[NSP Report 51] 危機の脱却を目指す地球秩序と環境の国際政治 : 気候変動対応体制の現在と未来

ソウル大学政治外交学部教授。シン・ボムシク教授はソウル大学外交学科及び大学院を卒業後、ロシア国立モスクワ国際関係大学（MGIMO）にて政治学博士号を取得し、韓国スラブ学会総務理事を務めた。主な研究分野はロシア外交政策とユーラシア国際関係である。主要論文・著書には『21世紀ユーラシアの挑戦と国際関係』（編著）（ソウル：ハヌルアカデミー、2006年）、『ロシアの選択：脱ソビエト体制転換と国家・市場・社会の変化』（共著）（ソウル：ソウル大学、2006年）、Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula（共著）（Carlisle：U.S. Army War College、2007年）、“Russia's Perspectives on International Politics”（Acta Slavica Iaponica、2009年）などがある。

I. 問題提起

本稿は、世界経済危機以降、新たな様相を呈している環境国際政治の現在と未来を、気候変動対応体制構築に向けた努力を中心に考察しようとするものである。21世紀の人類の生活を予測する上で、最も深刻かつ広範な挑戦が提起される環境分野において、人類は特に気候変動に対してどのような対応体制を構築するのかは、極めて重要な実践的問いである。人類が地球上に存在して以来、経験したことのない現象が出現し、それへの対応に追われる可能性が高まっている。もしかすると、人類は化石燃料の消費を基盤として築き上げてきた文明の基礎を変えなければならないのかもしれない。

しかしながら、このような気候変動とその対応に向けた努力の場としての環境国際政治が、果たしてこれらの挑戦にうまく対応できているのか疑問である。環境国際政治が以下の特徴を持つことは、この課題の難しさをよく示している。

第一に、原則として気候変動の原因とされている温室効果ガス排出削減（mitigation）に大多数の国が同意しているものの、これは個々の国家の経済成長に深刻な支障をきたしうる事案であるため、誰がどれだけ負担を負うのかという問いは極めて深刻な論点となる。普遍的な脅威への対応の必要性と、国家中心の利害対立が矛盾的に結びつくのが、気候変動の国際政治の場である。

第二に、気候変動によって引き起こされる問題は「地球規模」で発生するため、その解決策を講じるためには地球規模の努力が要求されるのは事実であるが、地球温暖化によって大気温度が上昇することによって引き起こされた気候変動が各地域に及ぼす影響や災害は異なるため、各地域ごとに対応体制が差別化されて現れる可能性がある。気候変動は単純な気温や海面水位の上昇だけでなく、これに地域ごとに異なる様々なフィードバックによって洪水、飢饉、台風などの多様な災害を引き起こしうる（Intergovernmental Panel on Climate Chang 2007）。したがって、地域ごとの解決策の差別化と優先順位が異なって現れる可能性がある。

第三に、これらの気候変動の影響がもたらす被害は、各国家や社会がそれに対してどれだけうまく適応（adaptation）できるかによって異なって現れる可能性がある。このような適応能力は、資源への依存度が高く経済力が低い後進国ほど小さいであろうから、これらの国々が気候変動に対してはるかに高い脆弱性を抱えることになるだろう。これは、気候変動が国家レベルで現れる富と経済力の不平等をさらに複雑化させうることを意味する。このような性格は、環境国際政治において先進国と開発途上国、および低開発国との間の意見の相違や対立の構図を形成する主な要因となる。

第四に、気候変動に対する責任を問う多くの研究が、各国家別の温室効果ガス排出と責任に関する研究を進めてきたが、興味深い点は、階級と資本による排出量の差が大きいことである。例えば、先進国の所得上位10%の人口が、下位10%の人口よりも7.5倍、開発途上国の下位10%の人口よりも155倍多く温室効果ガスを排出しており、裕福な階層よりも貧しい階層が気候変動の悪影響に対する脆弱性がはるかに高い。したがって、気候変動および環境国際政治は、既に存在する地球上の不平等をめぐって繰り広げられる「地球的正義」（global justice）の問題とも関連する（Adger, et. al. 2006, 131-154）。

結局、気候変動は、地球、地域、先進・後進国、階層などの論点を包括する多層的かつ複合的な空間政治学（spatial politics）の問題を引き起こしており（Barnett 2007, 1361-1363）、多層的な対応を要求している。したがって、気候変動という挑戦への対応は、個別の国家レベルでのみ進められるのではなく、国際的および地球規模の努力が同時に伴われなければならない性格を持ち、自然と環境国際政治は、強国中心主義や断片的な国際主義、あるいは緑の左派運動などの既存の排他的な方式だけで解決していくことは難しい。また、環境問題はそのイシューにおいても科学技術、貿易、安全保障などと同時に連関する性格を持っているため、環境国際政治は複合的なアプローチを要求している。

