Contrôle civil sur l'armée en Asie de l'Est

Série de documents de travail du programme de bourses de l'EAI No. 31



Auteur

Prof. Dr. Aurel Croissant est professeur de sciences politiques et directeur de l'Institut d'Heidelberg de sciences politiques. Ses principaux domaines de recherche sont l'analyse comparative des structures et processus politiques en Asie de l'Est et du Sud-Est, l'analyse théorique et empirique de la démocratie, les relations civilo-militaires, le terrorisme et la violence politique.

Aurel Croissant a publié 15 monographies et volumes édités et plus de 100 chapitres de livres et articles de revues en allemand, anglais, espagnol, coréen et indonésien. Ses articles ont paru dans des revues à comité de lecture telles que Party Politics, Democratization, Politische Vierteljahresschrift, Contemporary Southeast Asia, Asian Perspective, Electoral Studies, Studies in Conflict and Terrorism, Terrorism and Political Violence, Zeitschrift für Internationale Beziehungen, Zeitschrift für Politikwissenschaft, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft, Asian Journal of Political Science et Japanese Journal of Political Science.

Résumé

Au cours des dernières décennies, plusieurs nations d'Asie de l'Est ont transitionné d'un régime autoritaire à la démocratie. Les démocraties émergentes dans la région ne convergent cependant pas vers un modèle unique de relations civilo-militaires, comme le démontre l'analyse de l'institutionnalisation ratée du contrôle civil en Thaïlande, la crise prolongée des relations civilo-militaires aux Philippines, la subordination conditionnelle de l'armée à l'autorité civile en Indonésie et l'émergence de la suprématie civile en Corée du Sud dans cet article. L'article soutient que les facteurs structurels et les facteurs d'action jouent un rôle prépondérant dans l'évolution des relations civilo-militaires post-transition. Cependant, les contextes structurels ne peuvent pas expliquer complètement si une nouvelle démocratie établira un contrôle civil sur les forces armées. Au contraire, « l'entrepreneuriat politique » des décideurs civils joue un rôle important pour expliquer les modèles divergents de relations civilo-militaires. En Corée et en Indonésie, ce sont l'action stratégique, la priorisation, le calendrier et le séquençage minutieux des civils, qui ont profité des opportunités émergentes et les ont utilisés pour restructurer les relations civilo-militaires, ce qui a permis aux civils en Corée et en Indonésie de surmonter les héritages passés d'intervention militaire dans la politique. En Thaïlande, en revanche, les civils ont surestimé leur capacité à diriger l'armée par une action robuste, provoquant ainsi l'intervention de l'armée. Aux Philippines, les gouvernements civils successifs ont forgé leur « relation symbiotique » avec les élites militaires, ce qui permet à la règle civile de survivre. Dans le même temps, cependant, les officiers militaires exigent des récompenses matérielles, une influence politique sur le gouvernement et des pouvoirs de décision élargis en contrepartie, tout en protégeant leur bien-être institutionnel. Dans les quatre cas, l'évaluation des relations civilo-militaires a des conséquences considérables pour les perspectives de sécurité nationale, de stabilité politique et de consolidation démocratique.

Il n'y a rien d'évident ou d'inévitable dans la subordination de

l'armée aux désirs et aux objectifs de la direction politique.

― Eliot A. Cohen, The Supreme Command.

Introduction

Au cours des 25 dernières années, l'Asie de l'Est a connu de nombreuses transitions d'un régime autoritaire à la démocratie. Des transitions démocratiques ont eu lieu aux Philippines (1986), en Corée du Sud (1987), en Mongolie (1990), en Thaïlande et à Taïwan (1992), au Cambodge (1993), en Indonésie (1999) et au Timor oriental (2002). Même si la plupart des chercheurs s'accordent généralement à dire que ces démocratisations ont contribué à un déclin du pouvoir politique des forces armées, comme en témoigne également la stabilité des relations civilo-militaires dans la plupart des régimes autoritaires ainsi qu'une fréquence décroissante des coups d'État militaires et des régimes militaires dans la région, de nombreux signes suggèrent que l'armée reste une force politique cruciale dans de nombreux pays. De plus, le coup d'État de septembre 2006 en Thaïlande et une dizaine de tentatives de coups d'État militaires manquées aux Philippines depuis 1986 indiquent que dans cette partie du monde, « le coup d'État militaire n'est pas un problème du passé politique, mais un danger persistant, même pour les démocraties électorales qui ont persisté pendant plus d'une décennie » (Barracca 2007, 138).

