[NSP Report 51] Мировой порядок вне кризиса и международная политика в области окружающей среды: настоящее и будущее системы реагирования на изменение климата

Профессор факультета международных отношений Сеульского национального университета. Профессор Син Бом Сик окончил факультет международных отношений и аспирантуру Сеульского национального университета, получил степень доктора политических наук в Российском государственном университете международных отношений (МГИМО) и занимал должность генерального секретаря Ассоциации славянских исследований Кореи. Основные области исследований: внешняя политика России и международные отношения в Евразии. Среди его основных публикаций: «Вызовы Евразии в XXI веке и международные отношения» (сост.) (Сеул: Hanul Academy, 2006), «Выбор России: Трансформация постсоветской системы и изменения в государстве, рынке и обществе» (в соавторстве) (Сеул: Сеульский национальный университет, 2006), Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula (в соавторстве) (Карлайл: Военный колледж армии США, 2007), «Russia's Perspectives on International Politics» (Acta Slavica Iaponica, 2009).

I. Постановка проблемы

В данной статье предпринята попытка проанализировать настоящее и будущее международной политики в области окружающей среды, демонстрирующей новые тенденции после мирового экономического кризиса, сосредоточившись на усилиях по созданию системы реагирования на изменение климата. При прогнозировании жизни человечества в XXI веке, вопрос о том, какую систему реагирования на изменение климата выберет человечество, особенно в области окружающей среды, которая представляет собой наиболее значительный и всеобъемлющий вызов, является очень важным практическим вопросом. Явления, с которыми человечество никогда не сталкивалось за всю свою историю, становятся все более частыми, и существует большая вероятность того, что оно будет вынуждено заниматься реагированием на них. Возможно, человечеству придется изменить основы цивилизации, построенной на потреблении ископаемого топлива.

Однако возникает вопрос, насколько эффективно международная политика в области окружающей среды, как арена для борьбы с изменением климата и реагирования на него, справляется с этими вызовами. Следующие характеристики международной политики в области окружающей среды наглядно демонстрируют сложность этой задачи.

Во-первых, хотя большинство стран согласны с необходимостью сокращения выбросов парниковых газов (mitigation), которые считаются причиной изменения климата, вопрос о том, кто и в какой мере должен нести это бремя, становится весьма серьезной проблемой, поскольку это может нанести существенный ущерб экономическому росту отдельных стран. Область изменения климата в международной политике является сферой, где противоречиво связаны необходимость реагирования на универсальную угрозу и борьба за национальные интересы.

Во-вторых, хотя проблемы, вызванные изменением климата, возникают в «глобальном» масштабе и требуют глобальных усилий для их решения, влияние и последствия стихийных бедствий, вызванных повышением температуры воздуха из-за глобального потепления, различаются по регионам, поэтому системы реагирования могут различаться по регионам. Изменение климата может привести не только к повышению температуры и уровня моря, но и к различным бедствиям, таким как наводнения, голод и тайфуны, из-за различных региональных обратных связей (Intergovernmental Panel on Climate Chang 2007). Следовательно, различия в региональных решениях и их приоритеты могут проявляться по-разному.

В-третьих, последствия изменения климата могут различаться в зависимости от того, насколько хорошо каждая страна и общество могут адаптироваться (adaptation) к ним. Поскольку развивающиеся страны, зависящие от ресурсов и обладающие низкой экономической мощью, будут иметь меньшую способность к адаптации, они будут более уязвимы к изменению климата. Это означает, что изменение климата может усугубить проблему неравенства в уровне богатства и экономического развития, существующего на уровне отдельных стран. Эта характеристика является основным фактором, формирующим разногласия и линии конфронтации между развитыми странами, развивающимися странами и наименее развитыми странами в международной политике в области окружающей среды.

В-четвертых, многие исследования, посвященные ответственности за изменение климата, изучали выбросы парниковых газов и ответственность по странам. Интересно, что существуют большие различия в степени выбросов в зависимости от класса и капитала. Например, 10% самых богатых людей в развитых странах выбрасывают в 7,5 раз больше парниковых газов, чем 10% самых бедных, и в 155 раз больше, чем 10% самых бедных в развивающихся странах. Кроме того, бедные слои населения гораздо более уязвимы к негативным последствиям изменения климата, чем богатые. Таким образом, международная политика в области изменения климата и окружающей среды также связана с проблемой «глобальной справедливости» (global justice), касающейся существующего неравенства на Земле (Adger, et. al. 2006, 131-154).

В конечном счете, изменение климата порождает проблему многоуровневой и комплексной пространственной политики (spatial politics) (Barnett 2007, 1361-1363), охватывающей вопросы планетарного, регионального, развитых/развивающихся стран и классового уровней, и требует многоуровневого реагирования. Следовательно, реагирование на вызов изменения климата не может ограничиваться отдельными странами, а должно сопровождаться международными и глобальными усилиями. Международная политика в области окружающей среды естественным образом не может быть решена только с помощью существующих эксклюзивных методов, таких как прогемонизм великих держав, фрагментарный интернационализм или «зеленое» левое движение. Кроме того, поскольку проблемы окружающей среды по своей сути связаны с наукой и технологиями, торговлей и безопасностью, международная политика в области окружающей среды требует комплексного подхода.

