[NSP Report 46] El cambio en el orden mundial del comercio tras la crisis

Profesor en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad de Yonsei. El profesor Son Yeol obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago y ha sido profesor en la Universidad de Chung-Ang, investigador visitante en la Universidad de Tokio y profesor visitante en la Universidad de Waseda. Sus principales temas de investigación incluyen la política y economía de Japón, la economía política internacional y el regionalismo en Asia Oriental. Sus publicaciones recientes incluyen "La concepción de una sociedad internacional en competencia en Asia Oriental" (The World Politics 2009), "La política del poder blando: las diferentes identidades de Japón" (Journal of Japanese Studies 2009), "Japan Between Alliance and Community" (East Asia Institute Issue Briefing 2009) y "Japan's New Regionalism: China Shock, Universal Values and East Asian Community" (Asian Survey 2010, 50:3).

I. Introducción

El comercio es un medio principal para aumentar la riqueza nacional. Los países de Asia Oriental, que han logrado un alto crecimiento a través de una economía abierta centrada en el comercio, son un ejemplo representativo. Además, el comercio también es un medio de política exterior. Dado que aporta beneficios a los socios comerciales, genera deseconomías si el país es un enemigo y externalidades positivas si es un aliado (Gowa y Mansfield 1993). Por lo tanto, se utilizan políticas para controlar y contener a los primeros, y para expandir el comercio y fortalecer las relaciones amistosas con los segundos. Por otro lado, el aumento de la riqueza de un país a través del comercio no necesariamente aumenta su influencia. Esto se debe a que el país puede ser estructuralmente subordinado al hacerlo depender de las importaciones propias para su línea de crecimiento (ruta de exportación) (Hirschman 1945). Los objetivos de política exterior también pueden lograrse mediante la configuración estratégica de los patrones comerciales.

Dado que el comercio se utiliza como medio para buscar riqueza económica y poder político, los estados han buscado configurar el sistema de comercio internacional a su favor. El orden comercial liberal liderado por Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial fue aceptado como una especie de bien público global en el contexto de la percepción de que la guerra mundial se debió a la competencia proteccionista entre las principales potunas durante el período de entreguerras, pero también sirvió a los intereses de Estados Unidos como potencia hegemónica mundial. El libre comercio otorga beneficios relativamente mayores a los países con ventaja comparativa (es decir, la potencia hegemónica) (Krasner 1985). Estados Unidos promovió constantemente la liberalización del comercio liderando una serie de rondas dentro del marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Por otro lado, Estados Unidos también permitió a Europa Occidental adoptar regulaciones proteccionistas para mantener el orden interno y toleró que Japón y Corea adoptaran políticas mercantilistas para el crecimiento económico, persiguiendo el llamado "liberalismo incrustado" (embedded liberalism) (Ruggie 1982). Esto se debió a consideraciones geopolíticas de la Guerra Fría (Ikenberry 2004).

Tras el fin de la Guerra Fría, Estados Unidos promovió los valores neoliberales como el núcleo de la globalización. El llamado Consenso de Washington, un lenguaje que significaba la globalización del capitalismo al estilo estadounidense y un símbolo de hegemonía. Para difundir el estándar capitalista de libre mercado, gobierno pequeño y apertura exterior a nivel mundial, Estados Unidos utilizó el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial por un lado, y persiguió políticas de libre comercio por el otro. La idea era que el "libre comercio" no solo es un medio para aumentar la riqueza, sino también un principio moral, un medio para promover reformas económicas e institucionales, erradicar la corrupción y fomentar los "hábitos de libertad", por lo que debe difundirse ampliamente (White House 2002, 21-22). En otras palabras, iba más allá de simplemente eliminar las barreras comerciales para transformar y converger los sistemas internos de una manera específica, negando así el liberalismo incrustado. Además, tras la crisis financiera de Asia Oriental en 1997, la excesiva intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI) resultó en una disminución de la eficacia de la organización, debilitando su función como evangelizador del Consenso de Washington, y el libre comercio se consolidó como el principal medio para que Estados Unidos promoviera la globalización neoliberal.

Sin embargo, el esfuerzo por promover el orden estadounidense a través del Consenso de Washington también enfrenta desafíos en términos de comercio. En la reunión de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Seattle en 1999, se enfrentó a un fuerte desafío por parte de los opositores a la globalización neoliberal, y pronto la Declaración de Doha de 2001 también se estancó. En este contexto, los competidores de Estados Unidos han realizado esfuerzos para construir redes utilizando activamente los Acuerdos de Libre Comercio (ALC). Los países europeos han formado una unión económica única a través de la integración económica, y los países de Asia Oriental también han ampliado y profundizado la red de ALC bilaterales (Dent 2007). En respuesta, Estados Unidos cambió su estrategia en 2002 de la construcción de órdenes/regímenes a través de organizaciones internacionales a los ALC regionales y bilaterales. El objetivo es realizar el orden comercial deseado por Estados Unidos a través de los ALC.

