreteras y el área de estacionamiento para representar la conveniencia del transporte, y en relación con la energía y las instalaciones de tratamiento de agua y alcantarillado, se consideraron la tasa de suministro de agua, la tasa de suministro de alcantarillado, la cantidad de tratamiento de residuos, el consumo de energía y la cantidad de suministro de gas. Además, se consideraron el número de funcionarios públicos, que son los sujetos de la prestación de servicios administrativos, y el número de oficinas gubernamentales, como indicadores de accesibilidad administrativa, para medir la base de servicios administrativos.

Los indicadores de base económica examinaron indicadores relacionados con el tamaño de la ciudad, los principales indicadores económicos, la estructura industrial y los indicadores de productividad. Para medir el tamaño de la ciudad, se consideraron la tasa de crecimiento de la población, la tasa de suministro de viviendas y el área de permisos de construcción. Los principales indicadores económicos incluyeron la tasa de impuestos locales per cápita y el producto regional bruto per cápita relacionados con los ingresos, y la tasa de 확보 de empleo relacionada con el empleo. Como indicador de productividad industrial, se consideró el producto regional bruto por empleado. Como indicador de estructura industrial, se consideraron la proporción de la tercera industria, la tasa de crecimiento de las empresas y el número de instalaciones de emisión de contaminación ambiental. Además, se incluyó el número de instituciones financieras per cápita como otros indicadores económicos.

Los indicadores de base social y cultural examinaron indicadores relacionados con la educación, la cultura, la atención médica, la salud y el bienestar, la seguridad y la internacionalización. En primer lugar, como indicadores educativos, se consideró el número de estudiantes por clase en escuelas primarias, secundarias y preparatorias, y el número de maestros por cada 1,000 estudiantes de primaria, secundaria y preparatoria como indicadores de educación pública. A esto se sumaron el número de aulas en instituciones de educación privada y la tasa de provisión de instalaciones de cuidado infantil como indicadores de educación privada. En relación con los indicadores culturales, se consideraron la tasa de provisión de instalaciones de espectáculos y el número de volúmenes en bibliotecas públicas. En cuanto a los indicadores de atención médica, salud y bienestar, se consideraron el número de personal médico per cápita, el número de establecimientos de saneamiento per cápita, el número de residentes en instalaciones de bienestar social por cada mil personas y la tasa de provisión de instalaciones de bienestar social. Además, como indicador de seguridad, se consideró la tasa de criminalidad, y como indicador de internacionalización, se incluyó la diversidad cultural y étnica... (continuará)