[NSP Report 51] El orden global post-crisis y la política internacional del medio ambiente: el estado actual y el futuro del régimen de respuesta al cambio climático

Profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Seúl. El Profesor Shin Bum-sik se licenció en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y en la Escuela de Posgrado de la Universidad Nacional de Seúl, obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Estatal de Relaciones Internacionales de Moscú (MGIMO) y fue Secretario General de la Asociación Coreana de Estudios Eslavos. Sus principales áreas de investigación son la política exterior rusa y las relaciones internacionales de Eurasia. Sus principales publicaciones incluyen "Desafíos de Eurasia en el Siglo XXI y Relaciones Internacionales" (editor) (Seúl: Hanul Academy, 2006), "La Elección de Rusia: Transición Post-Soviética y Cambios en el Estado, el Mercado y la Sociedad" (coautor) (Seúl: Universidad Nacional de Seúl, 2006), "Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula" (coautor) (Carlisle: U.S. Army War College, 2007), "Russia's Perspectives on International Politics" (Acta Slavica Iaponica, 2009).

I. Planteamiento del problema

Este artículo examina el estado actual y el futuro de la política internacional del medio ambiente, que ha mostrado nuevas facetas tras la crisis económica mundial, centrándose en los esfuerzos por establecer un régimen de respuesta al cambio climático. En el ámbito medioambiental, que presenta el desafío más profundo y extenso para predecir la vida humana en el siglo XXI, la cuestión de qué régimen de respuesta al cambio climático establecerá la humanidad es una pregunta práctica de suma importancia. Fenómenos sin precedentes en la historia de la humanidad están surgiendo y es cada vez más probable que nos veamos obligados a responder a ellos a toda prisa. Es posible que tengamos que cambiar los cimientos de la civilización que hemos construido sobre el consumo de combustibles fósiles.

Sin embargo, cabe preguntarse si la política internacional del medio ambiente, como campo para abordar el cambio climático y los esfuerzos para responder a él, está respondiendo adecuadamente a estos desafíos. Las siguientes características de la política internacional del medio ambiente demuestran la dificultad de esta tarea.

En primer lugar, aunque la mayoría de los países coinciden en que es necesario reducir (mitigar) las emisiones de gases de efecto invernadero, que se señalan como la causa del cambio climático, la cuestión de quién asumirá qué carga, ya que esto puede perjudicar gravemente el crecimiento económico de los países individuales, se convierte en un punto de debate muy serio. El campo de la política internacional del cambio climático es un área de controversia donde la necesidad de responder a una amenaza universal se entrelaza de manera contradictoria con la disputa por los intereses centrados en el Estado.

En segundo lugar, si bien es cierto que se requieren esfuerzos a escala global para encontrar soluciones a los problemas causados por el cambio climático, que se producen en un ámbito "global", el impacto y los desastres del cambio climático, provocados por el aumento de la temperatura atmosférica debido al calentamiento global, varían según la región, por lo que los regímenes de respuesta pueden diferir según la región. El cambio climático no solo provoca un aumento de la temperatura y del nivel del mar, sino que también puede desencadenar diversos desastres como inundaciones, hambrunas y tifones debido a diversos ciclos de retroalimentación específicos de cada región (Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático 2007). Por lo tanto, las soluciones regionales pueden diferir en su diferenciación y prioridad.

En tercer lugar, los daños resultantes de los impactos del cambio climático pueden variar según la capacidad de adaptación de cada país y sociedad. Dado que los países en desarrollo, que dependen en gran medida de los recursos y tienen una menor capacidad económica, tendrán una menor capacidad de adaptación, serán mucho más vulnerables al cambio climático. Esto significa que el cambio climático puede complicar aún más el problema de la desigualdad de riqueza y poder que se manifiesta a nivel de cada país. Esta característica se convierte en un factor importante en la formación de brechas y líneas de conflicto entre países desarrollados, en desarrollo y subdesarrollados en la política internacional del medio ambiente.

