Гражданский контроль над вооруженными силами в Восточной Азии

Серия рабочих документов программы стипендиатов EAI № 31



Автор

Профессор д-р Аурель Круассан является профессором политологии и директором Гейдельбергского института политологии. Его основные исследовательские интересы включают сравнительный анализ политических структур и процессов в Восточной и Юго-Восточной Азии, теоретический и эмпирический анализ демократии, отношений между гражданскими и военными властями, терроризма и политического насилия.

Аурель Круассан опубликовал 15 монографий и сборников под редакцией, а также более 100 глав книг и статей в журналах на немецком, английском, испанском, корейском и индонезийском языках. Его статьи были опубликованы в рецензируемых журналах, таких как Party Politics, Democratization, Politische Vierteljahresschrift, Contemporary Southeast Asia, Asian Perspective, Electoral Studies, Studies in Conflict and Terrorism, Terrorism and Political Violence, Zeitschrift für Internationale Beziehungen, Zeitschrift für Politikwissenschaft, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft, Asian Journal of Political Science и Japanese Journal of Political Science.

Аннотация

В последние десятилетия несколько стран Восточной Азии перешли от авторитарного правления к демократии. Однако возникающие демократии в регионе не сходятся к единой модели отношений между гражданскими и военными властями, как показывает анализ неудачной институционализации гражданского контроля в Таиланде, затяжного кризиса отношений между гражданскими и военными властями на Филиппинах, условного подчинения военных гражданской власти в Индонезии и становления гражданского верховенства в Южной Корее в данной статье. В статье утверждается, что как структурные, так и агентские факторы играют важную роль в эволюции посттранзитных отношений между гражданскими и военными властями. Однако структурные контексты не могут полностью объяснить, установит ли новая демократия гражданский контроль над вооруженными силами. Скорее, «политическое предпринимательство» гражданских лиц, принимающих решения, играет важную роль в объяснении расходящихся моделей отношений между гражданскими и военными властями. В Корее и Индонезии именно стратегические действия, приоритизация, выбор времени и тщательная последовательность действий гражданских лиц, которые воспользовались возникающими возможностями и использовали их для реструктуризации отношений между гражданскими и военными властями, позволили гражданским лицам в Корее и Индонезии преодолеть прошлое наследие военного вмешательства в политику. В Таиланде, напротив, гражданские лица переоценили свою способность управлять военными посредством решительных действий, тем самым спровоцировав вмешательство военных. На Филиппинах последовательные гражданские правительства поддерживали «симбиотические отношения» с военными элитами, что позволяло гражданскому правлению выживать. В то же время военные офицеры требуют материальных вознаграждений, политического влияния на правительство и расширения полномочий по принятию решений в качестве платы за свои услуги, защищая при этом свои институциональные интересы. Во всех четырех случаях оценка отношений между гражданскими и военными властями имеет далеко идущие последствия для перспектив национальной безопасности, политической стабильности и демократической консолидации.

Нет ничего очевидного или неизбежного в подчинении

вооруженных сил воле и целям политического руководства.

— Элиот А. Коэн, «Верховное командование».

Введение

За последние 25 лет в Восточной Азии произошло множество переходов от авторитарного правления к демократии. Демократические переходы произошли на Филиппинах (1986 г.), в Южной Корее (1987 г.), Монголии (1990 г.), Таиланде и на Тайване (1992 г.), в Камбодже (1993 г.), Индонезии (1999 г.) и Восточном Тиморе (2002 г.). Несмотря на то, что большинство ученых в целом согласны с тем, что эти демократизации способствовали снижению политической власти вооруженных сил, как свидетельствует стабильность отношений между гражданскими и военными властями в большинстве авторитарных режимов, а также снижение частоты военных переворотов и военных режимов в регионе, есть множество признаков, указывающих на то, что военные по-прежнему являются важной политической силой во многих странах. Более того, государственный переворот в Таиланде в сентябре 2006 года и примерно десять неудачных попыток военных переворотов на Филиппинах с 1986 года указывают на то, что в этой части мира «военный переворот — это не проблема политического прошлого, а продолжающаяся опасность, даже для избирательных демократий, существующих более десяти лет» (Barracca 2007, 138).

Рисунок 1. Частота военных режимов и военных переворотов в Азии (1950-2011 гг.)

