Enfoques de Asia Oriental sobre la Nuclearización de Corea del Norte

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 24



Autor

Etel Solingen es Profesora Canciller de Ciencias Políticas en la Universidad de California, Irvine, y Editora de Ensayos de la revista International Organization. Su libro más reciente, Nuclear Logics: Contrasting Paths in East Asia and the Middle East (Princeton University Press 2007), ha recibido el Premio de la Fundación Woodrow Wilson 2008 a la mejor obra sobre gobierno, política o asuntos internacionales de la American Political Science Association, y el Premio Robert Jervis y Paul Schroeder 2008 de la APSA a la mejor obra sobre historia y política internacional.

La Profesora Solingen fue Vicepresidenta de la International Studies Association, Presidenta de la Sección de Economía Política Internacional de la ISA, y ha recibido una Beca de Investigación y Escritura sobre Paz y Cooperación Internacional de la Fundación MacArthur, una Beca de la Social Science Research Council-MacArthur Foundation sobre Paz y Seguridad en un Mundo Cambiante, una Beca Abe de la Japan Foundation/SSRC, una beca del Center for Global Partnership, y subvenciones de la Carnegie Corporation, USIP, la Sloan Foundation, la Columbia Foundation y otras.

Es también autora de Regional Orders at Century's Dawn: Global and Domestic Influences on Grand Strategy (Princeton University Press 1998), Industrial Policy, Technology, and International Bargaining: Designing Nuclear Industries in Argentina and Brazil (Stanford University Press 1996) y editora de Scientists and the State (University of Michigan Press 1994).

Sus artículos sobre teoría de las relaciones internacionales, economía política internacional, política comparada, teoría institucional, regionalismo comparado, democratización y seguridad internacional han aparecido en American Political Science Review, International Organization, International Studies Quarterly, Comparative Politics, International Security, Global Governance, Journal of Democracy, Journal of Peace Research, Journal of Theoretical Politics, International Relations of Asia-Pacific, Asian Survey e International History Review, entre otras. Su investigación se ha centrado principalmente en Oriente Medio, Asia Oriental, el Sudeste Asiático, América Latina y la región Euromediterránea.

Fue Presidenta del Comité Directivo del Institute on Global Conflict and Cooperation entre 2004 y 2008, y ha recibido un Premio a la Excelencia en Mentoría de la American Political Science Association en 2002 y un Premio a la Enseñanza Distinguida del Senado Académico de la Universidad de California, Irvine (1995).

Este documento de trabajo se presentó en el "Programa de Becarios del EAI sobre Paz, Gobernanza y Desarrollo en Asia Oriental" y se distribuye únicamente en versión electrónica. El Programa de Becarios del EAI se lleva a cabo con el patrocinio de la Fundación Chiang Ching-kuo de Taiwán y la Fundación Henry Luce de Estados Unidos.

Las sanciones económicas a menudo se han considerado la mejor alternativa al uso de la fuerza militar. Sin embargo, los debates académicos y políticos sobre la efectividad de las sanciones contra Irak, Irán, Libia y la RPDC no se han resuelto. Existen discrepancias significativas en la literatura que aborda las sanciones en general, más allá del ámbito de la proliferación nuclear. Por ejemplo, un estudio de Hufbauer, Schott y Elliott (1990) encontró que las sanciones fueron parcialmente efectivas en 40 de 115 casos (34 por ciento) entre 1914 y 1990. Hacia finales de la década de 1990, la literatura pareció volver al tema de que las sanciones/boicots por sí solos a menudo no logran el cambio de comportamiento deseado. Pape (1997) encontró que solo 5 de los casos enumerados en Hufbauer et al. (1990) cumplieron su definición de éxito, calificando al resto como "indeterminados".

Los ejemplos de presuntos fracasos incluyen la RPDC (década de 1990, principios de la década de 2000), Cuba, Irak, Libia, Pakistán y otros. Las conclusiones de Pape se sumaron a una serie de estudios anteriores (Galtung 1967, Doxey 1980, Knorr 1975) igualmente escépticos sobre la efectividad de las sanciones, pero estaban en desacuerdo con otros estudios más optimistas de finales de la década de 1980 y principios de la de 1990 (Baldwin 1985, Martin 1992, Cortright y Lopez 1995). Algunos académicos (Elliott 1998, Baldwin 1998) argumentaron que codificar los efectos de las sanciones de forma dicotómica, como éxito o fracaso, era un error dadas las muchas casos en los que el resultado fue una mezcla de éxito y fracaso. La mayoría de los casos, en otras palabras, caen en un punto intermedio entre el incumplimiento total y el cumplimiento total.

