[ADRN 简报] 印度紧急状态五十周年：对民主的持久教训

引言

6 月 25 日是印度紧急状态 50 周年纪念日。在这一重要日子，总理英迪拉·甘地宣布进入紧急状态，导致世界上最大的民主国家部分停摆 21 个月（1975-1977 年）。虽然这一前所未有的决定有多种原因（Raghavan 2025），但紧急状态的直接导火索是 1975 年 6 月 12 日阿拉哈巴德高等法院的判决，该判决以选举舞弊为由宣布总理甘地 1971 年的选举胜利无效（Roychowdhury 2018）。尽管最高法院对阿拉哈巴德高等法院的裁决发出了有条件的暂缓令，但该判决指控她存在选举欺诈，为以深受民众喜爱的 Jayaprakash Narayan（简称 JP）为首的反对派联合要求总理辞职提供了重要动力。JP 继续施压，呼吁进行 Sampoorna Kranti（彻底革命），并煽动军队推翻甘地腐败的政府。作为回应，甘地以“内部骚乱”为由实施了紧急状态（Viswanath 2025）。随后，行政权力以前所未有的方式得到非凡的巩固，而没有任何真正的制约。

主要后果

紧急状态的宣布之后，一系列行政和立法行动随之而来。最显著的发展是基本权利的暂停，包括《宪法》第 19 条（言论自由）和第 21 条（生命权）所列的权利。《国内安全维持法》（MISA）被强制执行，逮捕了几乎所有反对派领导人，包括 JP、L.K. Advani、Atal Bihari Vajpayee 和 Jyoti Basu 等知名人士。全国有超过 11 万人被捕。工会和公民社会组织被强制取缔，当局逮捕了这些组织的领导人（Biswas 2025）。

一直以来对甘地及其政策持反对意见的印度媒体，遭受了最严厉的审查和恐吓。超过 250 名记者被捕，多达 830 家日报受到官员的严格监控，不允许发布任何与紧急状态有关的内容（PIB 2025）。值得注意的是，政府废除了作为关键媒体监督机构的印度新闻委员会。

最具争议的紧急状态措施是由甘地的长子兼政治继承人桑杰·甘地（Sanjay Gandhi）推行的计划生育计划。为了控制人口增长，桑杰·甘地在印度北部城市启动了一项强制绝育计划，医务人员和警察队伍强制对民众进行绝育。在两年多的时间里，超过 1100 万人被绝育，各邦政府将获得基本服务（包括配给、住房和就业）的途径与绝育手术挂钩（PIB 2025）。与此同时，他和他的官员及志愿者队伍在城市更新的名义下发起了一项大规模的“清理”行动，导致全国约 12 万个贫民窟被拆除。仅在德里，就有约 70 万人因这项城市美化工程而无家可归（Biswas 2025）。推土机对贫民窟的持续拆除引发了许多地方的暴力抗议，并导致许多人在警察的枪击/粗暴对待中死亡。

仲裁机构的崩溃

除了在全国范围内释放的这些镇压措施外，甘地政府还孜孜不倦地破坏和控制关键民主机构。议会变成了一个橡皮图章机构，同时司法机构也受到了严重的压制。这个司法机构曾表现出独立性和韧性——阿拉哈巴德高等法院宣布总理甘地的选举无效就证明了这一点——但它发现自己被当时的行政压力有效地压制了。那些曾在 1973 年表现出抵制议会多数主义的法官——正如他们发布了 Kesavanand Bharati 判决所证明的那样——在紧急状态期间采取了矛盾的立场，认可国家暂停基本权利的特权，包括《宪法》第 21 条所定义的生命权。除了 H.R. Khanna 法官之外，最高法院的所有法官都屈服于行政部门的压力，并与镇压政权保持一致（Raj 2025）。

除了公民自由领域，全国各地的法院在紧急状态期间未能履行其宪法职责。学者们记录显示，法院在国家侵犯个人自由的案件中一次也未能进行干预（Jaffrelot and Anil 2021）。在重大的宪法修正案时期，特别是第 42 次修正案（通常被称为“小宪法”）期间，司法机构也一直处于外部观察者的地位[1]），这项修正案在其各项规定中，取消了司法审查宪法修正案的权力。

