[NSP Report 46] 危機の後の世界貿易秩序の変化

延世大学国際学大学院教授。ソン・ヨル教授はシカゴ大学で政治学博士号を取得し、中央大学教授、東京大学外国人研究員、早稲田大学客員教授を歴任した。主な研究テーマは、日本政治経済、国際政治経済、東アジア地域主義などである。最近の著作には、「東アジアの競合する国際社会構想」（『世界政治』2009年）、「ソフトパワーの政治：日本の異なるアイデンティティ」（『日本研究論叢』2009年）、「Japan Between Alliance and Community」（East Asia Institute Issue Briefing 2009年）、「Japan's New Regionalism: China Shock, Universal Values and East Asian Community」（Asian Survey 2010, 50:3）などがある。

I. 序論

貿易は国富を増進する主要な手段である。貿易中心の対外開放型経済体制で高度成長を遂げた東アジア諸国が代表的である。また、貿易は外交政策の手段でもある。貿易相手国に利益をもたらすため、その国が敵国であれば非経済的（diseconomy）を、友好国であれば正の外部性（positive externality）をもたらす（Gowa and Mansfield 1993）。したがって、前者には貿易を統制して牽制し、後者には貿易を拡大して友好関係を強化する政策を用いることもある。一方で、貿易を通じて相手国の富が増加したからといって、必ずしもその国の影響力が増大するわけではない。相手国の成長路線（輸出先）を自国の輸入に依存させることで、その国を構造的に従属させることができるからである（Hirschman 1945）。貿易パターンを戦略的に構成することで、外交政策目標を達成することもできる。

このように、貿易は経済的富と政治的権力を追求する手段として活用されるため、各国は国際貿易体制を自国に有利になるように構築しようとしてきた。第二次世界大戦後、アメリカが主導した自由貿易秩序は、戦間期の主要国間の競争的保護主義の結果として世界大戦を経験したという認識のもと、一種の地球公共財として受け入れられたが、一方で世界覇権国であるアメリカの利益を内包するものでもあった。自由貿易は、競争優位国（すなわち覇権国）に相対的に大きな利益をもたらすからである（Krasner 1985）。アメリカは関税貿易一般協定（General Agreement on Tariffs and Trade: GATT）体制のもと、一連のラウンドを主導しながら貿易自由化を着実に推進した。一方、アメリカは西ヨーロッパが国内秩序を維持できるよう保護主義的な規制を推進することを許容し、日本や韓国が経済成長のために重商主義的な政策をとることも容認した、いわゆる「埋め込まれた自由主義」（embedded liberalism）を追求した（Ruggie 1982）。冷戦という地政学的考慮のためであった（Ikenberry 2004）。

冷戦が終結し、アメリカは新自由主義的価値をグローバリゼーションの中核として掲げた。いわゆるワシントン・コンセンサスであり、これはアメリカ式資本主義のグローバリゼーションを意味する言葉であり、覇権の象徴であった。自由市場、小さな政府、対外開放といった資本主義の標準を世界的に拡散するために、アメリカは一方では国際通貨基金（International Monetary Fund: IMF）と世界銀行（World Bank）を活用し、他方では自由貿易政策を追求した。「自由貿易」は経済だけでなく道徳原則としても、経済・制度改革、腐敗撲滅、自由の習慣（habits of liberty）を高揚させる手段であるため、これを広く普及させなければならないというのである（White House 2002, 21-22）。言い換えれば、単に貿易障壁を撤廃するということを超えて、国内体制も特定的に変化させ、収斂させようとするものであり、もはや埋め込まれた自由主義は否定された。さらに、1997年の東アジア金融危機以降、国際通貨基金（IMF）の過度な介入が結果的に機構の効能を減退させたため、ワシントン・コンセンサスの伝道師としての機能も弱まり、自由貿易はアメリカが新自由主義的世界化を推進する核心手段として位置づけられた。

しかし、ワシントン・コンセンサスというアメリカ的秩序を拡散しようとする努力は、貿易の次元でも挑戦を受けることになる。1999年の世界貿易機関（World Trade Organization: WTO）シアトル会議で新自由主義的グローバリゼーション反対論者の激しい挑戦に直面し、続いて2001年のドーハ（Doha）宣言も停滞に陥った。こうした中で、アメリカの競争国は自由貿易協定（Free Trade Agreement: FTA）を積極的に活用してネットワークを構築する努力を重ねてきた。欧州諸国は経済統合を通じて単一経済圏を形成し、東アジア諸国も二国間自由貿易協定（FTA）の網を拡大・深化させてきた（Dent 2007）。これに対し、アメリカは2002年を転機として、国際機関を通じた秩序・レジーム構築から、地域及び二国間自由貿易協定（FTA）へと戦略を転換する。自由貿易協定（FTA）を通じてアメリカが望む貿易秩序を実現しようとするのである。

