Control Civil sobre las Fuerzas Armadas en Asia Oriental

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 31



Autor

El Prof. Dr. Aurel Croissant es Profesor de Ciencias Políticas y Director del Instituto de Ciencias Políticas de Heidelberg. Sus principales intereses de investigación son el Análisis Comparativo de estructuras y procesos políticos en Asia Oriental y Sudoriental, el análisis teórico y empírico de la democracia, las relaciones cívico-militares, el terrorismo y la violencia política.

Aurel Croissant ha publicado 15 monografías y volúmenes editados y más de 100 capítulos de libros y artículos en revistas en alemán, inglés, español, coreano e indonesio. Sus artículos han aparecido en revistas revisadas por pares como Party Politics, Democratization, Politische Vierteljahresschrift, Contemporary Southeast Asia, Asian Perspective, Electoral Studies, Studies in Conflict and Terrorism, Terrorism and Political Violence, Zeitschrift für Internationale Beziehungen, Zeitschrift für Politikwissenschaft, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft, Asian Journal of Political Science y Japanese Journal of Political Science.

Resumen

En las últimas décadas, varias naciones de Asia Oriental han pasado de un gobierno autoritario a la democracia. Sin embargo, las democracias emergentes en la región no convergen en un único patrón de relaciones cívico-militares, como demuestra el análisis de la fallida institucionalización del control civil en Tailandia, la prolongada crisis de las relaciones cívico-militares en Filipinas, la subordinación condicional de los militares bajo la autoridad civil en Indonesia y la emergencia de la supremacía civil en Corea del Sur en este artículo. El artículo argumenta que tanto los factores estructurales como los de agencia son de gran importancia en la evolución de las relaciones cívico-militares post-transición. Sin embargo, los contextos estructurales no pueden explicar completamente si una nueva democracia establecerá el control civil sobre las fuerzas armadas. Más bien, el 'emprendimiento político' de los responsables de la toma de decisiones civiles juega un papel importante para explicar los patrones divergentes de las relaciones cívico-militares. En Corea e Indonesia, fue la acción estratégica, la priorización, la sincronización y la cuidadosa secuenciación por parte de los civiles, que aprovecharon las oportunidades emergentes y las utilizaron para reestructurar las relaciones cívico-militares, lo que ha permitido a los civiles en Corea e Indonesia superar los legados pasados de intervención militar en la política. En Tailandia, por otro lado, los civiles sobreestimaron su capacidad para dirigir a los militares a través de acciones contundentes, provocando así la intervención de los militares. En Filipinas, los gobiernos civiles consecutivos forjaron su "relación simbiótica" con las élites militares, lo que permite la supervivencia del gobierno civil. Al mismo tiempo, sin embargo, los oficiales militares exigen recompensas materiales, influencia política en el gobierno y mayores poderes de toma de decisiones como contrapartida, al tiempo que protegen su bienestar institucional. En los cuatro casos, la evaluación de las relaciones cívico-militares tiene consecuencias de gran alcance para las perspectivas de seguridad nacional, estabilidad política y consolidación democrática.

No hay nada obvio o inevitable en la subordinación de

las fuerzas armadas a los deseos y propósitos del liderazgo político.

― Eliot A. Cohen, The Supreme Command.

Introducción

En los últimos 25 años, Asia Oriental ha sido testigo de numerosas transiciones de un gobierno autoritario a la democracia. Han tenido lugar transiciones democráticas en Filipinas (1986), Corea del Sur (1987), Mongolia (1990), Tailandia y Taiwán (1992), Camboya (1993), Indonesia (1999) y Timor Oriental (2002). A pesar de que la mayoría de los académicos coinciden en que estas democratizaciones han contribuido a una disminución del poder político de las fuerzas armadas, como también lo atestigua la estabilidad de las relaciones cívico-militares en la mayoría de los regímenes autoritarios, así como una menor frecuencia de golpes militares y regímenes militares en la región, hay amplias señales que sugieren que los militares siguen siendo una fuerza política crucial en muchos países. Además, el golpe de Estado de septiembre de 2006 en Tailandia y aproximadamente diez intentos fallidos de golpe militar en Filipinas desde 1986 indican que en esta parte del mundo, 'el golpe militar no es un problema del pasado político, sino un peligro continuo, incluso para las democracias electorales que han persistido durante más de una década' (Barracca 2007, 138).

