东亚的文官控制

EAI研究员项目论文系列第31期



作者

Aurel Croissant教授、博士是政治学教授兼海德堡政治学研究所所长。他的主要研究兴趣是东亚和东南亚政治结构与进程的比较分析，以及民主、军民关系、恐怖主义和政治暴力的理论与实证分析。

Aurel Croissant已出版15部专著和合编著作，以及100多篇德语、英语、西班牙语、韩语和印尼语的书籍章节和期刊文章。他的文章发表在同行评审期刊上，如《政党政治》、《民主化》、《政治季刊》、《当代东南亚》、《亚洲视角》、《选举研究》、《冲突与恐怖主义研究》、《恐怖主义与政治暴力》、《国际关系杂志》、《政治学杂志》、《比较政治学杂志》、《亚洲政治学杂志》和《日本政治学杂志》。

摘要

近几十年来，东亚的几个国家已从威权统治转型为民主。然而，该地区新兴的民主国家在军民关系模式上并未趋同，正如本文对泰国文官控制制度化失败的分析、菲律宾军民关系长期危机、印度尼西亚军方在文官当局下的有条件服从以及韩国文官至上地位的出现所表明的那样。本文认为，结构性和行动者因素在转型后军民关系的演变中都起着重要作用。然而，结构性背景不能完全解释一个新民主国家是否能建立对军队的文官控制。相反，文官决策者的“政治创业”在解释军民关系模式的差异方面发挥着重要作用。在韩国和印度尼西亚，文官通过战略行动、优先事项设定、时机选择和谨慎的顺序安排，抓住了机遇，并利用这些机遇重塑了军民关系，从而使韩国和印度尼西亚的文官能够克服过去军队干预政治的遗留问题。另一方面，在泰国，文官高估了他们通过强硬行动驾驭军队的能力，从而招致了军队的干预。在菲律宾，历届文官政府都与军方精英建立了“共生关系”，这使得文官统治得以维持。但与此同时，军官们要求物质回报、对政府的影响力以及扩大决策权作为交换条件，同时保护其机构的福祉。在这四个案例中，对军民关系的评估都对国家安全、政治稳定和民主巩固的前景产生了深远的影响。

军队服从于政治领导层的意愿和目标，这并非显而易见或不可避免。

― 埃利奥特·A·科恩，《最高统帅》。

― 埃利奥特·A·科恩，《最高统帅》。

引言

在过去的25年里，东亚经历了多次从威权统治向民主的转型。菲律宾（1986年）、韩国（1987年）、蒙古（1990年）、泰国和台湾（1992年）、柬埔寨（1993年）、印度尼西亚（1999年）和东帝汶（2002年）都发生了民主转型。尽管大多数学者普遍认为这些民主化有助于削弱军队的政治权力，正如威权政权下军民关系的稳定以及该地区军事政变和军事政权频率的下降所证明的那样，但有充分的迹象表明，军队在许多国家仍然是一支重要的政治力量。此外，2006年9月泰国发生的政变以及自1986年以来菲律宾发生的约十次未遂军事政变表明，在这个世界地区，“军事政变不是一个政治过去的遗留问题，而是持续的危险，即使对于已经持续十多年的选举民主也是如此”（Barracca 2007, 138）。

图1. 亚洲军事政权和军事政变频率（1950-2011年）

* 政变（未遂和成功）次数根据Powell和Thyne（2011年）收集的“全球政变实例”数据计算。1960-2003年期间军事政权数据的主要来源是Hadenius和Teorell（2006年）。作者将政权起始年份追溯至1950年，并将2004-2010年期间的数据延续。为避免每个国家每年出现多次观测值，所有混合军事政权类型均被归类为军事政权。所有案例、复制数据和附录的列表可在http://www.uky.edu/*clthyn2获取，或在Hadenius和Teorell的附录B中找到。亚洲包括中国大陆、台湾、日本、朝鲜、韩国、蒙古、印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、不丹、尼泊尔、文莱、缅甸、柬埔寨、东帝汶、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、南越、北越（越南）。

Powell和Thyne（2011年）收集的“全球政变实例”数据。1960-2003年期间军事政权数据的主要来源是Hadenius和Teorell（2006年）。作者将政权起始年份追溯至1950年，并将2004-2010年期间的数据延续。为避免每个国家每年出现多次观测值，所有混合军事政权类型均被归类为军事政权。所有案例、复制数据和附录的列表可在http://www.uky.edu/*clthyn2获取，或在Hadenius和Teorell的附录B中找到。亚洲包括中国大陆、台湾、日本、朝鲜、韩国、蒙古、印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、不丹、尼泊尔、文莱、缅甸、柬埔寨、东帝汶、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、南越、北越（越南）。

其他国家的民主化也很少意味着军队的去政治化或完全的文官控制。东帝汶的军民关系虽然不像菲律宾或泰国那样不稳定，但也十分紧张。在印度尼西亚，军队（TNI，印度尼西亚国民军）在十多年的民主改革后，仍在地方政治、国内安全和国民经济中发挥着重要作用，并在后威权时期享有相当程度的文官监督自主权。即使是韩国和台湾——这两个国家被大多数观察家普遍认为是民主巩固和军民关系民主改革的成功案例（Croissant 2004; Kuehn 2008; Woo 2011:2）——在实现政府机构的非军事化、政治决策过程的非军事化、拆除作为威权秩序下军民制度支柱的政治管理体系、创建强大、可信和运作良好的文官监督机构、在政府机构之外建立强大的文官基础设施，以及发展强大的文官能力来管理安全部门方面，都面临着挑战。只有在蒙古，文官在威权统治结束后十年内就成功地将民主控制制度化。在该地区许多新兴民主国家中，争取文官控制的斗争仍然是政治议程上的重要议题（Alagappa 2001; Beeson and Bellamy 2008; Chambers and Croissant 2010; Croissant and Kuehn 2011）。

什么是文官控制……什么不是

传统上，文官控制被含蓄地定义为没有军事政变和军事统治，或者相反，发生此类事件的风险很低（Edmonds 1988, 93; Croissant et al. 2010, 954）。这种对文官控制的消极定义的问题在于，政变仅仅是冰山一角。它未能捕捉到其他更微妙的军事影响形式，这些形式对文官统治的危害可能不亚于军事政变，例如军队对“保留领域”（Valenzuela 1992）的控制、“垂直特权”（Pion-Berlin 2003）、军事内部事务不受文官干涉，以及民主政府在执行国内安全和发展业务时对军队的依赖。为了避免“政变主义的谬误”（Croissant et al. 2010），有必要将军民关系描述为文官和军队之间决策权分配的连续体，而不是二分法（另见Welch 1976, 2; Desch 1999:6）。

那么，文官控制究竟应该如何定义和概念化？在最近的几篇文章中，Croissant等人（2010年，2011a年）提出了文官控制的定义，即“文官在国家政治及其执行方面拥有专属决策权的权力分配。在文官控制下，文官可以自由选择将决策权和某些政策的执行委托给军队，而军队在文官明确定义的领域之外没有决策权。此外，只有文官决定军队执行哪些具体政策或政策的哪些方面，并且只有文官定义政策制定和政策执行之间的界限”（Croissant et al. 2010, 955）……（续）