[ADRN 政策简报] 在东南亚构建民主推广框架：东盟案例的经验教训与未来战略

民主推广在东南亚国家联盟（ASEAN）中是一项艰巨的任务。对东盟成员国政治体制的深入考察揭示了民主议题在该区域的敏感性。作为印度洋-太平洋区域秩序的关键组成部分，东盟的民主发展对印度洋-太平洋地区及东盟成员国的和平与稳定具有重要意义。因此，在东南亚构建一个区域民主推广框架，是该地区政治和经济稳定的基础。本文考察了东盟框架内推动民主的多边努力现状。借鉴以往的经验，本文提出了构建一个以结果为导向的东南亚民主推进框架的战略。

东盟框架下推进民主的努力及其局限性

东盟的民主赤字并不一定意味着成员国缺乏促进民主的兴趣或意愿。政治发展从未成为该组织的优先事项。东盟成立之初，是一个旨在集体应对共产主义蔓延并解决东南亚主要国家之间冲突和敌意的政府间组织。大多数成员国不愿在东盟框架内接纳民主议程；因此，在东盟追求民主议程的现象需要解释。有两个因素可以解释东盟试图接纳政治发展议程。首先，某些成员国正在经历民主转型，并寻求东盟发展成为一个维护民主规范并支持其民主转型的政府间组织。其次，印度尼西亚和菲律宾等国认识到政治发展对东盟共同体安全目标中的和平、稳定和繁荣至关重要，因此在起草《东盟共同体行动计划》（ASCPA）时推动纳入民主议程（Sukma 2009）。

关于该议程的初步讨论发生在2004年《东盟共同体行动计划》的起草过程中，此前于2003年制定了《巴厘第二共识》。在印度尼西亚的领导和菲律宾的支持下，东盟共同体（ASC）通过了“该区域的和平、稳定、民主和繁荣”的目标。《万象行动计划》（VAP）在2004年也强调，“东盟成员国不得容忍非宪法和非民主的政权更迭”，并呼吁在东盟内促进人权。《万象行动计划》强调，应通过建立“一个民主、宽容、参与和透明的东南亚共同体”来实现东盟共同体（ASEAN 2004）。对民主的强调在2007年签署、2008年批准的《东盟宪章》中得到进一步加强。尽管《东盟宪章》不具约束力，但它有义务要求其成员国加强民主、促进善治和法治，并促进和保护人权和基本自由（ASEAN 2007）。《东盟宪章》草案通过后，东盟在促进人权方面的努力取得了显著进展。根据《东盟宪章》，东盟政府间人权委员会（AICHR）于2009年成立，并于2012年通过了《东盟人权宣言》。

除了东盟的集体努力外，一些东盟成员国也曾独立尝试在该地区推广民主。除了在东盟框架内的领导作用外，印度尼西亚政府于2008年成立了巴厘民主论坛（BDF），这是亚洲政府领导人首次在部长级层面举行的区域论坛。巴厘民主论坛邀请非民主政府，旨在通过分享民主经验和最佳实践来促进民主，而不对其他国家进行谴责。然而，巴厘民主论坛奉行不干涉原则，鼓励渐进式民主转型，而非批评民主规范的侵犯或向犯有此类行为的政府施压。这种做法，加上民间社会行为者有限的参与，导致批评者认为巴厘民主论坛未能取得有意义的成果。政府更迭是这个政府主导的平台面临的最根本挑战。2025年的会议在2024年该国领导层更迭后被取消。

基于以往经验教训的新战略

以东盟为中心的民主推广努力唯一切实的成果是支持民主规范的声明和宣言以及一些组织层面的改进（The Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia 2017）。这种进展缓慢的原因主要有两个。首先，成员国民主发展水平的差异以及对安全威胁认知的不同，导致了民主优先级的不同。其次，或许更根本的是东盟的组织特性：不干涉原则、共识性决策以及缺乏执行机制（Haacke 2003）。例如，尽管《东盟共同体行动计划》明确规定不容忍非正常政权更迭，但东盟在2014年泰国军事政变后并未采取行动，也没有在2021年推翻民选政府的缅甸军事政变后实施制裁。东盟人权机构——东盟政府间人权委员会（AICHR）——仅仅发表了一份声明，并就缅甸军方侵犯人权的行为举办了研讨会。