Figure 1. Fréquence des régimes militaires et des coups d'État militaires en Asie (1950-2011)

* Le nombre de coups d'État (tentés et réussis) est calculé à partir des données de « Global Instances of Coups », collectées par

Powell et Thyne (2011). La principale source de données sur les régimes militaires pour la période 1960-2003 est Hadenius et Teorell (2006). Les années de début des régimes ont été rétrospectivesment fixées à 1950 et les données pour la période 2004-2010 ont été continuées par l'auteur. Afin d'éviter les observations multiples par pays et par an, tous les types de régimes militaires hybrides ont été classés comme régimes militaires. Une liste de tous les cas, des données de réplication et des annexes est disponible sur http://www.uky.edu/*clthyn2 ou peut être trouvée dans l'Annexe B de Hadenius et Teorell. L'Asie comprend la RPC, Taïwan, le Japon, la Corée du Nord, la Corée du Sud, la Mongolie, l'Inde, le Pakistan, le Bangladesh, le Sri Lanka, le Bhoutan, le Népal, Brunei, la Birmanie/Myanmar, le Cambodge, le Timor oriental, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande, le Sud-Vietnam, le Nord-Vietnam (Vietnam).

La démocratisation dans d'autres pays a rarement signifié la dépolitisation de l'armée ou un contrôle civil complet. Les relations civilo-militaires au Timor oriental, bien que moins instables qu'aux Philippines ou en Thaïlande, sont également tendues. En Indonésie, les forces armées (TNI, Tentara Nasional Indonesia) après plus de dix ans de réformes démocratiques jouent encore des rôles importants dans la politique locale, la sécurité intérieure et l'économie nationale, et jouissent d'un degré considérable d'autonomie vis-à-vis du contrôle civil dans la période post-autoritaire. Même la Corée du Sud et Taïwan – généralement considérées par la plupart des observateurs comme des exemples de réussite en matière de consolidation démocratique et de réforme démocratique des relations civilo-militaires (Croissant 2004; Kuehn 2008; Woo 2011:2) – ont lutté pour dé-militariser les appareils gouvernementaux et le processus de prise de décision politique, démanteler le système de gestion politique qui constituait l'épine dorsale du système civilo-militaire sous l'ordre autoritaire, créer des institutions civiles de contrôle robustes, crédibles et fonctionnelles, institutionnaliser une infrastructure civile au-delà de l'appareil gouvernemental, et développer de solides capacités civiles pour gérer le secteur de la sécurité. Ce n'est qu'en Mongolie que les civils ont pu institutionnaliser pleinement le contrôle démocratique dans les dix premières années suivant la fin du régime autoritaire. Dans de nombreuses nouvelles démocraties de la région, la quête du contrôle civil reste une priorité politique (Alagappa 2001; Beeson et Bellamy 2008; Chambers et Croissant 2010; Croissant et Kuehn 2011).

Ce qu'est le contrôle civil... et ce qu'il n'est pas

Traditionnellement, le contrôle civil a été implicitement défini comme l'absence de coups d'État militaires et de régime militaire ou, alternativement, un faible risque de tels événements (Edmonds 1988, 93; Croissant et al. 2010, 954). Le problème avec cette définition négative du contrôle civil est que les coups d'État ne sont que la partie visible de l'iceberg. Elle ne capture pas d'autres formes plus nuancées d'influence militaire qui sont potentiellement aussi nuisibles à la règle civile que le coup d'État militaire, telles que le contrôle militaire sur les « domaines réservés » (Valenzuela 1992), les « prérogatives verticales » (Pion-Berlin 2003), l'encapsulation des affaires internes militaires de l'intrusion civile, et la dépendance des gouvernements démocratiques à l'égard de l'armée pour mener à bien les opérations de sécurité et de développement à l'intérieur des frontières territoriales de leurs nations. Pour éviter le « sophisme du coup d'État » (Croissant et al. 2010), il est nécessaire de décrire les relations civilo-militaires non pas en termes de dichotomie mais en termes de continuum de distribution du pouvoir de décision entre civils et militaires (voir aussi Welch 1976, 2; Desch 1999:6).

Alors, comment, précisément, le contrôle civil doit-il être défini et conceptualisé ? Dans plusieurs articles récents, Croissant et al. (2010, 2011a) ont proposé la définition du contrôle civil comme « cette distribution du pouvoir de décision dans laquelle les civils ont l'autorité exclusive pour décider de la politique nationale et de sa mise en œuvre. Sous le contrôle civil, les civils peuvent librement choisir de déléguer le pouvoir de décision et la mise en œuvre de certaines politiques à l'armée, tandis que l'armée n'a aucun pouvoir de décision en dehors des domaines spécifiquement définis par les civils. De plus, ce sont les civils seuls qui déterminent quelles politiques particulières, ou quels aspects de politiques, l'armée met en œuvre, et ce sont les civils seuls qui définissent les limites entre l'élaboration des politiques et la mise en œuvre des politiques » (Croissant et al. 2010, 955)... (Suite)