除了法官，甚至部长、公务员和本应捍卫和保护宪法的知名媒体人士也选择与政权及其镇压行动保持一致。相当一部分精英和知名商界领袖，包括 JRD Tata，都支持紧急状态措施，认为这是重新建立国家“秩序和纪律”的手段。他们列举了多项成就，包括提高火车时刻表的可靠性、提高工业生产力、控制通货膨胀和物价上涨等（India Today 2019 年 6 月 25 日）。总而言之，尽管采取了严厉措施并普遍侵犯了人权，紧急状态还是获得了社会各界，包括精英阶层知名人士的广泛支持。

印度第一次宪政独裁

尽管许多分析人士将紧急状态与甘地 perceived 的不安全感和日益增长的政治动荡联系起来，而这些动荡又受到外部势力的煽动（Raghavan 2025），但许多宪法条款使她得以这样做。她的政府并没有通过废除宪法来开创先例。相反，她利用现有的宪法机制来暂停自由、审查媒体并向关键机构施压，使其服从。这正是学者 Jaffrelot 和 Anil 将紧急状态指定为印度第一次宪政独裁的原因。专攻紧急状态管理的著名历史学家 Gyan Prakash 将这一现象描述为“法律的合法暂停”（Ahmad 2025）。例如，政府援引了《宪法》第 352 条的规定，该条款允许在“内部骚乱”的情况下行使此类权力（Viswanath 2025）。

同样，根据 MISA 和其他相关立法条款，拘留了数千名政治反对派和批评者。在法院对 MISA 提出法律挑战后，她利用了强大的议会多数派的策略，迅速修改了宪法（第 39 次修正案），从而将该条款置于《宪法》第九附表之下，该附表是宪法中不能在法院受到质疑的部分（Viswanath 2025）。总而言之，正如 Jaffrelot 和 Anil 准确指出的那样，“甘地夫人急于将紧急状态描绘成一项民主事业，她选择修改其条款来重塑印度政治生活。因此，她的宪政独裁保留了议会民主的特征，包括议会会议的继续，以及法治的一些主要方面，包括最高法院相对的自主权……”（Jaffrelot and Anil 2021）。

紧急状态后的恢复与民主更新

在长达 21 个月的国家镇压之后，英迪拉·甘地总理于 1977 年 1 月撤销紧急状态并于 3 月初提前举行大选的决定令许多观察家感到惊讶。尽管实施了严厉的措施和国家越权行为，有效压制了反对党和关键机构，但紧急状态的撤销以及随后的法治和自由的恢复，为这些民主的利益相关者提供了重新发声的关键机会。

紧急状态解散的一个显著成果是，通过合作努力，将先前分裂的反对派团体团结起来，发起了一场协调一致的运动，挑战自 1951 年以来一直占据主导地位的甘地政党。反对派团体迅速组建了贾纳塔党（Janata Party）（由 Bharatiya Lok Dal、Jana Sangh、Congress-O 和社会主义者等组成），该党最终赢得了 1977 年的选举。由于紧急状态期间发生的过度行为，甘地受到了严厉的报复。贾纳塔政府虽然执政时间相对较短（因内部叛乱于 1979 年垮台），但值得注意的是，它是中央第一个非国大党执政并取得相对成功的政府。这为地区性政党和以身份认同为基础的政党的崛起奠定了基础，例如农民所有者属于中等种姓或 OBC（其他落后种姓）的群体。地区性政党作为国大党的主要竞争对手的出现，标志着地区主义和联邦参与的深化，从而为印度民主进程引入了新的声音（Yadav 2020）。

除了前所未有的反对派复苏之外，对紧急状态后民主恢复做出最重要贡献的是司法机构。在紧急状态期间，高等法院屈服于行政压力，并付出了巨大的努力来挽救其声誉。最直接和最值得注意的司法回应是纠正其在“人身保护令”案件（在紧急状态期间暂停生命权）中所造成的损害。此外，最高法院宣布第 42 次修正案违宪，该修正案此前将司法审查排除在宪法修正案的范围之外（Minerva Mills 案）。

