[Rapport NSP 46] Évolution de l'ordre commercial mondial après la crise

Professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Le professeur Son Yeol est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a été professeur à l'Université Chung-Ang, chercheur invité à l'Université de Tokyo et professeur invité à l'Université Waseda. Ses principaux sujets de recherche comprennent la politique et l'économie japonaises, la politique économique internationale et le régionalisme en Asie de l'Est. Ses publications récentes comprennent « Les conceptions concurrentes de la société internationale en Asie de l'Est » (The World Politics 2009), « La politique de la puissance douce : les identités diverses du Japon » (Journal of Japanese Studies 2009), « Japan Between Alliance and Community » (East Asia Institute Issue Briefing 2009), et « Japan's New Regionalism: China Shock, Universal Values and East Asian Community » (Asian Survey 2010, 50:3).

I. Introduction

Le commerce est un moyen essentiel d'accroître la richesse nationale. Les pays d'Asie de l'Est, qui ont atteint une croissance rapide grâce à un système économique ouvert sur l'extérieur axé sur le commerce, en sont un exemple typique. Le commerce est également un outil de politique étrangère. Parce qu'il profite aux partenaires commerciaux, il peut entraîner une déséconomie pour un pays ennemi et des externalités positives pour un pays allié (Gowa and Mansfield 1993). Par conséquent, les pays peuvent utiliser des politiques visant à contrôler et à contenir leurs adversaires par le commerce, tout en élargissant le commerce pour renforcer les relations amicales avec leurs alliés. D'autre part, l'augmentation de la richesse d'un pays par le commerce n'entraîne pas nécessairement une augmentation de son influence. En effet, un pays peut devenir structurellement dépendant d'un autre en le rendant dépendant de ses propres importations pour sa trajectoire de croissance (sa ligne d'exportation) (Hirschman 1945). Les objectifs de politique étrangère peuvent également être atteints en structurant stratégiquement les modèles commerciaux.

Ainsi, comme le commerce est utilisé comme moyen de rechercher la richesse économique et le pouvoir politique, les États ont toujours cherché à organiser le système commercial international à leur avantage. Après la Seconde Guerre mondiale, l'ordre commercial libéral dirigé par les États-Unis a été accepté comme une sorte de bien public mondial, dans la prise de conscience que la guerre mondiale avait été le résultat du protectionnisme concurrentiel entre les principales puissances pendant l'entre-deux-guerres. Cependant, il servait également les intérêts de la puissance hégémonique mondiale, les États-Unis. Le libre-échange confère des avantages relativement plus importants aux pays ayant un avantage comparatif (c'est-à-dire la puissance hégémonique) (Krasner 1985). Les États-Unis ont constamment promu la libéralisation du commerce en menant une série de cycles dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Parallèlement, les États-Unis ont poursuivi le « libéralisme intégré » (embedded liberalism) (Ruggie 1982), autorisant l'Europe occidentale à adopter des réglementations protectionnistes pour maintenir l'ordre intérieur, et tolérant que le Japon et la Corée adoptent des politiques mercantilistes pour leur croissance économique. C'était pour des considérations géopolitiques liées à la guerre froide (Ikenberry 2004).

Après la fin de la guerre froide, les États-Unis ont fait des valeurs néolibérales le cœur de la mondialisation. Le soi-disant Consensus de Washington était un langage signifiant la mondialisation du capitalisme à l'américaine et un symbole de l'hégémonie. Pour diffuser à l'échelle mondiale les normes capitalistes de libre marché, de petit gouvernement et d'ouverture extérieure, les États-Unis ont utilisé le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale d'une part, et ont poursuivi une politique de libre-échange d'autre part. L'idée était que le « libre-échange » est un moyen non seulement d'enrichissement économique, mais aussi de promotion de la loi et de la démocratie, et de réalisation d'une vie libre, et qu'il doit donc être largement diffusé (White House 2002, 21-22). En d'autres termes, cela allait au-delà de la simple suppression des barrières commerciales pour modifier et converger les systèmes nationaux d'une manière spécifique, niant ainsi le libéralisme intégré. De plus, après la crise financière asiatique de 1997, l'intervention excessive du Fonds Monétaire International (FMI) a eu pour conséquence de réduire l'efficacité de l'organisation, affaiblissant ainsi son rôle d'évangélisateur du Consensus de Washington. Le libre-échange est ainsi devenu le principal moyen pour les États-Unis de promouvoir la mondialisation néolibérale.