Gran parte de esta literatura abordó las sanciones en lugar de los incentivos positivos, en su mayor parte y al menos hasta hace poco. La percepción en desarrollo de que las sanciones eran ineficaces alimentó el interés en los incentivos positivos, particularmente los económicos, como herramienta de influencia. En su estudio sobre las políticas de compromiso de Corea del Sur, Taiwán y China, Kahler y Kastner (2006) encontraron confirmación preliminar de que (1) las estrategias condicionales (vincular los lazos económicos a un cambio de comportamiento en el estado objetivo) tienen menos probabilidades de éxito cuando el estado iniciador es una democracia y que (2) las estrategias transformadoras (confianza incondicional en la interdependencia económica para transformar los objetivos de política exterior del estado objetivo) tienen más probabilidades de éxito cuando existe un amplio consenso en el estado iniciador.

La experiencia de los estados de Asia Oriental con la RPDC es particularmente crítica debido al uso extensivo de incentivos positivos. ¿Cómo han respondido los estados de Asia Oriental a la nuclearización de la RPDC? ¿Qué diferencias se pueden discernir en esas respuestas? ¿Cuáles son las fuentes de esas diferencias? ¿Qué combinación de incentivos positivos y negativos se aplicó en cada caso? A continuación, se presenta una visión general muy preliminar (antes de la conclusión de la investigación de campo) de la combinación evolutiva de sanciones e incentivos positivos por parte de Japón, China y Corea del Sur en relación con el programa nuclear de la RPDC.

I. El Dilema de Japón: La Nuclearización de la RPDC y el racchi jiken

Muchos consideran a Japón como el objetivo más probable de las capacidades no convencionales de la RPDC. Las teorías neorrealistas predecirían que tales circunstancias constituirían el motor más crucial en la respuesta de Japón a la nuclearización de la RPDC, llevándola a contrarrestarla con sus propias armas nucleares. Sin embargo, en contra del neorrealismo, el motor más importante en las políticas de Japón sobre este tema no parece haber sido un impulso por obtener armas nucleares, sino un debate interno sobre los ciudadanos japoneses secuestrados por la RPDC (racchi jiken) en la década de 1970. Esto se suma a una larga lista de anomalías para la teoría neorrealista. Más allá de eso, en la medida en que las políticas de Japón respecto a la nuclearización de la RPDC han evolucionado en los últimos 15 años aproximadamente, han pasado en gran medida de los incentivos positivos a los negativos en el espectro de los instrumentos de gobernanza. Y el racchi jiken ha sido central en este cambio.

Tras el fin de la Guerra Fría, Japón y la RPDC mantuvieron varias rondas de "conversaciones de normalización" a principios de la década de 1990. Japón también entregó 300.000 toneladas de arroz a la RPDC tras la muerte de Kim Il Sung y en 1995 el Primer Ministro Murayama Tomiichi expresó remordimiento y se disculpó por el dominio colonial de Japón y las atrocidades cometidas durante la Segunda Guerra Mundial en el 50 aniversario del fin de esa guerra. En ese momento, la política de Japón hacia la RPDC tenía el compromiso como objetivo a largo plazo como parte del Marco Acordado y para tranquilizar a una ansiosa Corea del Sur. Las presiones internas sobre Nihonjinzuma (reparaciones) y los secuestros de ciudadanos japoneses por parte de la RPDC siguieron siendo una barrera poderosa para la normalización, pero no frustraron la tendencia general hacia el compromiso en ese momento.

La RPDC lanzó su primera salva, literalmente, como parte de su camino hacia la nuclearización, el 31 de agosto de 1998, en forma de un misil Taepodong-1 sobre Japón. El Primer Ministro Obuchi expresó profundas preocupaciones, añadiendo que "el pueblo de Japón está extremadamente ansioso" y que Japón necesitaba un mejor "sistema de alerta" y su propio satélite. Kan Naoto, el líder de la oposición del DPJ, respaldó esta idea. Mori Yoshiro, secretario general del LDP en el poder, argumentó que "si el lanzamiento fue intencional, es bastante justo decir que podría haber estallado una guerra". El subsecretario de gabinete Hurukawa Tejiro, a cargo de las conversaciones interministeriales sobre la RPDC, supuestamente planteó la posibilidad de prohibir todas las remesas financieras, congelar los activos de organizaciones pro-Corea del Norte en Japón y suspender el comercio y todas las visitas. Sin embargo, el MOFA seguía preocupado por el potencial giro de la RPDC hacia las armas nucleares (Yonhap News Agency, 1998). No obstante, Japón presionó por sanciones en las Naciones Unidas pero fracasó, incluso cuando EE. UU. avanzó con el proyecto de reactor de agua ligera de KEDO, lo que llevó a Japón a firmar el acuerdo de reparto de costos de los dos reactores, para el cual Japón había prometido mil millones de dólares.

