[EAIガバナンス研究3] 「生活の質」の観点から見た平沢市の政府信頼

EAIガバナンス研究ワーキングペーパーNo. 3

著者

イ・ゴンス（李坤洙）は東アジア研究院ガバナンス研究チームの先任研究員である。

I. 序論

政府信頼は政府の主要な原動力であり、良いガバナンスを構築するための不可欠な要素である。複雑な政策環境の中で政府政策が成功裏に推進されるためには、国民の支持確保が先行されなければならない。新しい政策を設計することよりも、その正当性を確保し効率的に機能させることがより困難であるからだ。政府信頼の喪失や低下は、政府と市民間の協力コストを増加させ、政策過程において障害をもたらすことで、低い政策成果あるいは政府の失敗を招く可能性がある。国民と政府間の信頼構築なしに政策の成功を期待することは不可能かもしれない。また、不十分な政府成果や政府の失敗は、再び政府に対する国民の不信を増加させることで、政府失敗の悪循環の連鎖を形成しうるという点で、政府信頼の重要性が強調されうる。

政府信頼の低下問題は、中央政府だけでなく地方政府のレベルでも重要な課題である。地方自治が本格的に実施されてから20年が経過しているが、地方政府は深刻な「信頼の危機」状況に陥っているからだ。首長の専横、不正と腐敗、非効率的な財政運営、破産の危険が増加しており、初期から問題となった地方議会の無能と不正は、依然として改善されないまま残っており、深刻な不信の対象となっている。このような地方政府に対する信頼の減少は、地方自治そのものに対する懐疑論や無用論につながっているのが現状である。

このような現実は、中央政府だけでなく地方政府のレベルでも政府信頼の問題を体系的かつ厳密に扱う必要性があることを示唆している。しかし、政府信頼に関する研究の多くは、ほとんど中央政府や国家レベルにのみ集中しており、地方政府レベルの信頼研究は非常に乏しいのが現状である。地方政府の信頼問題を扱う場合でも、社会資本やローカルガバナンスの一部として議論されるに過ぎない。このような問題意識の下で、本研究は地方政府信頼の問題を本格的に扱おうとするものである。

このため、本研究は政府信頼の源泉に着目し、多くの先行研究で検証された「政府信頼は政府成果の関数である」という命題から出発しようとする。しかし、問題は中央政府とは異なり、地方政府の信頼の源泉としての政府成果の測定が容易ではないことである。政府信頼に関する研究によれば、主に経済的成果や外交的成果などが中央政府の信頼と支持の基盤として強調される。しかし、地方政府レベルでは、これら中央政府と同様の成果を区別することは容易ではなく、それに対する住民の認識と評価を測定することも容易ではない。特に、経済的成果の場合、地域の経済成果と国家の経済成果を正確に区別することは難しく、地域経済成果に対する責任の帰属も中央政府と地方政府に分散される。また、地方政府の特性である総合的な行政サービス提供の側面を考慮すると、地方政府の成果は特定の政策の評価よりも総合的な視点からアプローチする必要がある。個別の政策や行政サービスに対する評価は、顧客集団や利害集団のレベルでは意味を持つが、全体的な地方政府に対する住民の評価とは乖離する場合がある。したがって、特定の領域の政策成果よりも、地域レベルの総合的な成果指標を活用することが適切であろう。

このような点から、地域の「生活の質」は、地方政府の有用な「成果」を示す指標となりうる。地方政府の究極的な目的は住民の生活の質の向上であり、地域の生活の質的状況を望ましい方向へ変化させようとする地方政府の政策と行政の結果であるからだ。これに基づき、本研究は平沢市を事例として、「生活の質」の観点から地方政府の政策成果と政府信頼との関係を経験的に検証しようとするものである。すなわち、平沢市の地域的な生活の質的状況に対する平沢市民の評価的認識が、市政に対する信頼にどのように影響するかを分析し、その含意を議論する。

II. 理論的背景

1. 生活の質と地方政府

「生活の質」（Quality of Life）という用語は日常的に広く使われているが、学者間には明確な概念的合意はないのが現状である。それは、生活の質の概念自体が持つ曖昧さと概念化に関連する様々な疑問が存在し、特に生活の質研究の多くが厳密な概念定義なしに実用的な目的で多様に進められてきたからである（宋建燮・権容賢 2008, 87-88）。何よりも、生活の質とは時代と空間を超越した絶対概念であるよりも、ある社会の政治、経済、社会のレベルと社会構成員の価値観や関心によって影響を受ける相対的な概念であるという点で、学者間には多様な概念定義が提示されているのである（李永均・金東均 2007, 225）。地域研究では、しばしば生活の質を、共同社会の住民が自身が居住している場所に対して感じる主観的な満足感と幸福感に基づく、「住みやすさ」として捉え（朴哲民・宋建燮 1999; Meyers 1987）、特定の地域が提供する状況的条件と、それを認識する個人の欲求と期待の結合によって決定されるものと理解される（Pavot and Diener 1993）。

