[ADRN Issue Briefing] Построение рамочной основы для продвижения демократии в Юго-Восточной Азии: уроки на примере стран АСЕАН и будущие стратегии

Продвижение демократии является сложной задачей для Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Тщательное изучение политических систем стран-членов АСЕАН выявляет чувствительность темы демократии в регионе. Поскольку АСЕАН является ключевым компонентом регионального порядка Индо-Тихоокеанского региона, демократическое развитие АСЕАН имеет важное значение для мира и стабильности как Индо-Тихоокеанского региона, так и стран-членов АСЕАН. Таким образом, построение региональной рамочной основы для продвижения демократии в Юго-Восточной Азии служит основой для политической и экономической стабильности региона. В данной статье рассматриваются многосторонние усилия по продвижению демократии в АСЕАН. Используя выводы предыдущих усилий, данная статья предлагает стратегии для создания результативной рамочной основы для продвижения демократии в Юго-Восточной Азии.

Усилия по продвижению демократии в рамках АСЕАН и их ограничения

Дефицит демократии в АСЕАН не обязательно означает отсутствие интереса или желания стран-членов продвигать демократию. Политическое развитие никогда не было приоритетом организации. При своем основании АСЕАН была межправительственной организацией, призванной коллективно реагировать на распространение коммунизма и разрешать конфликты и разногласия между основными странами Юго-Восточной Азии. Большинство стран-членов неохотно принимали демократическую повестку дня в рамках АСЕАН; таким образом, стремление к демократической повестке дня в АСЕАН является явлением, требующим объяснения. Два фактора могут объяснить попытку АСЕАН учесть повестку дня в области политического развития. Во-первых, некоторые страны-члены переживали демократический переход и стремились к тому, чтобы АСЕАН превратилась в межправительственную организацию, которая поддерживала бы демократические нормы и их демократические переходы. Во-вторых, такие страны, как Индонезия и Филиппины, признали, что политическое развитие имеет важное значение для мира, стабильности и процветания — целей Сообщества безопасности АСЕАН — и поэтому добивались включения повестки дня в области демократии при разработке Плана действий Сообщества безопасности АСЕАН (ASCPA) (Sukma 2009).

Первоначальные обсуждения этой повестки дня состоялись при разработке ASCPA 2004 года, после формирования Балийского Конкорда II 2003 года. Под руководством Индонезии и при поддержке Филиппин Сообщество безопасности АСЕАН (ASC) приняло цели «мира, стабильности, демократии и процветания в регионе». В Вентинском плане действий (VAP) 2004 года также подчеркивалось, что «страны-члены АСЕАН не будут мириться с неконституционными и недемократическими сменами правительства» и призывали к продвижению прав человека в рамках АСЕАН. VAP подчеркивает, что ASC должен быть достигнут путем создания «демократического, толерантного, основанного на участии и прозрачного сообщества в Юго-Восточной Азии» (ASEAN 2004). Акцент на демократии был еще более усилен в Уставе АСЕАН, подписанном в 2007 году и ратифицированном в 2008 году. Хотя Устав АСЕАН не является обязательным, он обязывает его членов укреплять демократию, улучшать надлежащее управление и верховенство права, а также продвигать и защищать права человека и основные свободы (ASEAN 2007). После разработки проекта Устава АСЕАН были отмечены значительные успевы в усилиях АСЕАН по продвижению прав человека. Межправительственная комиссия АСЕАН по правам человека (AICHR) была создана в 2009 году в соответствии с Уставом АСЕАН, а Декларация прав человека АСЕАН была принята в 2012 году.

Помимо коллективных усилий АСЕАН, некоторые страны-члены АСЕАН пытались самостоятельно продвигать демократию в регионе. Помимо своей ведущей роли в рамках АСЕАН, правительство Индонезии в 2008 году учредило Балийский форум по вопросам демократии (BDF) как первый региональный форум для встречи азиатских лидеров на министерском уровне. BDF приглашает недемократические правительства и стремится продвигать демократию путем обмена демократическим опытом и передовыми практиками, не осуждая другие страны. Однако BDF придерживается принципа невмешательства и поощряет постепенный демократический переход, а не критикует нарушения демократических норм или оказывает давление на правительства, которые их совершают. Такой подход, в сочетании с ограниченным участием акторов гражданского общества, привел к критике, что BDF не может достичь значимых результатов. Смена правительства является самой фундаментальной проблемой для этой платформы, спонсируемой правительством. Встреча 2025 года была отменена после смены руководства в стране в 2024 году.