En cuarto lugar, muchos estudios que investigan la responsabilidad del cambio climático se han centrado en las emisiones y la responsabilidad de cada país, y es interesante observar que existen grandes diferencias en los niveles de emisión según la clase y el capital. Por ejemplo, el 10% más rico de la población de los países desarrollados emite 7,5 veces más gases de efecto invernadero que el 10% más pobre, y 155 veces más que el 10% más pobre de los países en desarrollo, mientras que las clases pobres son mucho más vulnerables a los impactos negativos del cambio climático que las clases ricas. Por lo tanto, la política internacional del cambio climático y del medio ambiente también está relacionada con la cuestión de la "justicia global" sobre la desigualdad existente en la Tierra (Adger, et al. 2006, 131-154).

En definitiva, el cambio climático está provocando un problema de "política espacial" multicapa y compleja que abarca las dimensiones de la Tierra, la región, los países desarrollados y en desarrollo, y las clases (Barnett 2007, 1361-1363), y exige respuestas multicapa. Por lo tanto, la respuesta al desafío del cambio climático no puede limitarse a nivel de cada país, sino que debe ir acompañada de esfuerzos internacionales y globales simultáneos. Naturalmente, la política internacional del medio ambiente no puede resolverse únicamente mediante métodos exclusivos existentes como el hegemonismo de las grandes potencias, el internacionalismo fragmentado o el movimiento ecologista de izquierda. Además, dado que los problemas medioambientales están intrínsecamente ligados a la ciencia y la tecnología, el comercio y la seguridad, la política internacional del medio ambiente requiere un enfoque complejo.

Esta complejidad de la política internacional del medio ambiente se ha vuelto aún más compleja con el telón de fondo de los cambios de poder a escala global que se han producido desde la crisis financiera y económica que azotó al mundo a finales de 2008. En particular, la crisis económica mundial está teniendo un impacto considerable en la dirección de los esfuerzos para establecer un régimen de respuesta al cambio climático. Los esfuerzos globales realizados en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) para hacer frente al cambio climático parecen estar entrando en una nueva fase a partir de la 15ª Conferencia de las Partes (COP-15) en Copenhague en 2009, en medio de la crisis económica mundial. La Cumbre de Copenhague presenta las siguientes diferencias en comparación con los esfuerzos anteriores. En primer lugar, se han iniciado esfuerzos para formar un nuevo liderazgo con el regreso de Estados Unidos, que hasta entonces había sido pasivo en la formación de un régimen de respuesta al cambio climático, y el fortalecimiento de la influencia de China. En segundo lugar, se han puesto de manifiesto las diferencias de posición y la estructura de la desigualdad global en el ámbito medioambiental que se han ido acumulando. En tercer lugar, se ha producido una clara confrontación entre los esfuerzos globales centrados en el régimen de Kioto bajo la CMNUCC y los esfuerzos por reformarlo. Dependiendo de si se abordan estos nuevos desafíos, la política internacional se enfrentará a la disyuntiva de "volver a la normalidad", caracterizada por el conflicto de intereses centrado en las potencias tradicionales, o formar una nueva gobernanza global diferente a la actual (Foreign Affairs julio/agosto/1996; Washington Post 17 de junio de 2009; Giddens 2009). El mundo debe elegir ahora si seguir un enfoque moderno del pasado o avanzar hacia la construcción de una nueva gobernanza ambiental global adaptada a los cambios de la época.

Para examinar el estado actual de estos esfuerzos globales o internacionales y prever el futuro, primero examinaremos el impacto de la crisis económica y financiera mundial en la política internacional del cambio climático, luego analizaremos el patrón de confrontación en la política internacional del cambio climático que surgió antes y después de la Cumbre de Copenhague y, basándonos en esto, predeciremos cómo se desarrollará la política internacional del cambio climático, que tiene características tanto de la política de las grandes potencias como de la gobernanza global.

II. La crisis financiera y económica mundial y el régimen de respuesta al cambio climático

Se puede evaluar que la crisis financiera y económica mundial ha tenido un impacto negativo general en la formación de un régimen de respuesta al cambio climático.

