La "Inconsistencia Democrática" en la Crisis Nuclear Norcoreana

Documento de Trabajo N.º 6 de la Iniciativa de Seguridad Asiática del EAI

Autor

Hyung-Min Joo es profesor asistente en el departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad de Corea. Fue profesor asistente visitante en el departamento de ciencias políticas de la Universidad DePaul en Chicago, Estados Unidos. Sus intereses de investigación y docencia incluyen la política comparada, las relaciones internacionales y la teoría política. Además de la publicación de su artículo en el libro Experiencing the State, ha publicado sus trabajos de investigación en una amplia gama de revistas, incluidas Communist and Post-Communist Studies, Problems of Post-Communism y Europe-Asia Studies. Durante los años académicos 1997-1998, se desempeñó como asistente de docencia en el departamento de ciencias políticas de la Universidad de Chicago, y durante el año académico 2004-2005, fue becario postdoctoral en la División de Ciencias Sociales de la Universidad de Chicago. Antes de obtener su doctorado de la Universidad de Chicago, recibió su licenciatura en ciencias políticas en la Universidad Yonsei y su maestría en ciencias políticas en la Universidad de Iowa.

El 5 de agosto de 1993, el subsecretario de Estado de EE. UU. para asuntos político-militares, Robert Gallucci, presentó una tentadora propuesta a Corea del Norte: una "garantía presidencial" para proporcionar reactores de agua ligera que reemplazaran la instalación nuclear de Yongbyon. Oficialmente, la delegación norcoreana se quejó de que la carta presidencial era "solo una promesa". Extraoficialmente, "le prestaron gran atención". Sin embargo, después de que el entusiasmo inicial disminuyera, un diplomático norcoreano en la negociación comenzó a preguntarse: "¿Qué pasaría si un presidente republicano asumiera el cargo?" (Wit et al., 2004: 272-274). En su pregunta, el negociador reconoció la incertidumbre inherente a un sistema de gobierno democrático. El cambio regular de poder, típico de una democracia, implica una revisión, revisión e incluso reversión frecuentes de políticas anteriores.

Se dice que la democracia tiene muchas ventajas. La democracia es mejor porque "evita la tiranía", "garantiza más libertad", "trae más crecimiento económico", etc. (Dahl, 1998: 44-61). La ventaja de la democracia va más allá de la política interna porque trae "paz" en las relaciones exteriores. La llamada teoría de la paz democrática ha sido cálidamente acogida por los políticos. Según el presidente Bill Clinton, por ejemplo, una clave para la paz mundial es la difusión de la democracia, porque "las democracias no se atacan entre sí" (Economist, 1 de abril de 1995). El presidente George W. Bush enfatizó la importancia de una democracia estable en Irak, porque "las democracias no van a la guerra entre sí". Del mismo modo, el presidente Barack Obama argumenta que "nos beneficiamos de la expansión de la democracia" porque las democracias son "naciones con las que compartimos nuestros valores más profundos" (Washington Post, 2 de marzo de 2008).

Uno de los elementos centrales de la teoría de la paz democrática es que las negociaciones realizadas con democracias son "duraderas" debido a sus arreglos institucionales. Un contrato con una democracia, especialmente cuando es ratificado por la legislatura o respaldado por la opinión pública, adquiere cualidades "similares a las de una ley" que son difíciles de cambiar en un corto período de tiempo. En comparación con los "caprichosos" dictadores (por ejemplo, la abrogación sorpresa del Pacto Nazi-Soviético por Hitler), las democracias son menos propensas a cambios repentinos de políticas. Como resultado, las democracias son socios más "consistentes", y por lo tanto más "confiables".

Desde este punto de vista, sin embargo, la crisis nuclear norcoreana presenta un rompecabezas interesante. Durante los últimos diecisiete años, Estados Unidos ha sido inconsistente en su política respecto a la crisis nuclear norcoreana. Mientras que la administración Clinton estaba dispuesta a "comprar" el programa nuclear norcoreano a través del Marco Acordado de 1994, la administración de George W. Bush revirtió las políticas de Clinton y se negó incluso a negociar con el "eje del mal". Sin embargo, en los últimos años de la administración, revirtió su propia política, reviviendo una versión "actualizada" del acuerdo de 1994. Además, tal "inconsistencia democrática" no es un incidente aislado. Corea del Sur, otra democracia, ha participado en zigzags políticos similares durante el mismo período. Al analizar estos momentos de "zigzag", este artículo cuestiona uno de los argumentos centrales de la teoría de la paz democrática: la consistencia de las democracias. En cambio, analiza la crisis nuclear norcoreana desde el punto de vista de la inconsistencia democrática.