Sin embargo, dado que los ALC bilaterales y plurilaterales implican diferentes intereses económicos y estratégicos con respecto a los países socios, la construcción de un régimen específico al vincularlos en su conjunto requiere una arquitectura de red y una estrategia de implementación de alta complejidad. Esto se debe a que el espacio económico del siglo XXI es un campo de interdependencia donde los actores se integran en red. Dado que el espacio económico, donde las redes de producción y el comercio intraindustrial e interindustrial conectan densamente a diversos actores económicos, las propiedades del campo de poder también muestran ciertas diferencias con la política internacional tradicional. La esencia de la competencia de los ALC no será una competencia en la que un país obligue a otros a dividirse y alinearse, sino una competencia de redes sobre cómo conectarse entre sí para realizar los propios intereses. Aquí, la competencia de redes depende de la capacidad de un país para definir cómo los miembros (nodos) se conectan entre sí dentro de la red, es decir, la capacidad de diseñar la plataforma de la red (poder arquitectónico), en segundo lugar, la capacidad de conectar e intermediar diferentes redes (poder posicional), en tercer lugar, la capacidad de difundir la red (poder social), y finalmente, la capacidad de movilizar el apoyo interno para estos intentos externos (Grewal 2008; Kim Sang-bae 2009; Kahler 2009).

Este artículo tiene como objetivo analizar la dinámica de la construcción y reconstrucción del orden estadounidense y los desafíos a este, centrándose principalmente en la región de Asia Oriental. Primero, se describirá la estrategia de Estados Unidos para construir un régimen de comercio mundial a través de organizaciones internacionales. Segundo, se analizará la tendencia y la naturaleza del cambio de poder dentro de la región. Tercero, se analizará la nueva dinámica económica y política que se desarrolla a partir de la crisis de 2008. Finalmente, se intentará predecir el futuro del sistema de comercio regional, centrado en Estados Unidos y China. En el futuro, el orden comercial regional se caracterizará por una intensa competencia de redes, con redes de comercio centradas en China a través de una interdependencia asimétrica cada vez más profunda, desafiadas por redes opuestas lideradas por Estados Unidos y Japón. La competitividad de estas últimas dependerá de cómo se diseñe la plataforma de la red para atraer a los países de la región.

II. El orden hegemónico de Estados Unidos: Auge y caída del Consenso de Washington

El Consenso de Washington es un programa ideológico para implementar el valor del libre mercado a nivel mundial. Originalmente, se refería a un programa de reforma económica de liberalización como el mínimo común denominador de las propuestas políticas que las instituciones con sede en Washington (Banco Mundial, FMI, Tesoro de EE. UU.) ofrecieron a los países de América Latina (Williamson 1989), pero posteriormente se equiparó con una ideología económica más amplia como el neoliberalismo o el fundamentalismo de mercado, o incluso se amplió para ser utilizado como una especie de manifiesto político necesario para que los países del Tercer Mundo lograran el desarrollo económico. El comercio es un instrumento político clave aquí. La creencia es que el libre comercio puede reformar las instituciones internas y construir un sistema económico donde operen los mecanismos de mercado. El libre comercio es tanto un medio para aumentar la riqueza como un instrumento político para impulsar el estado de derecho y el gobierno democrático y realizar una vida libre.

El período en que el Consenso de Washington dominó el mundo fue la década de 1990, después del fin de la Guerra Fría. El presidente George Bush describió el orden comercial mundial como "fronteras abiertas, comercio abierto, mente abierta", y Bill Clinton promovió una comunidad de democracia de mercado. Es una visión de un mundo que comparte la libertad, es decir, la democracia política y la economía de mercado, como valores centrales. Esta es una visión global de Estados Unidos, pero también una visión para la región de Asia Oriental. Las políticas de Estados Unidos durante la era Clinton intentaron aplicar indiscriminadamente la política de libre comercio, argumentando que la libre circulación de bienes, servicios y capitales es mutuamente beneficiosa para todos. Japón, un aliado de larga data, se convirtió en el objetivo de la apertura del mercado, y Corea no fue una excepción. Con la conclusión de la Ronda Uruguay, Estados Unidos utilizó activamente el mecanismo institucional de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) a nivel regional para buscar la apertura del mercado. Estados Unidos impulsó la liberalización del comercio en la región de Asia y el Pacífico a través de los objetivos de Bogor en 1993 y la Liberalización Sectorial Voluntaria Temprana (EVSL) en 1996.

El apogeo del Consenso de Washington fue la crisis financiera de Asia Oriental de 1997. Los países de Asia Oriental, incluida Corea, habían promovido la liberalización financiera a principios de la década de 1990, no porque necesitaran más capital internacional, sino debido a la presión internacional, es decir, la difusión del Consenso de Washington. Como resultado de la desadaptación interna debida a la apertura, es decir, la falta de sistemas de gestión y supervisión y la liberalización asimétrica - desigual, Asia Oriental se vio sumida en la crisis financiera, y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que proporcionó rescates a estos países, exigió a cambio condiciones estrictas de implementación del Consenso de Washington. Por ejemplo, a Corea se le exigió e implementó una reforma neoliberal integral que incluía no solo altas tasas de interés y políticas de austeridad, sino también reestructuración del mercado financiero, liberalización de las transacciones de capital, reforma de la estructura de gobierno corporativo, reforma del mercado laboral y liberalización del comercio. En resumen, la crisis financiera de Asia Oriental fue causada por la adopción inadecuada del Consenso de Washington y resultó en una adopción aún más estricta para superar la crisis.