En primer lugar, la crisis económica mundial ha contraído gravemente las economías de los países, lo que ha aumentado y generalizado la preocupación por los efectos negativos del régimen de respuesta al cambio climático en la recuperación y el crecimiento económicos. A diferencia de las crisis financieras anteriores, que comenzaron en países o regiones vulnerables y se propagaron a otras, esta crisis económica mundial fue destructiva, comenzando en Estados Unidos, el centro de la economía mundial, y provocando una recesión económica simultánea en todo el mundo. Esta crisis económica ha tenido sin duda un impacto negativo en los esfuerzos por mejorar el régimen de Kioto, basado en la CMNUCC, que se han desarrollado hasta ahora, y en la formación de un nuevo liderazgo por parte de Estados Unidos, que ha regresado a la política internacional del cambio climático tras la entrada en funciones de la administración Obama. La oportunidad creada por la entrada de un gobierno del Partido Demócrata en Estados Unidos, que tiene una postura positiva hacia la construcción de la gobernanza ambiental, y la difusión del consenso sobre la necesidad de esfuerzos globales para hacer frente al cambio climático, ha perdido un impulso considerable al encontrarse con la tormenta de la crisis económica mundial. La crisis económica mundial ha sido como echar agua fría justo cuando los esfuerzos globales para establecer un régimen de respuesta al cambio climático alcanzaban su punto álgido.

En segundo lugar, ha agudizado aún más la confrontación entre países en desarrollo y desarrollados, uno de los mayores obstáculos para la formación de un régimen de respuesta al cambio climático. Se argumenta que la recesión de la actividad económica mundial debido a la crisis económica ha reducido el consumo de petróleo, estabilizando así los precios del petróleo, lo que, en consecuencia, ha reducido las emisiones de gases de efecto invernadero y ha disminuido a corto plazo la necesidad de esfuerzos para un régimen de respuesta al cambio climático. Sin embargo, a pesar de estas afirmaciones, la crisis económica ha amplificado las preocupaciones sobre el impacto negativo en el crecimiento económico que tendrían las medidas de control de emisiones de gases de efecto invernadero requeridas por el régimen de respuesta al cambio climático, y las preocupaciones y la resistencia de los países en desarrollo, que no están preparados para dicho régimen bajo en carbono, se han intensificado, haciendo que sus posturas inflexibles dificulten el compromiso entre países desarrollados y en desarrollo en el proceso de negociación sobre el cambio climático. Si bien el régimen de Kioto, dentro del marco de la CMNUCC existente, tuvo éxito en la regulación de las medidas de reducción (mitigación) obligatorias para los países desarrollados, el régimen post-Kioto tiene la tarea de fomentar una participación más amplia en estas medidas de reducción obligatorias. En esta situación, la ampliación de la brecha de posiciones entre países desarrollados y en desarrollo es sin duda una condición muy negativa para el futuro proceso de negociación.

En tercer lugar, no se puede pasar por alto que la crisis económica mundial ha tenido un impacto negativo en la formación de liderazgo en el proceso político para la formación de un régimen de respuesta al cambio climático. La crisis económica mundial, y en particular la crisis financiera europea que surgió después de 2010, ha debilitado el impulso para la construcción de un régimen de respuesta al cambio climático al tener un impacto negativo en el liderazgo de la Unión Europea (UE), que ha liderado el régimen de respuesta al cambio climático centrado en el Protocolo de Kioto. Algunos argumentan que Europa es la verdadera perdedora de la crisis económica mundial. Europa, que hasta ahora ha ejercido el liderazgo en las discusiones sobre el régimen de respuesta al cambio climático, se enfrenta a varios desafíos (Schreurs y Tiberghien 2007; Peichert y Meyer-Ohlendorf 2007). ¿Podrán los países europeos, que necesitan implementar políticas de austeridad y elaborar estrategias de salida debido a los graves daños de la crisis económica, promover activamente un régimen de respuesta al cambio climático? También se plantea la duda. Además, el éxito parcial de los esfuerzos de Estados Unidos por establecer un nuevo liderazgo y el surgimiento de China como poder de veto que representa las posturas de los países en desarrollo han complicado enormemente la formación de liderazgo en el proceso político para la construcción de un régimen de respuesta al cambio climático. En una situación en la que los países que deberían desempeñar un papel de liderazgo en el proceso de construcción de un régimen de respuesta al cambio climático se enfrentan a sus propios problemas urgentes y el liderazgo de este proceso político está en crisis, el impulso para dirigir el proceso global de construcción de un régimen de respuesta al cambio climático parece débil... (continuará)