しかし、二国間及び多国間自由貿易協定（FTA）は、相手国に対する異なる経済的・戦略的利害が関連するため、これらを全体的に編み上げて特定のレジームを構築するには、ネットワークアーキテクチャと高度な推進戦略が要求される。なぜなら、21世紀の経済空間は、行為者がネットワーク的に統合される相互依存の場だからである。生産ネットワークとその中での産業内（intra-industry）、産業間（jnter-industry）貿易が多様な経済行為者を緊密に結びつけていく経済空間であるだけに、権力場の特性も伝統的な国際政治とは一定の差異を示すことになる。自由貿易協定（FTA）競争の本質は、一国が他国を強制して味方につけ、序列化する競争ではなく、互いをどのように結びつけて自己の利益を実現するかというネットワーク競争になるだろう。ここでネットワーク競争は、構成員（ノード）がネットワーク内で互いに結びつく方式を規定する能力、すなわちネットワークのプラットフォームを設計する能力（architectural power）、第二に、異なるネットワークを結びつけ、仲介する能力（positional power）、第三に、ネットワークを拡散する能力（social power）、最後に、こうした対外的な試みに対する国内的支持を動員する能力にかかっている（Grewal 2008; 金相培 2009; Kahler 2009）。

本稿は、主に東アジア地域を対象として、アメリカ的秩序の構築と再構築、そしてそれに対する挑戦の力学を分析しようとするものである。第一に、国際機関を通じたアメリカの世界貿易レジーム構築戦略を記述し、次に、域内権力移動の趨勢と本質を分析し、第三に、2008年の危機を契機として展開される新たな政治経済力学を分析し、最後に、アメリカと中国を中心に編まれる地域貿易体制の未来を予測しようとするものである。今後の地域貿易秩序は、非対称的な相互依存の深化を通じて中国中心に編まれる貿易ネットワークに対し、アメリカと日本が主導する対抗ネットワークの挑戦として、ネットワーク競争が激しく展開されるだろう。そして後者の競争力は、ネットワークプラットフォームをいかに設計して域内諸国を引きつけるかにかかっている。

II. アメリカの覇権秩序：ワシントン・コンセンサスの浮沈

ワシントン・コンセンサスは、自由市場（free market）という価値を世界的に実現する理念プログラムである。当初は、ワシントンに所在する機構（世界銀行、国際通貨基金、米国財務省）が中南米諸国に提示した政策提案の最小共通分母として、自由化経済改革プログラムを意味していたが（Williamson 1989）、その後、新自由主義あるいは市場原理主義（market fundamentalism）というより包括的な経済理念と同一視されるか、あるいはさらに進んで、第三世界の諸国が経済発展を遂げるのに必要な一種の政策マニフェスト（policy manifesto）へと拡張されて使用されてきた。ここで貿易は核心的な政策手段である。自由な貿易によって国内制度を改革し、市場メカニズムが機能する経済体制を構築できるという信念である。自由貿易は富の増進手段であると同時に、法治と民主政府を推進し、自由な生活を実現する政策手段なのである。

ワシントン・コンセンサスが世を席巻した時期は、冷戦終結後の1990年代からである。ジョージ・ブッシュ大統領は世界貿易秩序を「開かれた国境、開かれた貿易、開かれた心」と表現し、さらにビル・クリントンは市場民主主義共同体を提唱した。自由、すなわち政治的民主主義と経済的市場経済を核心的価値として共有する世界を作ろうとする構想である。これはアメリカの世界ビジョンであるが、やがて東アジア地域に対するビジョンでもあった。クリントン政権下のアメリカの政策は、商品、サービス、資本の自由な移動がすべての人々に相互利益をもたらすという自由貿易政策を無差別に適用しようとした。長年の同盟国である日本が市場開放のターゲットとなり、韓国も例外ではなかった。ウルグアイ・ラウンドの妥結とともに、アメリカは地域的にアジア太平洋経済協力（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）という制度的基盤を積極的に活用して市場開放を追求した。アメリカは1993年のボゴール目標、1996年の早期自主的セクター別自由化（Early Voluntary Sectoral Liberalization: EVSL）などを通じて、アジア太平洋地域で貿易自由化のドライブをかけた。

ワシントン・コンセンサスの全盛期は1997年の東アジア金融危機であった。韓国をはじめとする東アジア諸国は1990年代初頭に金融自由化を推進したが、これはより多くの国際資本が必要だったからではなく、国際的な圧力、すなわちワシントン・コンセンサスの普及のためであった。開放に伴う内部的な不適応、すなわち管理・監督体制の不備と非対称的・不均等な自由化の結果として、東アジアは金融危機に陥り、これらの国々に救済金融を供与した国際通貨基金（IMF）は、その代償として厳しいワシントン・コンセンサス履行条件を強要した。例えば、韓国は高金利、緊縮政策を超えて、金融市場構造改革、資本取引自由化、企業支配構造改革、労働市場改革とともに、貿易自由化までを含む全方位的な新自由主義改革を要求され、履行しなければならなかった。要するに、東アジアの金融危機はワシントン・コンセンサスの不適切な受容によって引き起こされ、危機克服のためにこれをさらに徹底して受容する結果をもたらした。

