[NSP Report 46] Изменения в мировом торговом порядке после кризиса

Профессор факультета международных исследований Университета Ёнсе. Профессор Сон Ёль имеет докторскую степень по политологии Чикагского университета (University of Chicago), ранее работал профессором Университета Чунг-Ан, приглашенным исследователем Токийского университета и приглашенным профессором Университета Васэда. Основные темы исследований включают японскую политическую экономию, международную политическую экономию и регионализм в Восточной Азии. Среди его недавних публикаций: «Соперничающие концепции международного сообщества в Восточной Азии» (〈Мировая политика〉 2009), «Политика мягкой силы: Различные идентичности Японии» (〈Японские исследования〉 2009), «Japan Between Alliance and Community» (East Asia Institute Issue Briefing 2009), «Japan's New Regionalism: China Shock, Universal Values and East Asian Community» (Asian Survey 2010, 50:3).

I. Введение

Торговля является основным средством увеличения национального богатства. Ярким примером являются страны Восточной Азии, достигшие высокого роста благодаря экспортно-ориентированной открытой экономической системе. Кроме того, торговля является инструментом внешней политики. Поскольку она приносит выгоду торговым партнерам, она создает неблагоприятные последствия (diseconomy) для враждебных стран и положительный внешний эффект (positive externality) для союзных стран (Gowa and Mansfield 1993). Поэтому одни страны используют политику контроля над торговлей для сдерживания противников, а другие — для расширения торговли с целью укрепления дружеских отношений. С другой стороны, увеличение богатства страны за счет торговли не обязательно означает увеличение ее влияния. Это связано с тем, что страна может быть структурно подчинена, заставив ее зависеть от импорта страны в своей экспортной деятельности (Hirschman 1945). Стратегическое формирование торговых моделей также может использоваться для достижения целей внешней политики.

Таким образом, поскольку торговля используется как средство достижения экономического богатства и политической власти, страны стремились выстраивать международную торговую систему в свою пользу. После Второй мировой войны либеральный торговый порядок, возглавляемый США, был воспринят как своего рода общественное благо планетарного масштаба, исходя из понимания того, что межгосударственная конкурентная протекционистская политика в межвоенный период привела к мировой войне. В то же время он также отражал интересы США как мировой гегемонистской державы. Это связано с тем, что свободная торговля приносит относительно большую выгоду странам с сравнительными преимуществами (т. е. гегемону) (Krasner 1985). США последовательно продвигали либерализацию торговли, возглавляя ряд раундов в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT). С другой стороны, США также допускали продвижение протекционистских мер в Западной Европе для поддержания внутреннего порядка и позволяли Японии и Южной Корее проводить протекционистскую политику для экономического роста, преследуя так называемый «встроенный либерализм» (embedded liberalism) (Ruggie 1982). Это было связано с геополитическими соображениями времен холодной войны (Ikenberry 2004).

После окончания холодной войны США выдвинули неолиберальные ценности в качестве основы глобализации. Так называемый Вашингтонский консенсус был языком, означавшим глобализацию американского капитализма, и символом гегемонии. Чтобы распространить по всему миру стандарты капитализма, такие как свободный рынок, малое правительство и внешняя открытость, США, с одной стороны, использовали Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк, а с другой — проводили политику свободной торговли. Утверждалось, что свободная торговля является не только средством увеличения богатства, но и инструментом экономической и институциональной реформы, борьбы с коррупцией и продвижения «свободных привычек» (habits of liberty), поэтому ее необходимо широко распространять (White House 2002, 21-22). Другими словами, это означало не просто устранение торговых барьеров, но и определенное изменение и конвергенцию внутренних систем, что отрицало встроенный либерализм. Более того, после финансового кризиса в Восточной Азии в 1997 году чрезмерное вмешательство МВФ привело к снижению эффективности организации, ослабив ее роль как проводника Вашингтонского консенсуса, а свободная торговля стала основным средством продвижения неолиберальной глобализации США.

Однако попытки распространить американский порядок в рамках Вашингтонского консенсуса столкнулись с вызовами и в сфере торговли. На конференции Всемирной торговой организации (ВТО) в Сиэтле в 1999 году неолиберальная глобализация столкнулась с сильным сопротивлением со стороны противников, и вскоре Дохинская декларация 2001 года также зашла в тупик. В этих условиях страны-конкуренты США активно использовали соглашения о свободной торговле (FTA) для построения сетей. Европейские страны сформировали единое экономическое пространство посредством экономической интеграции, а страны Восточной Азии расширили и углубили сеть двусторонних соглашений о свободной торговле (FTA) (Dent 2007). В ответ на это США с 2002 года перешли от построения порядка/режима через международные организации к стратегии, основанной на региональных и двусторонних соглашениях о свободной торговле (FTA). Цель состояла в том, чтобы реализовать торговый порядок, желаемый США, посредством соглашений о свободной торговле (FTA).