* Количество переворотов (попыток и успешных) рассчитано на основе данных «Global Instances of Coups», собранных Пауэллом и Тайном (2011).

Основным источником данных о военных режимах за период 1960-2003 гг. являются Хадениус и Теорелл (2006). Начальные годы режимов были перенесены на 1950 год, а данные за период 2004–2010 гг. были продолжены автором. Чтобы избежать множественных наблюдений за год по стране, все гибридные военные режимы были классифицированы как военные режимы. Список всех случаев, репликационные данные и приложения доступны по адресу http://www.uky.edu/*clthyn2 или могут быть найдены в Приложении B Хадениуса и Теорелла. Азия включает КНР, Тайвань, Японию, Северную Корею, Южную Корею, Монголию, Индию, Пакистан, Бангладеш, Шри-Ланку, Бутан, Непал, Бруней, Бирму/Мьянму, Камбоджу, Восточный Тимор, Индонезию, Малайзию, Филиппины, Сингапур, Таиланд, Южный Вьетнам, Северный Вьетнам (Вьетнам).

Демократизация в других странах также редко означала деполитизацию военных или полный гражданский контроль. Отношения между гражданскими и военными властями в Восточном Тиморе, хотя и не такие нестабильные, как на Филиппинах или в Таиланде, также напряжены. В Индонезии вооруженные силы (TNI, Tentara Nasional Indonesia) спустя более десяти лет демократических реформ по-прежнему играют значительную роль в местной политике, обеспечении внутренней безопасности и национальной экономике, а также пользуются значительной степенью автономии от гражданского надзора в пост-авторитарный период. Даже Южная Корея и Тайвань — которые большинство наблюдателей обычно считают успешными примерами демократической консолидации и демократической реформы отношений между гражданскими и военными властями (Croissant 2004; Kuehn 2008; Woo 2011:2) — столкнулись с проблемами демилитаризации государственного аппарата и процесса принятия политических решений, демонтажа системы политического управления, которая составляла основу системы гражданского контроля над военными в авторитарном порядке, создания надежных, заслуживающих доверия и функционирующих гражданских институтов надзора, институционализации гражданской инфраструктуры за пределами государственного аппарата и развития сильных гражданских возможностей для управления сектором безопасности. Только в Монголии гражданским лицам удалось полностью институционализировать демократический контроль в течение первых десяти лет после падения авторитарного режима. Во многих новых демократиях региона стремление к гражданскому контролю остается насущной политической задачей (Alagappa 2001; Beeson and Bellamy 2008; Chambers and Croissant 2010; Croissant and Kuehn 2011).

Что такое гражданский контроль… и чем он не является

Традиционно гражданский контроль неявно определялся как отсутствие военных переворотов и военного правления или, альтернативно, низкий риск таких событий (Edmonds 1988, 93; Croissant et al. 2010, 954). Проблема этого негативного определения гражданского контроля заключается в том, что перевороты — это лишь верхушка айсберга. Оно не охватывает другие, более тонкие формы военного влияния, которые потенциально не менее вредны для гражданского правления, чем военный переворот, такие как военный контроль над «зарезервированными сферами» (Valenzuela 1992), «вертикальные прерогативы» (Pion-Berlin 2003), изоляция внутренних дел военных от гражданского вмешательства и зависимость демократических правительств от военных для осуществления операций по обеспечению безопасности и развитию в пределах национальных границ. Чтобы избежать «ошибки переворотизма» (Croissant et al. 2010), необходимо описывать отношения между гражданскими и военными властями не в дихотомических терминах, а в терминах континуума распределения полномочий по принятию решений между гражданскими лицами и военными (см. также Welch 1976, 2; Desch 1999:6).

Итак, как именно следует определять и концептуализировать гражданский контроль? В нескольких недавних статьях Круассан и др. (2010, 2011a) предложили определение гражданского контроля как «распределения полномочий по принятию решений, при котором гражданские лица обладают исключительными полномочиями принимать решения по национальной политике и ее реализации. При гражданском контроле гражданские лица могут свободно делегировать полномочия по принятию решений и реализации определенных политических мер военным, в то время как военные не имеют полномочий по принятию решений вне областей, специально определенных гражданскими лицами. Кроме того, только гражданские лица определяют, какие конкретные политические меры или аспекты политических мер реализуют военные, и только гражданские лица определяют границы между выработкой политики и реализацией политики» (Croissant et al. 2010, 955)...(Продолжение)