Cependant, la tentative de diffuser l'ordre américain à travers le Consensus de Washington est également confrontée à des défis dans le domaine du commerce. Lors de la conférence de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) à Seattle en 1999, il a été confronté à une forte opposition de la part des détracteurs de la mondialisation néolibérale, et la Déclaration de Doha en 2001 a rapidement stagné. Dans ce contexte, les concurrents des États-Unis ont activement utilisé les Accords de libre-échange (ALE) pour établir des réseaux. Les pays européens ont formé un marché économique unique par l'intégration économique, et les pays d'Asie de l'Est ont également élargi et approfondi le réseau des ALE bilatéraux (Dent 2007). En réponse, les États-Unis ont changé de stratégie en 2002, passant de la construction d'ordres/régimes par le biais d'organisations internationales à celle d'ALE régionaux et bilatéraux. L'objectif est de réaliser l'ordre commercial souhaité par les États-Unis par le biais des ALE.

Cependant, les ALE bilatéraux et multilatéraux impliquent des intérêts économiques et stratégiques différents pour les pays partenaires, ce qui nécessite une architecture de réseau et une stratégie de mise en œuvre sophistiquée pour construire un régime spécifique en les reliant tous. En effet, l'économie du 21e siècle est un espace d'interdépendance où les acteurs s'intègrent en réseau. Dans la mesure où l'espace économique est constitué de réseaux de production et de commerce intra-industriel et inter-industriel qui relient étroitement divers acteurs économiques, les propriétés du champ de pouvoir présentent également certaines différences par rapport à la politique internationale traditionnelle. L'essence de la concurrence des ALE ne sera pas une compétition où un pays force d'autres pays à se ranger de son côté, mais une compétition de réseaux sur la manière de se connecter les uns aux autres pour réaliser ses propres intérêts. La concurrence de réseau repose ici sur la capacité d'un acteur à définir la manière dont les membres (nœuds) se connectent au sein du réseau, c'est-à-dire la capacité de concevoir la plateforme du réseau (pouvoir architectural), deuxièmement, la capacité de connecter et d'intermédiariser différents réseaux (pouvoir positionnel), troisièmement, la capacité de diffuser le réseau (pouvoir social), et enfin, la capacité de mobiliser le soutien intérieur pour ces tentatives extérieures (Grewal 2008; Kim Sang-bae 2009; Kahler 2009).

Cet article vise principalement à analyser la dynamique de construction et de reconstruction de l'ordre américain et les défis qui y sont opposés, en se concentrant sur la région de l'Asie de l'Est. Premièrement, il décrira la stratégie américaine de construction d'un régime commercial mondial par le biais d'organisations internationales. Deuxièmement, il analysera les tendances et la nature du transfert de pouvoir dans la région. Troisièmement, il analysera la nouvelle dynamique économique et politique qui se déroule depuis la crise de 2008. Enfin, il prédira l'avenir des systèmes commerciaux régionaux, centrés sur les États-Unis et la Chine. À l'avenir, l'ordre commercial régional connaîtra une concurrence de réseaux féroce, avec des réseaux commerciaux centrés sur la Chine, renforcés par une interdépendance asymétrique croissante, confrontés à des réseaux concurrents menés par les États-Unis et le Japon. La compétitivité de ces derniers dépendra de la manière dont la plateforme du réseau sera conçue pour attirer les pays de la région.

II. L'ordre hégémonique américain : les hauts et les bas du Consensus de Washington

Le Consensus de Washington est un programme idéologique qui incarne la valeur du marché libre à l'échelle mondiale. À l'origine, il désignait le programme de réforme économique axé sur la libéralisation, proposé par les institutions basées à Washington (Banque Mondiale, Fonds Monétaire International, Département du Trésor américain) aux pays d'Amérique latine (Williamson 1989). Par la suite, il a été assimilé à une idéologie économique plus large, le néolibéralisme ou le fondamentalisme du marché, voire étendu pour servir de manifeste politique en vue du développement économique des pays du Tiers-Monde. Le commerce y joue un rôle d'outil politique essentiel, fondé sur la conviction que le libre-échange peut réformer les institutions nationales et établir un système économique où le mécanisme du marché fonctionne. Le libre-échange est ainsi considéré à la fois comme un moyen d'accroître la richesse et comme un instrument politique pour promouvoir l'État de droit, la démocratie gouvernementale et la vie libre.