Однако двусторонние и многосторонние соглашения о свободной торговле (FTA) связаны с различными экономическими и стратегическими интересами стран-партнеров, поэтому для построения определенного режима, объединяющего их, требуются сетевая архитектура и передовая стратегия реализации. Это связано с тем, что экономическое пространство XXI века является полем взаимозависимости, где субъекты интегрируются в сетевом режиме. Поскольку это экономическое пространство, где производственные сети и внутриотраслевая (intra-industry) и межотраслевая (jnter-industry) торговля плотно связывают различных экономических субъектов, свойства поля власти также отличаются от традиционной международной политики. Суть конкуренции в области FTA будет заключаться не в том, чтобы одна страна заставляла другую страну выбирать сторону и выстраиваться в ряд, а в сетевой конкуренции за то, как связать друг друга для реализации собственных интересов. Конкуренция в области сетей зависит от способности определять, как участники (узлы) связаны друг с другом в сети, то есть способности проектировать платформу сети (architectural power), во-вторых, способности связывать и посредничать между различными сетями (positional power), в-третьих, способности распространять сеть (social power), и, наконец, способности мобилизовать внутреннюю поддержку для таких внешних усилий (Grewal 2008; Ким Сан Бэ 2009; Kahler 2009).

В данной статье анализируется динамика построения и перестройки американского порядка, а также вызовы этому порядку, в основном в регионе Восточной Азии. Во-первых, описывается стратегия США по построению мирового торгового режима через международные организации, во-вторых, анализируется тенденция и сущность перемещения власти в регионе, в-третьих, анализируется новая динамика политической экономии, разворачивающаяся с кризиса 2008 года, и, наконец, прогнозируется будущее региональной торговой системы, выстраиваемой вокруг США и Китая. В будущем региональный торговый порядок будет характеризоваться интенсивной сетевой конкуренцией, в которой противостоящие сети, возглавляемые США и Японией, будут бросать вызов торговым сетям, выстраиваемым вокруг Китая посредством углубления асимметричной взаимозависимости. Конкурентоспособность последних будет зависеть от того, как будет спроектирована платформа сети для привлечения стран региона.

II. Гегемонистский порядок США: взлеты и падения Вашингтонского консенсуса

Вашингтонский консенсус является идеологической программой реализации ценности свободного рынка во всем мире. Изначально он означал программу экономических реформ, основанную на либерализации, как наименьший общий знаменатель политических предложений, сделанных вашингтонскими организациями (Всемирный банк, МВФ, Казначейство США) странам Латинской Америки (Williamson 1989). Впоследствии он стал отождествляться с более широкой экономической идеологией неолиберализма или рыночного фундаментализма, или даже расширенно использоваться как своего рода политический манифест для достижения экономического развития странами третьего мира. Торговля здесь является ключевым инструментом политики. Это вера в то, что свободная торговля может реформировать внутренние институты и построить экономическую систему, функционирующую на основе рыночных механизмов. Свободная торговля является не только средством увеличения богатства, но и инструментом политики, способствующим верховенству закона, демократическому правлению и реализации свободной жизни.

Период, когда Вашингтонский консенсус доминировал в мире, — это 1990-е годы после окончания холодной войны. Президент Джордж Буш назвал мировой торговый порядок «открытыми границами, открытой торговлей, открытым разумом», а Билл Клинтон провозгласил сообщество рыночной демократии. Это замысел создания мира, разделяющего свободу, то есть политическую демократию и экономический свободный рынок, как ключевые ценности. Это видение мира для США, но также и видение для региона Восточной Азии. Политика США в период Клинтона заключалась в том, чтобы без разбора применять политику свободной торговли, основанную на предпосылке, что свободное движение товаров, услуг и капитала взаимовыгодно для всех. Япония, давний союзник, стала объектом открытия рынка, и Южная Корея не была исключением. После завершения Уругвайского раунда США активно использовали институциональный механизм Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) для продвижения либерализации рынка в регионе. США предприняли усилия по либерализации торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе посредством Богорских целей 1993 года и Добровольной ранней секторальной либерализации (Early Voluntary Sectoral Liberalization: EVSL) 1996 года.

Вершиной Вашингтонского консенсуса стал финансовый кризис в Восточной Азии 1997 года. Страны Восточной Азии, включая Южную Корею, провели либерализацию финансового сектора в начале 1990-х годов не потому, что им требовалось больше международного капитала, а из-за международного давления, то есть распространения Вашингтонского консенсуса. В результате внутренней неадаптивности к открытости, то есть недостатков в системах управления и надзора, а также асимметричной — неравномерной — либерализации, Восточная Азия оказалась в финансовом кризисе, и Международный валютный фонд (МВФ), предоставивший им финансовую помощь, в обмен потребовал строгого выполнения условий Вашингтонского консенсуса. Например, Южная Корея была вынуждена принять и реализовать всесторонние неолиберальные реформы, включая не только высокую процентную ставку и политику жесткой экономии, но и реструктуризацию финансового рынка, либерализацию операций с капиталом, реформу корпоративного управления, реформу рынка труда, а также либерализацию торговли. Таким образом, финансовый кризис в Восточной Азии был вызван ненадлежащим принятием Вашингтонского консенсуса и привел к его еще более строгому соблюдению для преодоления кризиса.