Figura 1. Frecuencia de Regímenes Militares y Golpes Militares en Asia (1950-2011)

* El número de golpes (intentados y exitosos) se calcula con datos de las "Instancias Globales de Golpes", recopilados por

Powell y Thyne (2011). La fuente principal de datos sobre regímenes militares para el período 1960-2003 es Hadenius y Teorell (2006). Se amplían los años de inicio de los regímenes hasta 1950 y se continúan los datos para el período 2004-2010 por el autor. Para evitar observaciones múltiples por país y año, todos los tipos de regímenes militares híbridos se clasificaron como regímenes militares. Una lista de todos los casos, datos de replicación y apéndices están disponibles en http://www.uky.edu/*clthyn2 o se pueden encontrar en el Apéndice B de Hadenius y Teorell. Asia incluye la RP China, Taiwán, Japón, Corea del Norte, Corea del Sur, Mongolia, India, Pakistán, Bangladesh, Sri Lanka, Bután, Nepal, Brunei, Birmania/Myanmar, Camboya, Timor Oriental, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam del Sur, Vietnam del Norte (Vietnam).

La democratización en otros países tampoco ha significado rara vez la despolitización de los militares o un control civil pleno. Las relaciones cívico-militares en Timor Oriental, aunque no tan inestables como en Filipinas o Tailandia, también son tensas. En Indonesia, las fuerzas armadas (TNI, Tentara Nasional Indonesia), después de más de diez años de reformas democráticas, todavía desempeñan roles importantes en la política local, la seguridad interna y la economía nacional, y disfrutan de un grado considerable de autonomía de la supervisión civil en el período post-autoritario. Incluso Corea del Sur y Taiwán, generalmente considerados por la mayoría de los observadores como historias de éxito en cuanto a la consolidación democrática y la reforma democrática de las relaciones cívico-militares (Croissant 2004; Kuehn 2008; Woo 2011:2), han luchado con la desmilitarización de los aparatos gubernamentales y el proceso de toma de decisiones políticas, el desmantelamiento del sistema de gestión política que formaba la columna vertebral del sistema cívico-militar bajo el orden autoritario, la creación de instituciones civiles de supervisión sólidas, creíbles y funcionales, la institucionalización de la infraestructura civil más allá del aparato gubernamental y el desarrollo de fuertes capacidades civiles para gestionar el sector de la seguridad. Solo en Mongolia, los civiles pudieron institucionalizar plenamente el control democrático dentro de los primeros diez años después de la caída del régimen autoritario. En muchas nuevas democracias de la región, la búsqueda del control civil sigue siendo una prioridad en la agenda política (Alagappa 2001; Beeson y Bellamy 2008; Chambers y Croissant 2010; Croissant y Kuehn 2011).

Qué es el Control Civil... y qué no lo es

Tradicionalmente, el control civil se ha definido implícitamente como la ausencia de golpes militares y de gobierno militar o, alternativamente, un bajo riesgo de tales eventos (Edmonds 1988, 93; Croissant et al. 2010, 954). El problema con esta definición negativa de control civil es que los golpes son solo la punta del iceberg. No capta otras formas más sutiles de influencia militar que son potencialmente no menos perjudiciales para el gobierno civil que el golpe militar, como el control militar sobre "dominios reservados" (Valenzuela 1992), "prerrogativas verticales" (Pion-Berlin 2003), la encapsulación de los asuntos internos militares de la intrusión civil y la dependencia de los gobiernos democráticos de los militares para llevar a cabo operaciones de seguridad y desarrollo dentro de las fronteras territoriales de sus naciones. Para evitar la "falacia del golpe de estado" (Croissant et al. 2010), es necesario describir las relaciones cívico-militares no en términos de dicotomía sino en los de un continuo de distribución del poder de toma de decisiones entre civiles y militares (véase también Welch 1976, 2; Desch 1999:6).

Entonces, ¿cómo se debe definir y conceptualizar precisamente el control civil? En un par de artículos recientes, Croissant et al. (2010, 2011a) han propuesto la definición de control civil como "aquella distribución del poder de toma de decisiones en la que los civiles tienen autoridad exclusiva para decidir sobre la política nacional y su implementación. Bajo control civil, los civiles pueden optar libremente por delegar el poder de toma de decisiones y la implementación de ciertas políticas a los militares, mientras que los militares no tienen poder de toma de decisiones fuera de las áreas específicamente definidas por los civiles. Además, son solo los civiles quienes determinan qué políticas particulares, o aspectos de las políticas, implementa el ejército, y solo los civiles definen los límites entre la formulación de políticas y la implementación de políticas" (Croissant et al. 2010, 955)...(Continuación)