La période durant laquelle le Consensus de Washington a dominé le monde correspond aux années 1990, après la fin de la Guerre Froide. Le président George Bush a qualifié l'ordre commercial mondial de « frontières ouvertes, commerce ouvert, esprit ouvert », et Bill Clinton a plaidé pour une communauté de démocratie de marché. Il s'agissait d'une vision visant à créer un monde partageant les valeurs fondamentales de liberté, c'est-à-dire la démocratie politique et l'économie de marché. Bien qu'il s'agisse d'une vision américaine du monde, elle était également une vision pour la région de l'Asie de l'Est. La politique américaine sous l'administration Clinton cherchait à appliquer de manière indiscriminée une politique de libre-échange, affirmant que la libre circulation des biens, des services et des capitaux était mutuellement bénéfique pour tous. Le Japon, un allié de longue date, a été la cible de l'ouverture du marché, et la Corée n'a pas fait exception. Avec la conclusion du Cycle d'Uruguay, les États-Unis ont activement utilisé le cadre institutionnel de la Coopération Économique Asie-Pacifique (APEC) pour promouvoir l'ouverture du marché. Les États-Unis ont ainsi intensifié la libéralisation du commerce dans la région Asie-Pacifique par le biais des objectifs de Bogor en 1993 et de la libéralisation sectorielle volontaire et anticipée (EVSL) en 1996.

L'apogée du Consensus de Washington coïncide avec la crise financière asiatique de 1997. Les pays d'Asie de l'Est, dont la Corée, avaient promu la libéralisation financière au début des années 1990, non pas par nécessité de capitaux internationaux accrus, mais sous la pression internationale, c'est-à-dire la diffusion du Consensus de Washington. En raison de l'inadaptation interne à l'ouverture, notamment le manque de systèmes de gestion et de supervision et une libéralisation asymétrique et inégale, l'Asie de l'Est s'est retrouvée plongée dans la crise financière. Le Fonds Monétaire International (FMI), qui a accordé des prêts de sauvetage à ces pays, a imposé en contrepartie des conditions de mise en œuvre rigoureuses du Consensus de Washington. Par exemple, la Corée a été contrainte d'accepter et de mettre en œuvre des réformes néolibérales globales, incluant des taux d'intérêt élevés, des politiques d'austérité, la restructuration du marché financier, la libéralisation des transactions de capitaux, la réforme de la gouvernance d'entreprise, la réforme du marché du travail, ainsi que la libéralisation du commerce. En bref, la crise financière asiatique a été provoquée par une adoption inadéquate du Consensus de Washington, et son issue a conduit à une adhésion encore plus stricte à celui-ci pour surmonter la crise.

Ironiquement, les conditions de mise en œuvre draconiennes imposées par le Fonds Monétaire International (FMI) ont eu pour effet inverse de dissuader les pays de recourir au FMI. Ils cherchaient à éviter ces conditions rigoureuses. Les pays d'Asie de l'Est ont choisi une stratégie visant à accroître leurs réserves de change en augmentant leurs exportations et en réduisant leurs importations, afin de ne pas avoir à s'adresser au FMI. Parallèlement, une opposition idéologique aux programmes du Consensus de Washington promus par le FMI et la Banque Mondiale a émergé. En particulier, la critique selon laquelle la mondialisation néolibérale par l'ouverture des marchés ne servait que les intérêts de quelques pays développés, la voix de l'Europe critiquant la perte des valeurs sociales au profit de la primauté du marché, et les critiques des ONG des pays développés dénonçant le sacrifice des valeurs environnementales et du travail, ont convergé pour mener à l'échec de la Conférence de l'OMC à Seattle en 1999. Ce fut la première contestation organisée et à grande échelle de l'ordre américain.