ここで、生活の質的状況に対する政府の責任と役割の重要性が強調される。特に、行政の最前線にいる地方政府は、住民の生活の質に対する直接的な責任を負い、それを向上させるための努力をすべき責務がある。これに対し、各地方政府は地域の実情に応じて多様な地域発展事業を通じて地域競争力を強化し、地域住民の生活の質の向上を追求している。そのためには、「経済的潜在力」だけでなく、生活の質を保障できる適切な生活環境や自然環境など、多様な問題点を解消できる制度的な潜在力が要求される。このような観点から、本研究では「生活の質」を地域発展の文脈において、「特定の地域の社会的・経済的・文化的・環境的な生活条件の下で生活する地域住民の主観的な認知的評価」として理解しようとする（李永均・金東均 2007, 226）。このような地域の生活の質的状況に対する評価は、地方政府の責任性を確保し、地域発展のための政策立案に有用な情報となりうる。

では、地域の「生活の質」はどのように測定できるのだろうか？なぜ地域の「生活の質」的状況に対する住民評価が重要なのか？生活の質に関する測定方法は、通常、客観的アプローチと主観的アプローチに区分される。客観的アプローチは、生活の質を人間の満足のいく生活に影響を与える客観的な生活条件と規定する（河恵洙 1996; Slottje et al. 1991）。これは、客観的な物理的生の状況が人間の主観的な満足感に影響するという因果関係を前提としたものである。したがって、客観的な測定が可能な社会環境的指標を基準とする。これに対し、主観的アプローチは、生活が個人の価値基準や期待水準に対してどの程度満足させているかを基準とするものである（宋建燮・権容賢 2008; Andrews and Withey 1976; Meyers 1987）。

これらの生活の質に対する判断は、互いに異なり対立しうるため、どちらの基準がより適切であるかと言うことは難しい。このような観点から、客観的方法と主観的方法を総合し、量的に測定される客観的な生活条件と主観的に認識される福祉の二つの構成要素を統合する統合的アプローチが強調されることもある（蘇振光 1998）。しかし、多くの学者は生活の質について、生活環境などの客観的条件よりも主観的な側面での生活の質を強調している（成道景・李智英 2010, 755）。特に、特定の地域に対する個別的・主観的なアプローチは、指標作成と資料取得の制約条件が少なく、活用可能性が高い。また、調査対象地域の特性に応じて具体化できるという点で、該当地方政府の政策情報として活用価値が高く、さらに、地方時代の地域発展政策が何よりも地域住民の欲求に基づかなければならないという規範的な要求に応えるという長所がある（呉永錫・李坤洙 2006）。

本研究は、「生活の質」水準そのものを測定することが目的ではなく、平沢地域レベルの生活の質的状況と市政に対する地域住民の信頼との関係を検証することにある。したがって、分析の焦点は、平沢市の政策的努力を通じて変化した地域の生活の質的状況に対する平沢住民の認知的評価に置かれる。そのためには、生活の質の主観的評価指標の構成が重要である。多くの先行研究は、研究目的に応じて多様な形態の評価指標を提示してきている。金泰龍他（2000）は、地方政府レベルの生活の質水準及び決定要因分析のために、医療・食料・住居、価値観、社会関係教育、安全・保健・福祉、経済、余暇、行政と参加、社会全般施設、環境の10領域に区分している。これと同様に、崔俊浩他（2003）でも、治安管理、災害管理、交通、住居生活、環境管理、自然環境、教育、福祉、文化、住民参加の10領域に区分した。これとは異なり、宋仁星（2004）は、人口、所得及び雇用、住居、教育、健康、交通安全、住民参加、自然環境、余暇活用、人工環境、土地市場をはじめとする10領域を提示している。宋建燮（2007）は、健康的な生活条件、公共安全生活条件、便利な生活条件、自然環境条件、教育条件、余暇活用及び文化生活、経済生活条件、その他の生活条件に整理した。一方、Morrison Institution（2004）は、教育、公共安全及び犯罪、経済、環境、家族及び青年、交通と移動、共同体、芸術、文化、余暇に区分し、Santos他（2007）は、環境、都市化、移動性、文化、スポーツ及び条件、教育、健康、社会福祉、貿易サービス、住居生活、都市安全、貧困と疎外、社会活動など13変数を主観的生活の質指標として提示した。このように、主観的研究においても、強調点に応じて生活の質測定変数は互いに異なって構成されていることがわかる。本研究では、このような生活の質関連先行研究を検討し、地方政府の政策成果の代理指標として、地域の生活の質的状況を測定できる変数で構成した…（続く）