从东盟推广民主的努力中得出的最重要教训是，像东盟这样的政府间框架可能不是在东南亚推广民主的最佳途径。相反，一个更有效的方法可能是建立一个超越东盟框架的平台，绕过东盟不干涉原则所施加的限制。欧盟（EU）在东盟框架内推广民主的经验提供了相关的教训。自21世纪初以来，欧盟一直在其与东盟的关系中积极处理民主议程。然而，当2007年通过《关于加强欧盟-东盟伙伴关系的纽伦堡宣言》扩大了欧盟-东盟关系时，民主推广并未被列为主要议程项目。这部分是由于东盟不愿纳入民主议程，这促使欧盟在欧盟-东盟框架之外倡导民主和人权问题（Wiessala 2004）。东盟-欧盟关系的例子表明，追求一个由愿意讨论民主问题的部分东盟国家组成的合作框架，比与外部行为者进行互动更为有效。

鉴于政府主导的倡议效果不彰，非国家行为者在东南亚推广民主的作用已引起广泛关注。市原（Ichihara, 2021）强调了民间社会组织网络在促进亚洲民主合作机制中的作用。市原认为，民间社会组织的存在对于维持区域民主框架的势头至关重要。东南亚拥有强大的民间社会网络，专注于促进民主和人权。诸如“东盟人民论坛”（ASEAN People’s Forum）之类的民间社会网络为基层组织、活动家和非政府组织提供了一个平台，使其能够就人权、民主和社会正义等问题与东盟进行互动。议会相关组织也在东盟的民主推广中发挥作用。值得注意的是，东盟议会间大会（ASEAN Inter-Parliamentary Assembly）和东盟人权议员（ASEAN Parliamentarians for Human Rights, APHR）在促进东南亚的民主和人权方面发挥了关键作用。必须强调的是，具有强大区域关注点的全球基金会在该地区是民主的重要倡导者。这些基金会为现有的民间社会组织提供财政支持，并实施自己的倡议，包括倡导活动。与以提高对民主、善治和人权重要性认识为中心的民间社会组织的活动相比，这些基金会利用其财政资源支持和实施以结果为导向的项目和倡议。例如，全球基金会Luminate支持独立媒体，以保护言论自由，打击虚假信息和错误信息项目，并支持调查性新闻。它还致力于保护持不同政见者，并通过提供培训、建立联系和资助等资源来支持全球政治组织。

民间社会参与的重要性与区域层面促进民主的体制框架的更广泛讨论密切相关。一个由有兴趣的东盟成员国、非东盟国家和民间社会组织组成的混合平台，可能是有效促进该地区民主的可行选择。更具体地说，政府参与的有效性在“轨道1.5”类型的框架内得到了最大化。[1]国家行为者的参与，或至少是强有力的支持，是面向成果的区域框架的先决条件。鉴于以往的经验表明政府间框架的弊大于利，一个“轨道1.5”区域平台，即政府官员以私人身份参与并与非国家行为者合作，可能是一个更有效的替代方案。在这种框架下，政府官员可以在比政府间环境少得多的正式限制下交流意见。这种互动的成果可以为政府间对话和谈判注入新的思想和解决方案。

这个混合框架的有效性取决于是否存在一个核心国家或国家能够承担创业领导作用，既在政府与民间社会组织之间，更重要的是在政府之间。[2]加拿大在1997年《渥太华公约》（《禁止地雷条约》）的建立中所扮演的角色提供了一个有用的参考。没有加拿大的关键作用，就无法起草或批准《渥太华公约》（Axworthy and Taylor 1998）。在东盟的背景下，本文建议韩国、日本和澳大利亚与一些表现出对民主和民间社会坚定承诺的东盟成员国密切合作，以建立一个促进该地区民主的区域伙伴关系。