Curiosamente, las duras condiciones de implementación impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) llevaron a los países a evitar el FMI. Esto se debió a que no querían recibir condiciones de implementación severas. Los países de Asia Oriental optaron por la estrategia de aumentar las reservas de divisas aumentando las exportaciones y reduciendo las importaciones para evitar recurrir al FMI. Al mismo tiempo, surgió una oposición ideológica a los programas del Consenso de Washington promovidos por las dos organizaciones internacionales, el FMI y el Banco Mundial. En particular, la lógica de los países en desarrollo de que la globalización neoliberal a través de la apertura del mercado solo beneficia a algunos países desarrollados, las voces de Europa que critican la pérdida de valores sociales debido al principio del mercado, y las críticas de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de países desarrollados que argumentan que se sacrifican los valores ambientales y laborales, se combinaron para que la reunión de la OMC en Seattle en 1999 fracasara. Fue la primera resistencia organizada a gran escala contra el orden estadounidense.

Posteriormente, la "Ronda de Doha" de 2001 también estuvo marcada por la resistencia al libre comercio. Se intentó vincular el desarrollo al comercio y abordar de manera integral diversos temas como la agricultura, los servicios, el medio ambiente y la propiedad intelectual, pero no se logró avanzar debido a los conflictos de intereses entre países desarrollados y en desarrollo. La "Cumbre de Cancún" de 2003 también terminó en confusión sin resultados significativos.

Al darse cuenta de que la promoción del Consenso de Washington no podía lograrse a través de organizaciones multilaterales globales, Estados Unidos cambió su política para promoverlo a través de acuerdos de libre comercio (ALC) regionales multilaterales y bilaterales. La figura clave fue Robert Zoellick. Como entonces Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR), expresó la nueva política comercial en términos de "liberalización competitiva". El plan era lograr la liberalización del comercio a nivel mundial promoviendo acuerdos multilaterales globales, regionales y bilaterales de libre comercio de manera complementaria y de refuerzo mutuo (Zoellick 2002). Esto va acompañado de la percepción de que el libre comercio no es solo un medio para obtener riqueza económica, sino también un medio para promover la democracia. Al igual que el mensaje de Bush de que "el comercio abierto fortalece los hábitos de libertad que sustentan la democracia a largo plazo", el comercio se consideró un medio importante para perseguir el objetivo estadounidense de difundir la libertad y la democracia, especialmente después de los trágicos ataques terroristas del 11 de septiembre (White House 2002).

Específicamente, Zoellick buscó perseguir cuatro categorías de intereses nacionales de Estados Unidos a través del comercio. Primero, "reciprocidad asimétrica", que utiliza la asimetría del poder de mercado para obtener poder de negociación y abrir los mercados de los países socios en beneficio de las empresas estadounidenses. Segundo, establecer precedentes o modelos que sirvan como catalizadores o puntos de referencia para acuerdos comerciales integrales. Tercero, apoyar las reformas pro-mercado y los sistemas democráticos internos del socio. Cuarto, fortalecer las asociaciones estratégicas con los países líderes de la región.

Según Higgott (2004), el unilateralismo de la administración Bush se basa en una extraña combinación ideológica de "fundamentalismo liberal-idealista" y ha llevado a la "securitización de la globalización" en términos de política económica. Es decir, buscó promover políticas neoliberales o del Consenso de Washington bajo objetivos estratégicos, y el mecanismo institucional que apoyaba esto era la "Autoridad de Promoción Comercial Bipartidista de 2002". Esto otorgó al Congreso el poder de "vía rápida" (fast-track) para negociaciones comerciales, permitiendo "un acceso más abierto, equitativo y recíproco", lo cual fue posible en el contexto de la guerra contra el terrorismo en ese momento.

Los países con los que Estados Unidos firmó ALC fueron Jordania, Chile, Singapur, Australia, Marruecos, Omán, Bahréin, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, Panamá, Colombia y Corea. Tailandia y Malasia están entre los países cuyas negociaciones se han suspendido. Con la excepción de Corea y Australia, estos son países que no son económicamente grandes y, por lo tanto, fueron seleccionados basándose en su valor estratégico en lugar de su valor económico. Los países de América fueron seleccionados por la consideración estratégica de Estados Unidos de asegurar firmemente la región, y los países islámicos fueron seleccionados en el contexto de la guerra contra el terrorismo (Sohn y Koo 2010). Por ejemplo, al iniciar las negociaciones de ALC con Malasia, Estados Unidos declaró: "Dado que Malasia es un país musulmán moderado y un socio importante en la guerra contra el terrorismo, un ALC con él promoverá importantes objetivos políticos desde una perspectiva de seguridad"... (continuará)