新世界秩序的构建与韩国的G20战略

2010 EAI Special Report_Toward a New Global Governance: Korea and the G20

作者

孙 烈 延世大学国际学研究生院教授。孙烈教授在美国芝加哥大学获得政治学博士学位，曾任中央大学教授、东京大学外国人研究员、早稻田大学客座教授。主要研究课题包括日本政治经济、国际政治经济、东亚地区主义等。近期著作有“东亚竞合的国际社会构想”（《世界政治》2009）、“软实力的政治：日本的两种身份”（《日本研究论丛》2009）、“Japan Between Alliance and Community”（East Asia Institute Issue Briefing 2009）、“Japan's New Regionalism: China Shock, Universal Values and East Asian Community”（Asian Survey 2010, 50:3）等。

李承湜 中央大学政治外交学教授。李承湜教授毕业于延世大学政治外交学系，在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。曾任统一研究院研究员、加州大学伯克利分校APEC研究中心博士后研究员、新加坡国立大学政治学系助理教授、延世大学国际关系学系助理教授。近期著作有Northeast Asia: Ripe for Integration?（合编，Springer, 2008）、Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions（合编，即将出版）等。此外，在《韩国政治学报》、《Comparative Political Studies, The Pacific Review, Asian Survey》等期刊上发表了多篇论文，主要研究领域为东亚地区主义、全球自由贸易协定网络、全球化时代东亚地区国家的发展战略等。

全在星 首尔大学外交学教授。全在星教授毕业于首尔大学外交学系，在美国西北大学获得政治学博士学位后，曾任淑明女子大学政治外交学系助理教授。近期著作有“法国戴高乐总统的自主外交研究”（《韩国政治外交史论丛》2008）、“强国的崛起与应对机制：理论分析与欧洲的案例”（《国防研究》2008）、“欧洲国际政治近代出现的相关理论研究”（《国际政治论丛》2009）、“对建构主义国际政治理论的后现代主义和现实主义的批判性考察”（《国际政治论丛》2010）等。

赵弘植 崇实大学政治外交学教授。曾在法国巴黎政治学院攻读政治经济学，并获得该校政治学博士学位。曾任《中央日报》外交专业记者、世宗研究所研究委员、天主教大学国际学系教授等，现任崇实大学政治外交学教授。著作有《我讨厌一样的东西：赵弘植教授的法国文化故事》（仓秉，2000）、《名为美国的后进国》（社会评论，2004）、《欧洲一体化与“民族”的未来》（青路，2006）、《同一个欧洲：欧盟的历史与政策》（合著，青路，2009）等，译著有《不要同情乞丐？》（仓秉，2001）、《科学的社会运用》（仓秉，2002）、《信用不良国家：国际金融机构与外债的真相》（仓秉，2006）等。

执行摘要

G20作为国际制度

自2008年美国金融危机席卷全球经济以来，各国在克服危机的国际合作的同时，也在为构建危机后的新秩序而进行制度性努力。G20峰会正是在此背景下应运而生，并正在确立其作为新的全球治理（Global Governance: GG）制度的地位。即将于11月在首尔举办G20峰会的韩国，不仅要超越活动的成功，更应作为全球治理战略的一部分来应对G20。为此，必须在准确理解G20的国际制度性质后制定行动战略。

21世纪的全球治理，一方面具有反映国家间力量分配格局的传统制度的形态，另一方面，随着各种行为体的出现以及议题领域的联动和复杂化，正在向网络化制度演变，呈现出复合性特征。网络制度具有所谓的“G-x进程（process）”所表现出的非正式性、灵活性、弹性、任意性等特征，涵盖了拥有最高级别（premier）论坛地位的G20、仍在运作的G7/8、以及新近崛起的G2等，具有全球治理的性质。从这个意义上说，如果将传统制度称为GG 2.0，将网络化制度称为GG 3.0，那么当前的情况可以视为GG 2.5。

国际政治的本质性变化

GG 2.5意味着国际制度反映了国际政治的变化。21世纪的国际政治正在迅速变化。首先，随着积极利用全球化和信息化这两大时代潮流（megatrend）的国家与未能做到的国家之间力量差距的扩大，全球范围内的力量分配格局正在发生变化。这体现在霸权国美国相对衰落，传统大国日本和欧洲停滞不前，中国和印度等新兴国家迅速崛起。2008年的金融危机正在加速这一变化。过去由少数西方发达国家主导的国际制度，现在必须纳入新一批国家的声音。

其次，全球化和信息化正在导致非国家行为体数量和力量的急剧增长，这已是众所周知的事实。企业通过构建跨国生产网络和供应链不断扩大其影响力，随着互联网的迅速普及，各种非政府组织的活动也在增加。在现实中，任何不包含这些声音的国际决定都难以获得支持。

第三，更重要的是，全球化和信息化给地球村带来了新的问题群。例如环境、恐怖主义、能源资源等。然而，仔细审视这些问题，会发现议题领域之间存在联动（issue linkage）。今天的金融危机已超越金融领域，关联到贸易、发展、环境等领域，因此，通过过去按议题领域分割的国际制度来解决是极其困难的。