Aquí no se argumenta que Estados Unidos haya sido más responsable del colapso del Marco Acordado de 1994 que Corea del Norte. La crisis nuclear norcoreana en curso puede analizarse de manera persuasiva desde el punto de vista de la "inconsistencia dictatorial" también. En cambio, el objetivo de este artículo es teorizar sobre el fenómeno de la "inconsistencia democrática" para comprender cuándo y por qué una democracia se vuelve inconsistente en su política exterior, y luego aplicar nuestros hallazgos al caso norcoreano para que podamos comprender mejor la crisis en curso.

I. Por qué las democracias pueden ser inconsistentes

La idea de la "paz democrática" —es decir, que existe una fuerte tendencia entre las democracias a no luchar entre sí— ha evolucionado con importantes revisiones teóricas a lo largo de los años. La teoría de la paz democrática ha sido fuertemente respaldada (Dixon, 1994; Doyle, 1983; Lake, 1992; Lipson, 2003; Maoz y Russett, 1993; Morgan y Campbell, 1991; Morgan y Schwebach, 1992; Owen, 1994; Russett, 1993; Schweller, 1992; Snyder, 1991; Weart, 1998) y acaloradamente disputada al mismo tiempo en la academia (Bremer, 1992; Chan, 1984; Farber y Gowa, 1997; Garnham, 1986; Gates et al., 1996; Layne, 1994; Maoz y Abdolali, 1989; Rasler y Thompson, 2005; Rosato, 2003; Small y Singer, 1976; Spiro, 1994; Thompson, 1996; Ward et al., 2007; Weede, 1984).

Uno de los argumentos interesantes de la "paz democrática" es la idea de que una democracia es más consistente en sus políticas exteriores debido a sus arreglos institucionales. Según Charles Lipson, por ejemplo, las democracias pueden garantizar "compromisos a largo plazo" en sus políticas exteriores porque "sus constituciones están diseñadas para hacer que algunas políticas sean muy difíciles de revertir". Un contrato con una democracia, especialmente cuando es ratificado por el Congreso o respaldado por una fuerte opinión pública, adquiere cualidades "similares a las de una ley" que son difíciles de cambiar. A diferencia de los sistemas autoritarios, las democracias son menos propensas a cambios repentinos de políticas. Como resultado, las democracias son socios más "consistentes", y por lo tanto más "confiables" (Lipson, 2003: 6-15).

El ejemplo citado a menudo para respaldar tal argumento es la abrogación sorpresa por parte de Hitler del Pacto Molotov-Ribbentrop. En 1939, Hitler conmocionó al mundo al hacer un pacto con Stalin para evitar una guerra en dos frentes. Con el pacto, Hitler podía concentrarse en Europa Occidental. Cuando su proyecto occidental terminó, Hitler se volvió hacia el este, lanzando la Operación Barbarroja. Como resultado, el Pacto Nazi-Soviético fue simplemente "una versión actualizada del Plan Schlieffen de Alemania" (Lipson, 2003: 97). De esta manera, Stalin fue tomado por sorpresa cuando los soldados nazis comenzaron a marchar hacia Moscú. Ronald Suny comenta que Stalin estaba tan conmocionado que parecía un cadáver viviente durante unos días (Suny, 1998: 310).

Pero aunque el Pacto Nazi-Soviético se utiliza a menudo para ilustrar la naturaleza "caprichosa" de las dictaduras, no tuvo nada de caprichoso. Hitler comenzó a planificar la invasión incluso antes de que la tinta del pacto estuviera seca (Weinberg, 1994: 179-90). Como resultado, no hubo un cambio repentino de opinión por parte de Hitler. Más bien, Hitler era hábil para ocultar sus verdaderos pensamientos y tergiversar sus preferencias genuinas. Lo que ilustra la famosa traición de Hitler es la importancia de la intención desconocida, no su supuesta volubilidad. Cuando un país hace un contrato con otro país, no puede adivinar la intención de su socio "con un 100 por ciento de certeza" (Mearsheimer, 2001: 31). El realismo ha enfatizado durante mucho tiempo la importancia de la intención desconocida en la política internacional. Robert Jervis argumenta, por ejemplo, que los países no pueden estar seguros de las intenciones de otros porque "las mentes pueden cambiar, pueden llegar nuevos líderes, [y] pueden surgir nuevas oportunidades y peligros" (Jervis, 1978: 168). Son estos tres factores, o tipos, de intención desconocida —cambio de opinión, nuevos líderes y nuevas circunstancias— los que constituyen las fuentes de inconsistencia en la política exterior... (Continuación)

Agradecimiento

Este artículo cuenta con el generoso apoyo de una subvención del East Asia Institute. Mi más profundo agradecimiento a Young-Sun Ha, Byung-Kook Kim, Sook-Jong Lee y Chaesung Chun por sus reflexivos comentarios y sugerencias.