Las presiones internas para reconsiderar el compromiso con la RPDC han sido constantes desde entonces. Entre estas voces, un grupo de jóvenes políticos de la Dieta advirtió que la RPDC estaba construyendo misiles balísticos Taepodong (Maeda, 1999). Obuchi reconoció que la posición de Japón no podía alinearse completamente con la de EE. UU. o Corea del Sur debido a diferentes consideraciones internas en cada caso (Yonhap News Agency, 1999a). Con el anuncio de la RPDC de una prueba inminente del misil Taepodong-2 en 1999, tanto el LDP como el DPJ apoyaron la suspensión de las remesas a la RPDC (Sims, 1999a). Abe Shinzo, futuro Primer Ministro del LDP que también respaldó la medida, argumentó que Japón necesitaba un enfoque de "palo y zanahoria" que las restricciones constitucionales dificultaban (Daimon, 1999). Mientras tanto, se estaba considerando un sistema de defensa antimisiles japonés-estadounidense, al igual que cambios en las capacidades de defensa marítima de Japón y en la prohibición de desplegar la Fuerza Marítima de Autodefensa en el extranjero. Japón también continuó ofreciendo el levantamiento de las sanciones si la RPDC suspendía el lanzamiento de misiles, levantaba la prohibición de vuelos chárter y reanudaba la ayuda alimentaria (Sims, 1999b; The Japan Times, 1999; Yonhap News Agency, 1999e). Mientras tanto, la RPDC insistió en reparaciones coloniales, pero el negociador japonés, Takano Kojiro, si bien reiteró la disculpa del Primer Ministro Murayama en 1995 por la agresión bélica japonesa, rechazó la necesidad de compensación (New York Times, 2000).

Tras la Cumbre Intercoreana del 20 de junio, la Federación de Organizaciones Económicas de Japón (Keidanren) lanzó una iniciativa para impulsar proyectos empresariales en la RPDC y un acuerdo de libre comercio entre Corea y Japón (Yonhap News Agency, 2000b). Sin embargo, Japón percibió que el ritmo del acercamiento de EE. UU. y Corea del Sur a la RPDC superaba su propia capacidad para forjar un consenso interno (Hughes, 2002). En 2001, Japón se ofreció a comprar todos los misiles Rodong de la RPDC, muchos listos para su exportación a países de Oriente Medio, a cambio de congelar y supervisar externamente el programa de misiles de la RPDC (Yonhap News Agency, 2001a). Bajo el Primer Ministro Junichiro Koizumi, la Dieta también aprobó el permiso de la Guardia Costera de Japón (JCG) para disparar contra fushinsen (presuntos barcos espía), invocado más tarde en el hundimiento de un presunto buque de la RPDC avistado inicialmente dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas náuticas de Japón y perseguido hasta aguas territoriales chinas en diciembre de 2001 (Hughes, 2002, p. 72).

El Vicejefe de Gabinete de Koizumi, Abe Shinzo, encabezó un grupo de trabajo gubernamental que se ocupaba del problema de los secuestrados (racchi jiken). Koizumi planteó el tema firmemente ante el Presidente de Corea del Sur, Kim Dae Jung (Asahi Shimbun, 2002c). En el contexto de los escándalos de las uniones de crédito que involucraban a grupos pro-Pyongyang en Japón, hubo renovados llamados a congelar todas las negociaciones sobre la normalización y a designar a la Asociación General de Residentes Coreanos en Japón (Chongryun) como una organización subversiva (Asahi Shimbun, 2002b). Como argumentó Hughes (2002:75), el racchi jiken se había convertido en una precondición para la normalización, a pesar de que la posición del MOFA en 1991 había sido que no habría precondiciones para un acuerdo final... (Continuación)