最后一条建议是，通过非区域行为者的参与可以加强东盟的民主推广。在当地推动民主的动力有限的情况下，如果得到妥善实施和管理，外部实体的参与可能会产生更有利的结果。这一建议有些争议，因为除了泰国之外，所有其他东盟成员国都有殖民经历，这使得它们对外国政府干预其内政高度敏感。鉴于这些敏感性，应尊重区域平台上的当地自主原则。正如国际民主和选举援助研究所（International IDEA）前秘书长伊夫·莱特姆（Yves Leterme）在2017年所言，“民主不能被出口或进口，只能被支持。”最后，民主推广框架中的议程应被所有东盟成员国，特别是非民主成员国所接受。因此，在区域框架中应优先考虑不太敏感的领域，如能力建设（例如，治理能力）、青年教育、反腐败措施和人道主义援助。

结论

基于以往在东盟建立民主支持基础设施的努力的经验教训，本文为未来的战略提出了四项建议。首先，未来建立民主推广框架的努力应包括来自韩国、澳大利亚以及欧洲主要自由民主国家等亚洲其他国家的民主盟友。由于涉及所有东盟成员国的政府间类型机构因不干涉原则而限制了民主推广，因此，在部分有承诺的东盟成员国及其区域以外的民主盟友之间创建一个民主推广平台将是值得追求的。其次，民间社会组织在维持促进民主的势头方面发挥着不可或缺的作用。同时，必须制定一种方法来利用资助组织在建立区域民主推广框架中的作用。第三，虽然民间社会组织的贡献很重要，但政府的参与仍然是建立任何区域民主支持体系的关键要素。在这种背景下，一个由民间社会组织与政府合作——由一个或多个核心国家协调——的混合机构是一个有希望的选择。最后，考虑到一些东盟成员国的强烈抵制，应鼓励外部政府（如欧盟或亚洲邻国（韩国、日本和澳大利亚））的参与。在这种情况下，应尊重当地自主原则，民主推广的步伐和议程应适合所有参与者。■

参考文献

阿克斯沃西，劳埃德和莎拉·泰勒。1998年。“四季皆宜的禁令：地雷公约及其对加拿大外交的影响。”International Journal 53, 2: 189-203.

Haacke, Jurgen. 2003. ASEAN’s Diplomatic and Security Culture: Origins, Development and Prospects。New York: Routledge.

Ichihara, Maiko. 2021. “Expanding Multilateral Frameworks for Democracy in Asia and the Necessity of Track 1.5 Approaches.” 亚洲多边民主框架的扩展和1.5轨方法的必要性Commentary，Brookings Institution。1月22日。

Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia. 2017. Conference Report: Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects。9月2-3日。吉隆坡，马来西亚。Nan, Susan A. 2005. “Track One-and-a-Half Diplomacy: Contribution to Georgian-South Ossetian Peacemaking.” In Ronald J. Fisher, ed. Paving the Way。Lanham: Lexington Book。

Leterme, Yves. 2017. Speech: Democracy and the Global Challenge of Electoral Integrity。在题为“东南亚民主：成就、挑战与前景”的会议上。9月2日。吉隆坡，马来西亚。

Sukma, Rizal. 2009. 东南亚民主建设：东盟安全共同体与欧盟的选项。International Institution for Democracy and Electoral Assistance。

Wiessala, Georg. 2004. “Promoting Human Rights in EU-Asia Relations: Burma, China and Indonesia.” EurAsia Bulletin。8, 1-2: 3-6。

Young, Oran R. 1991. “Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society.” 政治领导与政权形成：论国际社会中制度的发展International Organization 45, 3: 281-308。

ASEAN Secretariat. 2003. “Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II).”

______. 2004. “Vientiane Action Programme (VAP), 2004-2010.”

______. 2008. “ASEAN Charter.”

[1]“轨道2”和“轨道1.5”之间的区别模糊不清。我所说的“轨道1.5”类型是指非官方层面的互动，但涉及官员以私人身份参与。关于“轨道1.5”外交，参见Nan（2005）。

[2]关于创业领导在国际体制建设中的作用，参见Young（1991）。

■ 柳贤锡（Hyun-seok Yu）是庆熙大学政治学与国际关系学系教授，曾任大韩民国驻马来西亚大使。

■ 由Hansu Park编辑

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