《EAI治理研究3》 从“生活质量”视角看平泽市的政府信任

EAI治理研究工作论文第3号

作者

李坤洙（이곤수）现任东亚研究院治理研究团队高级研究员。

一、引言

政府信任是政府的主要驱动力，是构建良好治理不可或缺的要素。在复杂的政策环境中，政府政策要得以成功推行，必须先行获得民众的支持。因为与设计新政策相比，确保其合法性并使其有效运作更为困难。政府信任的丧失或下降会增加政府与公民之间的合作成本，并在政策过程中造成障碍，从而导致较低的政策绩效或政府失灵。在不建立民众与政府之间的信任的情况下，期待政策成功可能是不可能的。此外，不佳的政府绩效或政府失灵又会增加民众对政府的不信任，从而形成政府失灵的恶性循环，这一点也凸显了政府信任的重要性。

政府信任下降的问题不仅是中央政府，也是地方政府层面的重要议题。尽管地方自治全面实施已过去20年，但地方政府却陷入了严重的“信任危机”。市长、区长的滥用职权、贪污腐败、低效的财政运营以及破产风险正在增加，而从一开始就存在问题的 지방의회（地方议会）的无能和不正之风至今仍未得到改善，成为严重的不信任对象。这种对地方政府信任的减少正导致对地方自治本身产生怀疑甚至否定。

这一现实表明，不仅是中央政府，地方政府层面也有必要系统而严谨地处理政府信任问题。然而，关于政府信任的研究大多集中在中央政府或国家层面，而针对地方政府层面的信任研究却非常少。即使在讨论地方政府信任问题时，也只是作为社会资本或地方治理的一部分来讨论。基于这种认识，本研究旨在全面探讨地方政府信任问题。

为此，本研究将关注政府信任的来源，并从许多先前的研究中得到验证的“政府信任是政府绩效的函数”这一命题出发。然而，与中央政府不同，地方政府的信任来源——政府绩效的衡量并不容易。根据关于政府信任的研究，主要强调经济绩效和外交绩效等作为中央政府信任和支持的基础。但在地方政府层面，很难区分与中央政府相同的绩效，也很难衡量居民的认知和评价。特别是，在经济绩效方面，很难准确区分地区经济绩效与国家经济绩效，并且对地区经济绩效的责任归属也分散在中央政府和地方政府。此外，考虑到地方政府提供综合行政服务的特性，地方政府的绩效需要从整体视角进行 접근（接近），而非对特定政策的评价。对个别政策或行政服务的评价，虽然对客户群体或利益相关者有意义，但可能与居民对整体地方政府的评价存在差距。因此，使用地区层面的综合绩效指标比评价特定领域的政策绩效可能更为合适。

从这个意义上说，地区“生活质量”可以成为衡量地方政府“绩效”的有用指标。地方政府的最终目标是提高居民的生活质量，因为这是地方政府为朝着理想方向改变地区生活质量状况而进行的政策和行政的结果。因此，本研究将以平泽市为例，从“生活质量”的视角经验性地验证地方政府政策绩效与政府信任之间的关系。换言之，分析平泽市民对平泽市地区生活质量状况的评价性认知如何影响对市政府的信任，并讨论其启示。

二、理论背景

1. 生活质量与地方政府

“生活质量”（Quality of Life）一词虽然在日常生活中被广泛使用，但在学者之间并没有明确的概念共识。这是因为生活质量概念本身存在模糊性以及概念化方面的各种疑问，特别是许多生活质量的研究在没有严格概念定义的情况下，出于实用目的进行了各种研究（宋建燮•权龙贤 2008, 87-88）。最重要的是，生活质量并非超越时代和空间的绝对概念，而是一个受社会政治、经济、社会水平以及社会成员价值观和兴趣影响的相对概念，因此学者们提出了各种各样的概念定义（李英均•金东均 2007, 225）。在地区研究中，生活质量通常被理解为社区居民对自己居住地的主观满意感和幸福感，即“宜居性”（朴哲民•宋建燮 1999; Meyers 1987），并被理解为特定地区提供的环境条件与个人需求和期望的结合（Pavot and Diener 1993）。