このような環境国際政治の複雑性は、2008年末に世界を襲った金融・経済危機を契機に進んでいる地球規模の勢力変動を背景に、一層複雑な様相を呈するようになった。特に世界経済危機は、気候変動対応体制構築に向けた努力の行方に少なくない影響を与えている。気候変動に対処するために、国連気候変動枠組条約（United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC）の枠組みの中で進められてきた地球規模の努力は、世界経済危機の中で2009年のコペンハーゲン〈気候変動枠組条約第15回締約国会議〉（15th Conference of the Parties: COP-15）を起点として新たな局面に入っているように見える。コペンハーゲン会議は、以前の努力に比べて以下の差別性を示す。まず、これまで気候変動対応体制の形成に消極的であった米国がこの地球的政治プロセスに復帰し、中国の影響力が増強されたことで、新たなリーダーシップ形成に向けた努力が開始された点であり、第二に、これまで積み重ねられてきた環境分野における地球規模の不平等構造とその立場間の差異が鮮明に浮き彫りにされた点であり、第三に、国連気候変動枠組条約（UNFCCC）下の京都議定書体制中心の地球規模の努力と、それを改編しようとする努力との対立が鮮明に現れた点である。これらの新たな挑戦を解決するか否かにかかわらず、国際政治は伝統的な強国中心の利害対立を特徴とする「日常への回帰」（return to normalcy）をするのか、それともこれまでとは異なる新たな地球ガバナンスを形成するのかという岐路に立たされているのである（Foreign Affairs July/August/1996; Washington Post June/17/2009; Giddens 2009）。過去の近代的な対応に進むのか、それとも時代の変化に応じた新たな地球的環境ガバナンスを構築する道に進むのか、今や世界は選択しなければならない。

これらの地球規模ないし国際的な努力の現状を 살펴보고 未来を展望するために、まず、世界経済危機が気候変動の国際政治に及ぼした影響を 살펴보고、次に、コペンハーゲン会議を前後して現れた気候変動の国際政治における対立構造を分析し、それを基に強国政治の特徴と地球ガバナンスの特徴を同時に持つ気候変動の国際政治が、今後どのような方式で展開されるかについて予測することにする。

II. 世界金融・経済危機と気候変動対応体制

世界金融・経済危機は、気候変動対応体制の形成に全般的に否定的な影響を及ぼしたと評価できる。

第一に、世界経済危機は各国の経済を深刻に萎縮させることで、気候変動対応体制が経済回復および成長に及ぼす負の影響に対する懸念を一層高め、拡散させた。今回の世界経済危機は、脆弱な国家や地域から始まり他の地域に波及した過去の金融危機とは異なり、世界経済の中心である米国から始まり全世界の経済を同時に停滞させた破壊的なものであった。このような経済危機は、これまで展開されてきた国連気候変動枠組条約（UNFCCC）を基盤とした京都議定書体制を改善するための努力と、オバマ政権発足以降気候変動の国際政治に復帰した米国の新たなリーダーシップ形成に対して、否定的な影響を及ぼしたことは間違いない。環境ガバナンス構築に対して肯定的な立場を持つ米国民主党政権の誕生と、気候変動に対処するための地球規模の努力の必要性に対する共感の拡大という絶好の条件が作り出した機会は、世界経済危機という荒波に遭遇し、少なくない推進力を失ってしまった。世界経済危機は、気候変動対応体制構築に向けた地球規模の努力が頂点に達しようとする時に、冷水を浴びせるような状況を演出したのである。

第二に、気候変動対応体制の形成における最大の難題の一つである開発途上国と先進国の対立を、さらに鋭くした。経済危機による世界経済活動の停滞が石油消費を減らすことでオイル価格を低下させ安定化させ、これは自然に温室効果ガス排出量を減らすことで気候変動対応体制への努力の必要性を短期的に減少させたという主張もある。しかし、このような主張にもかかわらず、経済危機は気候変動対応体制が要求する温室効果ガス排出抑制措置がもたらす経済成長への負の影響に対する懸念を増幅させ、特にこのような低炭素体制が準備されていない開発途上国の懸念と反発が一層強化される中で、これらの硬直的な態度は気候変動交渉過程において先進国と開発途上国間の妥協を困難にした。既存の国連気候変動枠組条約（UNFCCC）の枠組みの中で京都議定書体制は、先進国の義務的削減（mitigation）措置を規則化することには成功したが、ポスト京都議定書体制は、この義務的削減措置へのより広範な参加を誘導しなければならないという課題を抱えている。この状況で先進国と開発途上国の立場間の差異が大きくなったことは、今後の交渉過程に対する極めて否定的な条件として作用しているに違いない。

第三に、世界経済危機が気候変動対応体制の形成を政治過程におけるリーダーシップ形成に否定的な影響を及ぼした点も看過できない。世界経済危機、特に2010年以降浮上した欧州の金融危機は、既存の京都議定書中心の気候変動対応体制を率先して牽引してきた欧州連合（European Union: EU）のリーダーシップに否定的な影響を及ぼすことで、気候変動対応体制構築の推進力を弱めた側面がある。このような状況を挙げて一部では、世界経済危機の実際的な敗者は欧州であるという主張もある。これまで気候変動対応体制の議論で主導権を行使してきた欧州は、様々な挑戦に直面することになった（Schreurs and Tiberghien 2007; Peichert and Meyer-Ohlendorf 2007）。極度の経済危機被害により緊縮政策の推進および出口戦略の 마련が求められる欧州各国が、積極的に気候変動対応体制を推進できるであろうかという疑問も提起されている。また、米国による新たなリーダーシップ構築に向けた努力が半ば成功したに過ぎない点、および開発途上国の立場を代弁する拒否権力者（veto power）としての中国の台頭は、気候変動対応体制構築に向けた政治過程におけるリーダーシップ構築をはるかに複雑にしている。気候変動対応体制構築過程の指導的役割を担う国家が自国の足元に火がついた状況であり、またこの政治過程のリーダーシップが混乱に陥っている状況で、気候変動対応体制の地球的プロセスを牽引する推進力は弱いように見える…（続く）