Par la suite, le « Cycle de Doha » de 2001 a également été marqué par une opposition au libre-échange. Bien que l'objectif fût de lier le commerce aux questions de développement et d'aborder de manière globale divers sujets tels que l'agriculture, les services, l'environnement et la propriété intellectuelle, aucun progrès n'a été réalisé en raison des divergences d'intérêts entre pays développés et pays en développement. La Conférence de Cancún en 2003 s'est également terminée dans la confusion, sans résultat notable.

Reconnaissant que la mise en œuvre du Consensus de Washington ne pouvait être réalisée par le biais d'organisations multilatérales mondiales, les États-Unis ont réorienté leur politique vers la poursuite de cet objectif par le biais d'accords de libre-échange (ALE) multilatéraux régionaux et bilatéraux. La figure centrale de cette nouvelle approche fut Robert Zoellick. En tant que Représentant américain au Commerce (United States Trade Representative : UTR) à l'époque, il a formulé la nouvelle politique commerciale sous le terme de « libéralisation concurrentielle ». Il s'agissait d'un plan visant à atteindre la libéralisation du commerce à l'échelle mondiale en promouvant les accords multilatéraux mondiaux, régionaux et bilatéraux d'ALE de manière complémentaire et synergique (Zoellick 2002). Cette approche était sous-tendue par la conviction que le libre-échange n'était pas seulement un moyen d'acquérir une richesse économique, mais aussi un moyen de promouvoir la démocratie. Comme le message de Bush l'indiquait, « le commerce ouvert renforce les habitudes de liberté qui soutiennent la démocratie à long terme », le commerce est devenu un instrument important pour poursuivre l'objectif américain de diffusion de la liberté et de la démocratie, particulièrement après les tragiques attentats du 11 septembre (White House 2002).

Plus précisément, Zoellick cherchait à promouvoir quatre catégories d'intérêts nationaux américains par le biais du commerce. Premièrement, la « réciprocité asymétrique », où les États-Unis tirent parti de l'asymétrie du pouvoir de marché pour obtenir un pouvoir de négociation et ouvrir les marchés des pays partenaires en faveur des entreprises américaines. Deuxièmement, établir des précédents ou des modèles qui servent de catalyseurs ou de points de référence pour des accords commerciaux complets. Troisièmement, soutenir les réformes orientées vers le marché et les systèmes démocratiques des pays partenaires. Quatrièmement, renforcer les partenariats stratégiques avec les pays leaders régionaux.

Selon Higgott (2004), l'unilatéralisme de l'administration Bush, basé sur une étrange combinaison idéologique de fondamentalisme libéral-idéaliste, a entraîné une « sécurisation de la mondialisation » dans le domaine de la politique économique. Autrement dit, les politiques néolibérales ou conformes au Consensus de Washington visaient à être poursuivies dans le cadre d'objectifs stratégiques, et le dispositif institutionnel soutenant cela était le « pouvoir discrétionnaire de promotion du commerce bipartite » (Bipartisan Trade Promotion Authority of 2002). Cela permettait au Congrès d'accorder à l'exécutif le pouvoir de « voie rapide » (fast-track) pour les négociations commerciales, afin d'assurer « un accès plus ouvert, équitable et réciproque », ce qui était possible dans le contexte de la guerre contre le terrorisme à l'époque.

Les partenaires des États-Unis dans la conclusion d'accords de libre-échange (ALE) étaient la Jordanie, le Chili, Singapour, l'Australie, le Maroc, Oman, Bahreïn, le Costa Rica, la République dominicaine, le Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Pérou, le Panama, la Colombie et la Corée. La Thaïlande et la Malaisie sont également en cours de négociation. À l'exception de la Corée et de l'Australie, ces pays n'ont pas une grande envergure économique et ont été sélectionnés en privilégiant la valeur stratégique plutôt que la valeur économique. Les pays de la région des Amériques ont été choisis dans une considération stratégique des États-Unis visant à sécuriser fermement la région, et les pays islamiques dans le contexte de la guerre contre le terrorisme (Sohn et Koo 2010). Par exemple, les États-Unis ont déclaré lors du début des négociations d'ALE avec la Malaisie : « En tant que pays musulman modéré et partenaire important dans la guerre contre le terrorisme, un ALE avec la Malaisie promouvra des objectifs politiques importants sur le plan de la sécurité »...