[NSP Report 36] 奥巴马政府外交安全政策基调与主要议程

李相贤博士在美国伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校获得政治学博士学位，现任世宗研究所安保研究室室长。曾任韩国国际关系研究所及韩国国防研究院研究员。主要研究国际政治与安全、韩美关系、朝鲜问题，近期论著包括 National Security Strategy of the Lee Myung-bak Government: The Vision of ‘Global Korea’ and Its Challenges (2009),《奥巴马政府外交安全与对朝政策展望》(2009),《外交环境与朝鲜半岛》(合著, 2009),《调整期的韩美同盟：2003~2008》(合著, 2009),《东亚共同体：神话与现实》(合著, 2008),《知识秩序与东亚：信息化时代世界政治的转变》(合著, 2008),《朝核问题与朝鲜半岛和平体制》(合著, 2008),《韩美同盟的转变》(合著, 2008) 等。

I. 奥巴马时代开启与变化的国际安全环境

奥巴马政府所面临的国际安全环境极具流动性，且已不像过去那样能够由美国凭借压倒性优势主导。当前国际体系正目睹国际关系行为体之间及地区间力量分配的变化。法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria 2008a）在奥巴马担任候选人时期曾反复阅读的《后美国世界》(The Post-American World)一书中，将21世纪国际秩序的变化表述为所谓的“其余国家（the rise of the rest）的崛起”。中国、印度等在国际政治中规模庞大但经济上长期停滞的巨型国家，在世界化的影响下经历了急剧的经济增长，从而导致了美国在国际秩序中霸权的相对萎缩。严格来说，这不是美国的衰落，而是超越中国或亚洲的崛起，是其余国家（the rest）的崛起，其结果是国际秩序正转向“后美国主义（Post-Americanism）”时代。

后美国世界秩序的特征可以用一个词来概括，那就是“复杂性”。政治军事秩序仍将维持美国主导的单极秩序，但在军事以外的所有层面——经济、产业、金融、社会、文化——力量分布正发生脱离美国主导的变化。自20世纪80年代中期以来，政治军事暴力在全球范围内呈下降趋势，但由于信息革命的结果，军事安全冲突的景象与过去相比，能够实时地传达给全球居民，并被夸大和传递出更大的冲击。因此，依靠军事力量单方面解决国际问题正变得越来越困难。尽管政治军事混乱，但世界经济总量在过去15年里翻了一番多，同期贸易增长了133%。战争、恐怖主义、内战虽然可能暂时导致国际经济衰退，但现实是它们最终被世界化的浪潮所吞没。世界化和国际经济扩张的结果是，新兴崛起国家——特别是中国、印度、巴西——的经济增长激发了新民族主义的喷涌。各种民族视角的喷涌，得益于信息革命得到了进一步的放大和传播，声音大的行为者增多，意味着主要国际问题上达成共识越来越困难。这本身就意味着美国虽然仍是超级大国，但已无法仅凭一己之力引领或解决国际问题（Zakaria 2008b）。

美国国家情报委员会（National Intelligence Council: NIC）的国际秩序展望报告（NIC 2008）也预测，到2025年，未来的国际秩序将变得更加复杂，美国将转变为比现在“更不具主导性的国家”。到2025年左右，国际秩序将随着中国、印度、俄罗斯等新兴行为体的出现，以及全球化带来的经济发展、人口增长、地区发展差距等因素，变得更加多极化。同时，新的跨国安全议程将出现，粮食、能源、水等将作为高度战略性资源出现，围绕它们的争夺将加剧，围绕气候变化、新技术、能源分配等的对立也将加剧。恐怖主义、国际冲突及大规模杀伤性武器扩散仍将是重要的国际安全问题，全球化带来的两极分化将导致恐怖组织得以存续，而先进技术的易于获取将增强其恐怖能力。然而，意识形态对抗将消失，冲突的主要根源将是全球化后遗症和全球力量格局变化所带来的原因。

国际秩序的这些变化实际上早已开始。冷战结束后，国际秩序日益复杂化，而布什政府则坚持以军事力量为后盾的单边行动规范，这成为布什政府对外政策失败的最重要原因之一。人们正密切关注奥巴马政府将如何克服这种单边主义外交的遗产。