興味深いことに、国際通貨基金（IMF）による過酷な履行条件は、逆に各国が国際通貨基金（IMF）を忌避する結果を招いた。過酷な履行条件を受けたくないからである。東アジア諸国は国際通貨基金（IMF）に行かないために、輸出を増やし輸入を減らすことで外貨準備高を拡充する戦略を選択した。同時に、国際通貨基金（IMF）と世界銀行（World Bank）という二つの国際機関が推進したワシントン・コンセンサス・プログラムに対する理念的な反発が台頭した。特に、市場開放による新自由主義的グローバリゼーションが一部先進国の利益のみを代弁するという途上国の論理、市場原理主義による社会的価値の喪失を批判する欧州の声、環境と労働の価値を犠牲にするという先進国の非政府組織（Non-Governmental Organization: NGO）の批判が合わさって、1999年の〈シアトルWTO会議〉は混乱に陥った。アメリカ的秩序に対する最初の組織的な大規模な反旗であった。

続いて2001年の〈ドーハ・ラウンド〉も、自由貿易に対する反旗に彩られた。貿易に開発問題を連携させ、農業、サービス、環境、知的財産権など多様なイシューを包括的に扱おうとしたが、先進国と途上国の利害対立で進展を見なかった。2003年の〈カンクン会議〉も特別な成果を上げられず、混乱の中で終わった。

ワシントン・コンセンサスの推進が多国間機構を通じて達成できないことを認識したアメリカは、地域多国間及び二国間自由貿易協定（FTA）を通じて推進することに政策を転換した。その中心人物はロバート・ゾリック（Robert Zoellick）であった。当時、米国通商代表部（United States Trade Representative: USTR）代表として、彼は「競争的自由化」（competitive liberalization）という言葉で新たな貿易政策を表現した。多国間協定、地域、二国間自由貿易協定（FTA）を相互補完的かつ相互強化的な形で推進し、結果的に全世界の貿易自由化を達成するという計画である（Zoellick 2002）。ここには、自由貿易が単に経済的富を獲得する手段ではなく、民主主義を促進する手段であるという認識が共に内在している。「開放貿易が長期的には民主主義を支える自由の習慣を強化する」というブッシュのメッセージのように、貿易は悲劇的な9.11同時多発テロ事件を契機に、自由と民主主義の拡散というアメリカの目標を追求する一つの重要な手段と見なされた（White House 2002）。

具体的に、ゾリックは貿易を通じて以下の四つの範疇のアメリカの国益を追求しようとした。第一に、「非対称的相互主義」（asymmetric reciprocity）として、市場権力の非対称性を利用して交渉力を確保し、アメリカ企業に有利になるように相手国市場を開放する。第二に、包括的な貿易協定の触媒あるいはベンチマーキングとなる先例あるいはモデルを構築する。第三に、相手国の国内市場主義的改革と民主制度を支援する。第四に、地域の主導国と戦略的パートナーシップを強化する。

ヒガット（Higgott 2004）によれば、ブッシュ政権の単独主義は、自由主義・理想主義的根本主義という奇妙な理念的組み合わせに基づいており、経済政策において「グローバリゼーションの安全保障化」（securitization of globalization）をもたらしたという。すなわち、新自由主義あるいはワシントン・コンセンサス的な政策を戦略的目標の下で推進しようとし、それを支持する制度的装置が「超党派貿易促進権限」（Bipartisan Trade Promotion Authority of 2002）であった。議会が行政部に対し貿易交渉に関する迅速支援（fast-track）権限を付与し、「より開放的で、均等で、相互的なアクセス」を確保できるようにするというもので、当時のテロとの戦争という状況的文脈で可能なことであった。

アメリカの自由貿易協定（FTA）締結国は、ヨルダン、チリ、シンガポール、オーストラリア、モロッコ、オマーン、バーレーン、コスタリカ、ドミニカ共和国、エルサルバドル、グアテマラ、ホンジュラス、ニカラグア、ペルー、パナマ、コロンビア、そして韓国であった。また、交渉中断国としてタイとマレーシアがある。これらは韓国とオーストラリアを除けば、経済規模が大きくない、したがって経済的価値よりも戦略的価値を重視して選定された国々である。米州地域の国々はアメリカが地域を強固に確保するという戦略的考慮、イスラム諸国はテロとの戦争という文脈で選定された（Sohn and Koo 2010）。例えば、アメリカはマレーシアと自由貿易協定（FTA）交渉を開始するにあたり、「マレーシアは穏健なイスラム国家であり、テロとの戦争において重要なパートナーであるため、これとの自由貿易協定（FTA）は安保的次元で重要な政策目標を増進させるだろう」と述べた…（続く）