東アジアにおける文民統制

EAIフェローズプログラムワーキングペーパーシリーズ No.31



著者

アウレル・クロワッサン教授（Dr. Aurel Croissant）は、政治学教授であり、ハイデルベルク政治学研究所所長である。彼の主な研究関心は、東アジアおよび東南アジアの政治構造とプロセスに関する比較分析、ならびに民主主義、文民統制、テロリズム、政治的暴力に関する理論的および経験的な分析である。

アウレル・クロワッサンは、ドイツ語、英語、スペイン語、韓国語、インドネシア語で15冊の単著および共編著、100編以上の書籍の章および学術論文を発表している。彼の論文は、Party Politics、Democratization、Politische Vierteljahresschrift、Contemporary Southeast Asia、Asian Perspective、Electoral Studies、Studies in Conflict and Terrorism、Terrorism and Political Violence、Zeitschrift für Internationale Beziehungen、Zeitschrift für Politikwissenschaft、Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft、Asian Journal of Political Science、Japanese Journal of Political Scienceなどの査読付き学術誌に掲載されている。

要旨

近年、東アジアのいくつかの国は権威主義体制から民主主義へと移行した。しかし、本稿で分析するタイにおける文民統制の制度化の失敗、フィリピンにおける文民統制を巡る長期的な危機、インドネシアにおける文民権威下での軍の条件付き服従、そして韓国における文民優位の出現は、この地域の新興民主主義国が文民統制の単一のパターンに収束していないことを示している。本稿は、権威主義体制後の文民統制の進化において、構造的要因と主体要因の両方が大きく影響していると主張する。しかし、構造的文脈だけでは、新しい民主主義国が軍に対する文民統制を確立できるかどうかを完全に説明することはできない。むしろ、文民の意思決定者の「政治的起業家精神」が、文民統制のパターンの分岐を説明する上で重要な役割を果たしている。韓国とインドネシアでは、文民が機会を捉え、文民統制の再構築に利用した戦略的行動、優先順位付け、タイミング、慎重な段階的実施が、軍の政治への介入という過去の遺産を克服することを可能にした。一方、タイでは、文民が軍を強力な行動で誘導できるという自らの能力を過大評価したため、軍の介入を招いた。フィリピンでは、歴代の文民政権が軍エリートとの「共生関係」を築き、それが文民統治の存続を可能にした。同時に、軍将校は、自らの組織の健全性を保護しながら、物質的な報酬、政府への政治的影響力、意思決定権限の拡大を要求している。これら4つの事例すべてにおいて、文民統制の評価は、国家安全保障、政治的安定、民主的統合の見通しに広範な影響を及ぼしている。

軍隊が政治指導者の意思と目的に服従することは、明白でも必然的でもない。

― エリオット・A・コーエン、『最高司令官』より

― エリオット・A・コーエン、『最高司令官』より

序論

過去25年間、東アジアでは権威主義体制から民主主義への移行が数多く見られた。フィリピン（1986年）、韓国（1987年）、モンゴル（1990年）、タイおよび台湾（1992年）、カンボジア（1993年）、インドネシア（1999年）、東ティモール（2002年）で民主化が進行した。多くの学者は、これらの民主化が軍の政治的権力の低下に寄与したという点では概ね一致しているものの（権威主義体制下における文民統制の安定性や、地域における軍事クーデターや軍事政権の頻度の低下もこれを裏付けている）、多くの国で軍が依然として重要な政治勢力であることを示唆する兆候は豊富にある。さらに、2006年9月のタイでのクーデターと、1986年以降のフィリピンでの約10回の試みられたが失敗した軍事クーデターは、この地域において「軍事クーデターは過去の政治問題ではなく、10年以上続いた選挙民主主義にとっても継続的な危険である」（Barracca 2007, 138）ことを示している。

図1. アジアにおける軍事政権および軍事クーデターの頻度（1950-2011年）

* クーデター（試みられたものと成功したもの）の件数は、PowellとThyne（2011年）が収集した「Global Instances of Coups」のデータから算出された。1960年から2003年までの軍事政権に関するデータの主な出典はHadeniusとTeorell（2006年）である。政権の開始年を1950年まで遡り、2004年から2010年までのデータを著者が継続した。国年ごとの重複観測を避けるため、すべてのハイブリッド軍事政権タイプは軍事政権に分類された。すべての事例、複製データ、付録のリストは、http://www.uky.edu/~clthyn2で入手可能であるか、HadeniusとTeorellの付録Bで見つけることができる。アジアには、中華人民共和国、台湾、日本、北朝鮮、韓国、モンゴル、インド、パキスタン、バングラデシュ、スリランカ、ブータン、ネパール、ブルネイ、ビルマ/ミャンマー、カンボジア、東ティモール、インドネシア、マレーシア、フィリピン、シンガポール、タイ、南ベトナム、北ベトナム（ベトナム）が含まれる。