II. 奥巴马政府外交安全政策基调

奥巴马政府外交安全的基调可以概括为通过对话与合作、多边安全体系与伙伴关系来解决国际问题。奥巴马曾批评布什-切尼政权对外政策的最大问题在于拒绝通过对话进行外交接触。这不仅使外部认为美国是单边主义和傲慢的，而且对发展和巩固美国的领导力造成了严重障碍。美国的单边主义已成为在全世界范围内扩散反美情绪的主要原因。

奥巴马认为，恐怖主义、核扩散、传染病等复杂问题无法仅凭美国一国之力解决，需要强大的国际合作。因此，他主张美国应乐于与包括敌人在内的各方领导人进行对话，以表明愿意坐到谈判桌前。他认为，当美国通过对话寻求解决方案时，世界将以追随其领导力作为回应，从而能够共同应对恐怖主义、伊朗和朝鲜核计划等挑战。特别是，奥巴马和拜登计划通过巩固北约成员国来为集体安全做出贡献。此外，他们还计划鼓励投资和重建，以使北约能够制定更稳定的作战计划和更快的决策，并使指挥官能够在战场上更灵活地行动。

此外，除了亚洲的双边关系，还计划加强诸如六方会谈等持续的领导人会晤以及能够就特定问题达成协议的新伙伴关系。通过连接韩国、日本、澳大利亚等东亚国家的基础设施，旨在促进稳定与繁荣，并促使中国遵守国际规范共存。自战争爆发以来，已有超过4,000名美军士兵阵亡，但目前伊拉克政府未能带领其国民前进，也未能实现真正的政治一体化和协调以获得这种动力。这是布什总统失败的直接结果。

综上所述，美国新政府对外政策的预期变化方向可以概括为“一体化与平衡”、恢复国际制度地位、强调多边主义 접근。奥巴马时代，为了摆脱布什政府单边主义的后遗症，预计将增加利用国际制度和多边 접근的可能性。这种变化的可能早在布什政府第二任期后，美国国内就已开始出现对单边主义外交的反思声音。主张美国外交“道德现实主义”的人士指出，美国反恐战争中的政策应以现实主义与道德性的结合为基础（Lieven and Hulsman 2006）。主张“巧实力”的人士指出，美国仅凭硬实力追求安全利益会损害美国的信誉和领导力，反而会阻碍美国的霸权，因此，通过培养和结合基于美国原有制度、价值观和文化的软实力，可以维持美国长期可持续的霸权（Armitage and Nye 2007）。在动用军事力量方面，他们认为，对美国力量和国际领导力的怀疑（skepticism）的增加是合法性危机的根源，只有在军事行动的内容、程序和规范基础合法时，才能获得合法性（Daalder and Kagan 2008）。

在总统大选过程中，支持奥巴马的智库也提出了各种重要的外交安全概念。

“负责任的主权”强调了行使国家主权伴随着对其他国家乃至本国国民的义务和责任。如果说传统主权概念基于国界神圣不可侵犯和不干涉他国内政原则，那么负责任的主权则主张对国内政治行为造成的外部影响也应承担责任（Managing Global Insecurity 2008）。凤凰倡议报告中提到的“战略领导力”（strategic leadership）是指通过言行证明其为增进共同利益而行使美国的实力和地位。为执行共同目标而发挥的领导力，其最佳方式是让全世界都能追随。战略领导力在很大程度上依赖于可以替代和补充军事力量的政治力量，并且如果面临必须使用军事力量的最后决定时刻，不仅要考虑国家立场，还要考虑是否符合国际义务（Center for New American Security 2008）。美国进步中心提出的“可持续安全”（sustainable security）的核心在于适当结合美国的国家安全、保障个人安全与安宁生活的人类安全以及共享世界整体利益的集体安全这三种 접근。实现可持续安全的首要条件有三个：第一，能够团结绝大多数世界人民的正义原则；第二，扩大对外政策工具的战略效用范围；第三，激活国际体系使其能够有效运作（Smith 2008）。最后，新美国安全中心报告提出的“均势”（power of balance）与传统的势力均衡（balance of power）概念相对。势力均衡主要基于军事力量，强调国家间关系的零和（Zero-Sum）方面，而均势则强调国家只是国际体系的众多行为者之一，并且可以通过外交和贸易创造非零和（Win-Win）的局面（Campbell, Patel and Singh 2008）。这些表述都强调了对布什政府单边主义或片面外交战略的制衡，是预示奥巴马政府对外战略方向的概念……（未完）