国际政治的根本性变化体现在行为体之间的网络化以及由此带来的议题领域的复杂化，这要求新的国际制度形式。21世纪的全球治理一直在努力适应这些国际政治的变化而演进，G20在一定程度上反映了这一趋势。

G20的演进

G20经历了G20财长会议的启动、升级为G20峰会、以及峰会成立后的新变化这三个阶段的发展。亚洲金融危机发生后，G20以财长会议的形式启动。G20财长会议开始具备了包括传统发达国家和发展中国家在内的全球治理的雏形。G20财长会议被设计为政策协调的平台，纳入了过去处于边缘地位的发展中国家。在此阶段，G20与其说是作为包容了发达国家和发展中国家共同利益的全球治理来发挥作用，不如说发达国家倾向于将G20作为向发展中国家进行新自由主义教育的场所。从解决亚洲金融危机的制度主义视角和霸权性包容的现实主义视角来看，G20主要被用于此。

以2008年全球金融危机为契机，G20经历了升级为峰会的变革。G20峰会的成立，是基于2000年代以来中国和印度崛起等世界经济结构性变化，以及议题领域的复杂化和网络化现象，在思考未来国际政治经济秩序框架如何形成的过程中启动的。

G20峰会自成立以来，已举行了四次峰会，在有效应对世界金融危机、建立新的全球治理方面进行了多方面的尝试。G20峰会最初以讨论解决世界金融危机的国际合作为重点，随后逐步扩大了改革国际金融体系、可持续增长、发展中国家发展问题等对建立和运行全球治理至关重要的议题。此外，还新纳入了环境等可持续全球治理所需的议题。这是G20峰会成员国认识到全球治理的有效管理不应局限于解决金融危机而产生的。

G20的特点

通过这些历史过程出现的G20，展现出以下特点。第一，G20与其说是坚固的国际制度，不如说在成员构成、议程设定、会议运作方式等方面更具灵活的网络化特征。第二，在解决经济危机的过程中，它调整了现有其他机构（如G8、IMF、世界银行等）的作用和运作方式，并重新设定了它们之间的关系，具有制度网络（network of international institutions）或元制度（meta-institutional）的性质。第三，G20峰会已超越了单纯解决经济问题的机构性质，逐渐成长为管理其他议题（如环境、发展合作、政治安全议题（如对天安门事件的表态所示））的制度，这显示了其在议题领域的规模伸缩性。第四，由于G20峰会具有非正式、网络化的性质，其制度形态可能是可变的。

在G20内部，各个行为体也展现出新的特征。它们利用知识、理念、议程设定能力、说服力、在多边结构中的联盟构建、网络力量等，来引导制度符合本国利益。在这样的场合，权力现象不仅伴随着熟悉的近代现象，如力量分配格局的变化，还伴随着权力场本身性质变化的制度环境的变化，因此软实力、网络力量等成为重要的国力决定因素。例如，G20峰会正在讨论的资本主义模式之争，从更宏观的意义上讲，可以看作是运用新的权力要素的竞争。

尽管有这些新特点，但仍不能忽视国家间力量平衡这一现实主义性质的持续存在。有必要强调灵活网络中内在的新的权力政治性质。G20峰会展现了各国合作与竞争的双重性，这带来了制度性均衡、软性均衡等新的、多样的力量竞争性质。每个行为体都在通过制度内的合作与竞争来努力实现本国利益最大化。

主要强国的战略

美国、中国、欧洲是G20的实际主导力量。美国在G20成立初期，将其视为讨论应对世界经济危机的临时场所而接纳，至今仍坚持其作为全球治理复合网络的观点。因此，随着制度的演进和发展，以及根据其推进美国世界战略的战略效用，美国保留了改变立场和政策的余地。

另一方面，中国通过G20正式成为全球治理的主要行为体，并将其视为符合其渐进式强国化战略的有吸引力且有用的制度。因此，与美国相比，中国在结构上更有利于G20的活性化和制度化。此外，G20为中国提供了学习和创造全球治理软实力的机会，而不仅仅是经济实力的崛起。

欧盟试图将其在欧洲成功的国际合作与一体化制度推广到世界层面。G20可被视为这一战略的一部分，并且拥有推动制度化议程的潜力和专业知识。然而，如果不能克服欧盟成员国之间的立场差异和分裂，就无法摆脱其影响不如美国或中国的局面。

除这三大力量之外的国家，虽然目前满足于被承认作为全球治理的新行为体，但如果未来这一框架制度化并积累了经验和专业知识，预计将能够制衡现有力量或主导与它们形成新的联盟。特别是印度、俄罗斯、巴西等国的未来作用值得关注。

综合来看，迄今为止的G20虽然包含了新兴力量，但议程和争论点仍由美国和欧洲主导。这被认为是它们历史上拥有的软实力持续发挥作用的结果。然而，中国已经获得了社会化和学习全球治理体系的效果，预计未来其他力量也将加入其中……（未完待续）