在随后的几十年里，法院通过创造性地运用“公众利益诉讼”（PIL）开启了司法能动主义的时代。这种方法在各个领域大幅减少了国家越权行为，同时增强了司法机构的合法性。然而，在“三法官案”中，司法机构与行政部门之间的关系发生了重大转变。在此之前，高级法官的任命通常由行政部门进行。为了应对这一做法，司法机构建立了“法官遴选委员会”（Collegium System），由一组高级法官选拔高等法院的新法官。这被认为是使高等法院免受行政部门潜在干预的措施（Sahoo 2023）。

在紧急状态于 1977 年 1 月解除后，此前遭受严厉审查和国家镇压的媒体终于找到了立足之地。于 1977 年 3 月上台的新贾纳塔政府成立了沙阿委员会（Shah Commission），调查紧急状态期间针对记者的侵犯行为。它还废除了监管限制，并实施了多项措施来鼓励健全的媒体。在国家镇压之后，许多媒体机构和知名记者创建了新的媒体，推广调查性报道，并扩大了独立新闻业的范围（Kapoor 2015）。1989 年至 2014 年期间，印度国家层面出现了一系列联合政府，这对媒体自由的进一步扩大起到了重要作用。总之，紧急状态后的时期见证了自由的显著复苏，这主要得益于媒体和公民社会的积极行动。这种复苏恰逢权力从德里转移到各邦首府，这一转变与地区性政党和民族主义领导人的崛起同时发生。

紧急状态对印度政治的遗产

尽管半个世纪已经过去，紧急状态期间的暴行记忆仍然历历在目。事实上，为了重温现任总理纳伦德拉·莫迪领导的中央政府的痛苦遗产，同一届由印度人民党（BJP）领导的政府最近宣布将 6 月 25 日定为“宪法谋杀日”（Samvidhaan Hatya Divas）。在 2025 年全年，已宣布了一系列全国性活动来纪念国家紧急状态五十周年（The Times of India 2024 年 7 月 12 日）。一些地区性政党和公民社会组织已与执政党合作，对他们的核心支持者进行教育和提高认识。这一举动遭到了国大党的强烈反对，他们认为这是印度人民党掩盖其威权主义做法的蓄意策略。国大党及其盟友在全国范围内发起了一系列活动和宣传，将其命名为“未宣布的紧急状态@11”（Undeclared Emergency@11），通过这些活动，他们对莫迪总理及其执政的印度人民党发起了猛烈抨击（The New Indian Express 2025 年 6 月 25 日）。

对政治话语的仔细审查揭示了莫迪总理的领导风格与前总理英迪拉·甘地之间存在明显的相似之处。除了执政党与国大党领导的反对派之间激烈的政治斗争外，莫迪执政的 11 年——其领导风格与英迪拉·甘地有着显著的相似之处（The Print 2018 年 6 月 25 日）——重新唤起了相当一部分知情公众对紧急状态的记忆。分析人士认为，印度人民党在莫迪总理的领导下，在 2014 年和 2019 年两次获得压倒性胜利，标志着 25 年联合政府（1989-2014 年）的结束，预示着单党统治和强大中央政府的回归。他们认为，这一发展重新唤起了令人想起英迪拉·甘地时代的威权主义倾向。

与甘地的宪政专制一样，莫迪也采用了类似的策略，操纵宪法和法律条款来针对重要的反对派人物、异见人士、记者、公民社会组织和团体，以及批评政权及其政策的个人。政府已将执行局（ED）、所得税部（IT）和中央调查局（CBI）等国家机构武器化，以骚扰和胁迫关键政治目标（Tiwary 2022）。《防止洗钱法》（PMLA）、《反恐怖主义法》（UAPA）以及《外国捐赠（管制）法》（FCRA，导致非政府组织的筹款许可证被吊销）等关键宪法条款已被用来压制异见，并在批评者和政治对手中灌输普遍的恐惧感（Chowdhury 2024；Sahoo 2024）。