Powell and Thyne (2011)。1960年から2003年までの軍事政権に関するデータの主な出典はHadenius and Teorell (2006) である。政権の開始年を1950年に遡って設定し、2004年から2010年までの期間のデータを著者が継続した。国年ごとの複数観測を避けるため、すべてのハイブリッド軍事政権タイプは軍事政権として分類された。すべての事例、再現データ、および付録のリストはhttp://www.uky.edu/*clthyn2で入手可能であるか、またはHadenius and Teorellの付録Bで見つけることができる。アジアには、中華人民共和国、台湾、日本、北朝鮮、韓国、モンゴル、インド、パキスタン、バングラデシュ、スリランカ、ブータン、ネパール、ブルネイ、ビルマ/ミャンマー、カンボジア、東ティモール、インドネシア、マレーシア、フィリピン、シンガポール、タイ、南ベトナム、北ベトナム（ベトナム）が含まれる。

他の国における民主化も、軍の非政治化や完全な文民統制につながることは稀であった。東ティモールの文民統制は、フィリピンやタイほど不安定ではないものの、依然として緊張をはらんでいる。インドネシアでは、軍（TNI、Tentara Nasional Indonesia）は、10年以上の民主化改革を経てもなお、地方政治、国内治安、国家経済において重要な役割を果たしており、権威主義体制後の期間において文民の監督からかなりの程度の自律性を享受している。民主的統合と文民統制の民主的改革（Croissant 2004; Kuehn 2008; Woo 2011:2）に関して、ほとんどの観察者から成功事例と見なされている韓国や台湾でさえ、政府機関の非軍事化、政治的意思決定プロセス、権威主義体制下での文民統制システムの根幹をなしていた政治管理システムの解体、堅牢で信頼性があり機能的な文民による監督機関の創設、政府機関を超えた文民インフラの制度化、そして治安部門を管理するための強力な文民能力の開発といった課題に取り組んできた。権威主義体制の終焉から最初の10年間で、モンゴルだけが民主的な統制を完全に制度化することができた。この地域の多くの新興民主主義国では、文民統制の追求が政治課題として依然として高い位置を占めている（Alagappa 2001; Beeson and Bellamy 2008; Chambers and Croissant 2010; Croissant and Kuehn 2011）。

文民統制とは何か…そして何ではないか

伝統的に、文民統制は、軍事クーデターや軍事政権の不在、あるいはそのような事象のリスクが低いこと（Edmonds 1988, 93; Croissant et al. 2010, 954）として暗黙的に定義されてきた。この文民統制の否定的な定義の問題点は、クーデターは氷山の一角に過ぎないということである。「留保された領域」（Valenzuela 1992）における軍の支配、「垂直的特権」（Pion-Berlin 2003）、文民の介入から軍の内部事項を切り離すこと、そして国家領土内での治安および開発作戦の遂行のために民主的政府が軍に依存することなど、軍事クーデターと同様に文民統治にとって有害となりうる、より微妙な軍の影響力を行使する形態を捉えていない。この「クーデター主義の誤謬」（Croissant et al. 2010）を避けるためには、文民統制を二分法ではなく、文民と軍の間での意思決定権限の配分という連続体（Welch 1976, 2; Desch 1999:6も参照）で記述する必要がある。

では、文民統制は具体的にどのように定義され、概念化されるべきであろうか。Croissantら（2010年、2011a年）は、最近のいくつかの論文で、文民統制を「文民が国家政治とその実施について決定する排他的な権限を持つ意思決定権限の配分」と定義することを提案している。文民統制下では、文民は意思決定権限と特定の政策の実施を軍に自由に委任することができるが、軍は文民によって具体的に定義された領域外では意思決定権限を持たない。さらに、軍が実施する政策、あるいは政策の側面を決定するのは文民のみであり、文民のみが政策形成と政策実施の境界を定義する」（Croissant et al. 2010, 955）…（続く）