在此，政府在生活质量条件方面的责任和作用的重要性得到强调。特别是处于行政最前线的 지방정부（地方政府）对居民的生活质量负有直接责任，并有义务努力提高生活质量。因此，各地方政府根据地区实际情况，通过各种地区发展项目来加强地区竞争力，并追求提高地区居民生活质量。为此，不仅需要“经济能力”，还需要能够保障生活质量的适当生活环境和自然环境等，能够解决各种问题的制度性能力。从这个意义上说，本研究将“生活质量”理解为在地区发展背景下“特定地区居民在社会、经济、文化、环境生活条件下生活的主观认知评价”（李英均•金东均 2007, 226）。对地区生活质量条件的此类评价，可以成为确保地方政府责任感和制定地区发展政策的有用信息。

那么，地区的“生活质量”如何衡量呢？为什么居民对地区“生活质量”条件的评价很重要？生活质量的衡量方法通常分为客观 접근（接近）和主观 접근（接近）。客观 접근（接近）将生活质量定义为影响人类满意生活的客观生活条件（河惠洙 1996; Slottje et al. 1991）。这是以客观的物理生活状态影响人类主观满意感的因果关系为前提的。因此，它以客观测量可行的社会环境指标为标准。相反，主观 접근（接近）则以生活在多大程度上满足个人价值观或期望水平为标准（宋建燮•权龙贤 2008; Andrews and Withey 1976; Meyers 1987）。

由于对生活质量的判断可能存在相互矛盾，因此很难说哪种标准更合适。从这个意义上说，强调综合客观方法和主观方法，整合量化测量的客观生活条件和主观感知的福利这两个构成要素的综合 접근（接近）有时会被强调（苏镇光 1998）。然而，许多学者强调生活质量的主观方面，而非生活环境等客观条件（成道京•李智英 2010, 755）。特别是，针对特定地区的个体主观 접근（接近），由于指标制定和数据获取的限制较少，具有较高的可用性，并且可以根据调查对象地区的特点进行具体化，因此对于地方政府的政策信息具有很大的利用价值，并且符合地区发展政策应以地区居民需求为基础的规范性要求（吴英石•李坤洙 2006）。

本研究的目的不是衡量“生活质量”水平本身，而是验证平泽地区生活质量条件与地区居民对市政府信任之间的关系。因此，分析的重点在于平泽居民对通过平泽市政策努力而改变的地区生活质量条件的认知评价。为此，构建生活质量的主观评价指标至关重要。许多先前的研究根据研究目的提出了各种形式的评价指标。金泰龙等人（2000）为了分析地方政府层面的生活质量水平及决定因素，将其分为医疗、饮食、居住、价值观、社会关系教育、安全•保健•福利、经济、休闲、行政与参与、社会基础设施、环境等10个领域。与此类似，崔俊浩等人（2003）也将其分为治安管理、灾难管理、交通、居住生活、环境管理、自然环境、教育、福利、文化、居民参与等10个领域。与此不同，宋仁星（2004）提出了包括人口、收入与就业、居住、教育、健康、交通安全、居民参与、自然环境、休闲利用、人工环境、土地市场在内的10个领域。宋建燮（2007）将其归纳为健康生活条件、公共安全生活条件、便利生活条件、自然环境条件、教育条件、休闲利用与文化生活、经济生活条件、其他生活条件。另一方面，Morrison Institution（2004）将其分为教育、公共安全与犯罪、经济、环境、家庭与青年、交通与移动、社区、艺术、文化、休闲；Santos等人（2007）则提出了环境、城市化、移动性、文化、体育与条件、教育、健康、社会福利、贸易服务、居住生活、城市安全、贫困与排斥、社会活动等13个变量作为主观生活质量指标。由此可见，即使在主观研究中，根据强调点的不同，生活质量的测量变量也各不相同。本研究在审查了与生活质量相关的先前研究后，将其构建为能够衡量地区生活质量条件、作为地方政府政策绩效的替代指标的变量……（变量）。..（待续）。