媒体自由的状况尤其令人担忧，根据最近的世界新闻自由指数，印度在 180 个国家中排名第 151 位。政府采取了激励和胁迫相结合的方式来操纵主流媒体（印刷、电视和社交媒体），使其成为提升总理形象和传播支持政府的虚假叙事的工具。在法院、选举委员会和反腐败机构等关键民主机构的案例中也可以观察到类似的轨迹。分析人士认为，司法机构在紧急状态期间前所未有地屈服后，曾一度重新确立其自主性，但现在却被迫充当“行政法院”，声称司法机构在紧急状态期间前所未有地退让后，已被迫充当“行政法院”（Bhatia 2022）。

尽管在过去 11 年里发生了重大的民主倒退以及明显的社会和政治两极分化，但必须认识到，莫迪的治理方式与甘地领导下的紧急状态时期的先例并不一致。尽管紧急状态导致了宪法机制的近乎完全停摆、公民自由的暂停、整个反对派的监禁以及通过任意计划生育措施释放的街头恐怖，但在莫迪的统治下，民主和宪法空间依然存在。在这种情况下，反对派人物和被监禁的记者仍然能够向法院提起诉讼寻求救济。同样，在选举领域，尽管印度人民党影响广泛，但选举过程在很大程度上仍然是自由和公平的，任何竞争者都有可能获胜。值得注意的是，尽管印度人民党在党组织、财政资源和宣传方面拥有巨大优势，但在 2024 年大选中未能获得多数席位。

这一论点强调了印度的民主体系，尽管存在当前的缺陷，但已表现出显著的韧性。尽管莫迪权力高度集中且广受欢迎，但他选择紧急状态之路的可能性极小，原因有多种。其中之一是，他自己的政党领导人和核心支持者几乎肯定会反对这种做法。重要的是，特别是在 1977 年甘地因其紧急状态的过度行为而遭受选举失败的强烈反对，仍然是政治领导人不再重蹈覆辙的重要警示。

紧急状态年的回忆在集体记忆中仍然鲜明，更广泛的社会继续密切关注它们。2024 年的全国大选证实了这一点，莫迪政府的威权主义风格及其对民主机构的影响成为反对派选举论述的关键组成部分。由反对党和公民社会团体策划的强有力的“拯救宪法”运动，对印度人民党在中部邦的选举表现产生了重大影响。这场运动最终导致该党未能获得下议院的多数席位（Raveendran 2024）。总之，紧急状态的记忆（和恐惧）现象仍然是阻碍印度在莫迪领导下向威权主义转变的一个重要障碍。

对民主国家的启示

印度 1975 年的紧急状态事件为在新兴和成熟的民主国家中应对当前高极化和民主倒退的挑战提供了宝贵的见解。首先，一个民主国家向专制政权的过渡可能不需要实施紧急法律。正如印度当前的轨迹所证明的那样，威权化现象可以通过制度和法律操纵逐渐侵蚀民主规范来实现。这需要培养警惕的公民——区别于“紧急状态时期”常见的欢呼精神——以及自由的媒体和活跃的机构。

其次，强大的行政部门加上大量的立法多数——正如当代印度和美国所证明的那样——即使有健全的独立机构和有韧性的公民社会，也对民主体系构成严重威胁。必须建立健全的制衡体系；该体系必须由自主的司法机构和强大的政治反对派驱动。

第三，如果不解决个人崇拜现象，它可能会严重损害多年的民主成果。领导人倾向于集权、他们无可置疑的权威以及他们对民主规范和程序的明显不耐烦，对民主的根基构成了严重威胁。这凸显了健全的制衡体系和公民持续警惕的重要性。■

参考文献

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[1] Bhatia, Gautam。2022年。“行政（的）法院：关于Khanwilkar法官遗产的笔记”，宪法法律与哲学。https://indconlawphil.wordpress.com/2022/07/29/the-executives-court-notes-on-the-legacy-of-justice-a-m-khanwilkar

■ Niranjan Sahoo是观察家研究基金会的高级研究员。

■ 编辑：Jaehyun Im，研究员

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