Эта сложность международной политики в области окружающей среды еще более усугубилась на фоне глобальных сдвигов в расстановке сил, происходивших после мирового финансового и экономического кризиса, разразившегося в конце 2008 года. В частности, мировой экономический кризис оказал значительное влияние на направление усилий по созданию системы реагирования на изменение климата. Глобальные усилия, предпринятые в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) для борьбы с изменением климата, похоже, вступили в новую фазу, начиная с 15-й Конференции сторон (15th Conference of the Parties: COP-15) в Копенгагене в 2009 году на фоне мирового экономического кризиса. Копенгагенская конференция отличается от предыдущих усилий следующим. Во-первых, начались попытки формирования нового лидерства благодаря возвращению США, которые ранее были пассивны в формировании системы реагирования на изменение климата, в этот глобальный политический процесс и усилению влияния Китая. Во-вторых, отчетливо проявилась существующая структура глобального неравенства в области окружающей среды и различия в позициях. В-третьих, четко обозначилось противостояние между глобальными усилиями, сосредоточенными на Киотском протоколе в рамках РКИК ООН (UNFCCC), и попытками его реформирования. В зависимости от того, будут ли решены эти новые вызовы, международная политика окажется на перепутье: вернется ли она к «обычному состоянию» (return to normalcy), характеризующемуся конфликтами интересов великих держав, или сформирует новое глобальное управление, отличное от существующего (Foreign Affairs July/August/1996; Washington Post June/17/2009; Giddens 2009). Мир должен выбрать: следовать ли прошлому, модернизму, или идти по пути создания нового глобального экологического управления, соответствующего изменениям эпохи.

Чтобы изучить текущее состояние и спрогнозировать будущее этих глобальных или международных усилий, мы сначала рассмотрим влияние мирового финансово-экономического кризиса на международную политику в области изменения климата, затем проанализируем конфронтационную структуру международной политики в области изменения климата до и после Копенгагенской конференции и, основываясь на этом, попытаемся предсказать, как в дальнейшем будет развиваться международная политика в области изменения климата, которая одновременно обладает характеристиками политики великих держав и глобального управления.

II. Мировой финансово-экономический кризис и система реагирования на изменение климата

Мировой финансово-экономический кризис в целом оказал негативное влияние на формирование системы реагирования на изменение климата.

Во-первых, мировой экономический кризис серьезно подорвал экономики стран, усилив и распространив опасения относительно негативного влияния системы реагирования на изменение климата на экономическое восстановление и рост. Нынешний мировой экономический кризис, в отличие от предыдущих финансовых кризисов, которые начинались в уязвимых странах или регионах и распространялись на другие, был разрушительным, поскольку начался в США, центре мировой экономики, и одновременно привел к спаду экономики во всем мире. Этот экономический кризис, несомненно, оказал негативное влияние на усилия по совершенствованию Киотского протокола, основанные на РКИК ООН, и на формирование нового лидерства США, вернувшихся в международную политику в области изменения климата после вступления в должность администрации Обамы. Шанс, созданный идеальными условиями — приходом к власти правительства Демократической партии США, позитивно относящегося к построению экологического управления, и распространением консенсуса о необходимости глобальных усилий для борьбы с изменением климата, — потерял значительную часть импульса из-за шторма мирового экономического кризиса. Мировой экономический кризис словно вылил холодную воду на глобальные усилия по созданию системы реагирования на изменение климата, достигшие своего апогея.

Во-вторых, он еще более обострил противостояние между развивающимися странами и развитыми странами, которое является одной из главных трудностей в формировании системы реагирования на изменение климата. Существует мнение, что спад мировой экономической активности, вызванный экономическим кризисом, сократил потребление нефти, снизил цены на нефть и стабилизировал их, что естественным образом привело к сокращению выбросов парниковых газов и, как следствие, снизило краткосрочную потребность в усилиях по реагированию на изменение климата. Однако, несмотря на эти аргументы, экономический кризис усилил опасения относительно негативного влияния мер по сдерживанию выбросов парниковых газов, требуемых системой реагирования на изменение климата, на экономический рост. В частности, опасения и сопротивление развивающихся стран, не готовых к низкоуглеродной системе, усилились, и их жесткая позиция затруднила достижение компромисса между развитыми и развивающимися странами в процессе переговоров по изменению климата. Хотя в рамках существующей РКИК ООН Киотский протокол успешно регламентировал обязательные меры по сокращению выбросов (mitigation) для развитых стран, пост-киотская система сталкивается с задачей стимулирования более широкого участия в этих обязательных мерах по сокращению выбросов. Увеличение разрыва в позициях между развитыми и развивающимися странами в этой ситуации, несомненно, является крайне негативным условием для дальнейших переговоров.

В-третьих, нельзя игнорировать тот факт, что мировой экономический кризис негативно повлиял на формирование лидерства в политическом процессе создания системы реагирования на изменение климата. Европейский финансовый кризис, разразившийся особенно после 2010 года, ослабил импульс к созданию системы реагирования на изменение климата, негативно повлияв на лидерство Европейского союза (European Union: EU), который играл ведущую роль в системе реагирования на изменение климата, основанной на Киотском протоколе. Некоторые утверждают, что фактическим проигравшим в мировом экономическом кризисе является Европа. Европа, которая до сих пор играла ведущую роль в обсуждении системы реагирования на изменение климата, столкнулась с рядом вызовов (Schreurs and Tiberghien 2007; Peichert and Meyer-Ohlendorf 2007). Возникает вопрос, смогут ли европейские страны, вынужденные проводить политику жесткой экономии и разрабатывать стратегии выхода из кризиса из-за серьезных последствий экономического кризиса, активно продвигать систему реагирования на изменение климата. Кроме того, частичный успех усилий по формированию нового лидерства со стороны США, а также рост Китая как «вето-державы», представляющей интересы развивающихся стран, значительно усложнили формирование лидерства в политическом процессе создания системы реагирования на изменение климата. В ситуации, когда страны, призванные играть руководящую роль в процессе создания системы реагирования на изменение климата, сталкиваются с собственными неотложными проблемами, а лидерство в этом политическом процессе находится в хаосе, импульс к продвижению глобального процесса создания системы реагирования на изменение климата выглядит слабым... (продолжение следует)