Парадоксально, но суровые условия выполнения, навязанные Международным валютным фондом (МВФ), наоборот, привели к тому, что страны стали избегать МВФ. Это было сделано для того, чтобы избежать получения суровых условий выполнения. Страны Восточной Азии выбрали стратегию увеличения экспортной выручки и сокращения импорта для наращивания валютных резервов, чтобы не обращаться в МВФ. Одновременно возникла идеологическая реакция против программ Вашингтонского консенсуса, продвигаемых двумя международными организациями — МВФ и Всемирным банком. В частности, критика со стороны развивающихся стран о том, что неолиберальная глобализация, основанная на открытии рынков, обслуживает только интересы некоторых развитых стран, голоса Европы, критикующие исчезновение социальных ценностей из-за рыночного фундаментализма, а также критика со стороны неправительственных организаций (НПО) развитых стран о том, что они жертвуют экологическими и трудовыми ценностями, слились воедино, что привело к срыву Конференции ВТО в Сиэтле в 1999 году. Это было первое организованное массовое сопротивление американскому порядку.

Впоследствии Дохинский раунд 2001 года также был отмечен сопротивлением свободной торговле. Хотя были предприняты попытки увязать вопросы развития с торговлей и комплексно охватить различные вопросы, такие как сельское хозяйство, услуги, окружающая среда и интеллектуальная собственность, прогресс был затруднен из-за противоречий в интересах между развитыми и развивающимися странами. Конференция в Канкуне в 2003 году также завершилась без каких-либо значимых результатов и в атмосфере хаоса.

Осознав, что продвижение Вашингтонского консенсуса через многосторонние организации не представляется возможным, США перешли к стратегии его продвижения через региональные многосторонние и двусторонние соглашения о свободной торговле (FTA). Ключевой фигурой в этом был Роберт Зоэллик. В то время он, будучи представителем США на торговых переговорах (United States Trade Representative: USTR), выразил новую торговую политику словами «конкурентная либерализация» (competitive liberalization). Это был план достижения либерализации торговли во всем мире путем взаимодополняющего и взаимоусиливающего продвижения многосторонних соглашений, региональных и двусторонних соглашений о свободной торговле (FTA) (Zoellick 2002). В основе этого лежало представление о том, что свободная торговля является не просто средством достижения экономического богатства, но и средством продвижения демократии. Как подчеркнул Буш в своем послании: «Открытая торговля укрепляет привычки свободы, поддерживающие демократию в долгосрочной перспективе», после терактов 11 сентября свободная торговля стала рассматриваться как важное средство достижения американской цели — распространения свободы и демократии (White House 2002).

Конкретно, Зоэллик стремился преследовать четыре категории американских национальных интересов посредством торговли. Во-первых, «асимметричная взаимность» (asymmetric reciprocity), при которой США добиваются открытия рынков стран-партнеров в свою пользу, используя асимметрию рыночной власти для получения переговорных позиций. Во-вторых, создание прецедентов или моделей, которые служат катализатором или эталоном для всеобъемлющих торговых соглашений. В-третьих, поддержка рыночных реформ и демократических институтов внутри стран-партнеров. В-четвертых, укрепление стратегического партнерства с ведущими странами региона.

По мнению Хигготта (Higgott 2004), односторонность администрации Буша основывалась на странном идеологическом сочетании либерального идеализма и фундаментализма, и привела к «секьюритизации глобализации» (securitization of globalization) в экономической политике. То есть, неолиберальная политика или политика Вашингтонского консенсуса стремилась продвигаться в рамках стратегических целей, а институциональным механизмом, поддерживающим это, была «Двухпартийная торговая инициатива» (Bipartisan Trade Promotion Authority of 2002). Она предоставляла Конгрессу право ускоренного рассмотрения (fast-track) торговых переговоров для администрации, чтобы обеспечить «более открытый, справедливый и взаимный доступ», что было возможно в контексте войны с терроризмом.

Странами, с которыми США заключили соглашения о свободной торговле (FTA), были Иордания, Чили, Сингапур, Австралия, Марокко, Оман, Бахрейн, Коста-Рика, Доминиканская Республика, Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Никарагуа, Перу, Панама, Колумбия и Южная Корея. Кроме того, Таиланд и Малайзия находятся в состоянии приостановки переговоров. За исключением Южной Кореи и Австралии, это были страны с небольшим экономическим масштабом, отобранные с учетом их стратегической, а не экономической ценности. Страны Америки были выбраны из стратегических соображений для укрепления позиций США в регионе, а исламские страны — в контексте войны с терроризмом (Sohn and Koo 2010). Например, США заявили при начале переговоров о FTA с Малайзией: «Поскольку Малайзия является умеренной мусульманской страной и важным партнером в войне с терроризмом, FTA с ней будет способствовать достижению важных политических целей в области безопасности»...(продолжение)