Новые стратегии, основанные на уроках предыдущих усилий

Единственными ощутимыми результатами усилий, ориентированных на АСЕАН, по продвижению демократии стали заявления и декларации в поддержку демократических норм и некоторые организационные улучшения (The Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia 2017). Этот недостаток значительного прогресса можно объяснить двумя основными факторами. Во-первых, различные уровни демократического развития и различия в восприятии угроз безопасности среди стран-членов привели к различным приоритетам в отношении демократии. Во-вторых, и, возможно, более фундаментальными, являются организационные характеристики АСЕАН: нормы невмешательства, принятие решений на основе консенсуса и отсутствие механизмов принуждения (Haacke 2003). Например, хотя ASCPA явно предусматривает, что нерегулярные смены правительства не должны допускаться, АСЕАН не предприняла никаких действий после военного переворота в Таиланде в 2014 году, а также не ввела санкции после военного переворота в Мьянме в 2021 году, свергнувшего избранное правительство. AICHR, орган АСЕАН по правам человека, лишь выступил с заявлением и провел семинары по нарушениям прав человека со стороны военных Мьянмы.

Самый важный урок из усилий АСЕАН по продвижению демократии заключается в том, что межправительственные структуры, такие как АСЕАН, могут быть не оптимальными инструментами для продвижения демократии в Юго-Восточной Азии. Вместо этого более эффективным подходом может быть создание платформы вне рамок АСЕАН, обходя ограничения, налагаемые нормами невмешательства АСЕАН. Опыт Европейского Союза (ЕС) в продвижении демократии в рамках АСЕАН предлагает соответствующий урок. С 2000-х годов ЕС активно участвует в решении проблемы демократии в своих отношениях с АСЕАН. Однако, когда отношения ЕС-АСЕАН были расширены посредством Нюрнбергской декларации об усиленном партнерстве ЕС-АСЕАН в 2007 году, продвижение демократии не обсуждалось как основной пункт повестки дня. Отчасти это было связано с нежеланием АСЕАН включать повестку дня в области демократии, что побудило ЕС выступать за вопросы демократии и прав человека вне рамок ЕС-АСЕАН (Wiessala 2004). Пример отношений АСЕАН-ЕС предполагает, что более продуктивно pursuing cooperative framework, включающий отдельные страны АСЕАН, готовые обсуждать вопросы демократии с внешними акторами.

Ввиду неэффективности инициатив, возглавляемых правительствами, значительное внимание уделяется роли негосударственных акторов в продвижении демократии в Юго-Восточной Азии. Итихара (2021) подчеркивает роль сетей организаций гражданского общества в содействии механизмам сотрудничества в области демократии в Азии. Итихара утверждает, что присутствие организаций гражданского общества было решающим для поддержания импульса региональных рамочных основ демократии. В Юго-Восточной Азии существуют сильные сети гражданского общества, ориентированные на продвижение демократии и прав человека. Сети гражданского общества, такие как Народный форум АСЕАН, предоставляют пространство для низовых организаций, активистов и НПО для взаимодействия с АСЕАН по таким вопросам, как права человека, демократия и социальная справедливость. Парламентские организации также играют роль в продвижении демократии в АСЕАН. В частности, Межпарламентская ассамблея АСЕАН и Парламентарии АСЕАН за права человека (APHR) сыграли ключевую роль в продвижении демократии и прав человека в Юго-Восточной Азии. Крайне важно подчеркнуть роль глобальных фондов с сильной региональной направленностью в Азии, которые служат значительным сторонником демократии в регионе. Эти фонды предоставляют финансовую поддержку существующим организациям гражданского общества и реализуют собственные инициативы, включая информационно-пропагандистскую деятельность. В отличие от деятельности организаций гражданского общества, направленной на повышение осведомленности о важности демократии, надлежащего управления и прав человека, эти фонды используют свои финансовые ресурсы для поддержки и реализации результативных проектов и инициатив. Например, глобальный фондLuminate поддерживает независимые СМИ для защиты свободы выражения мнений, противодействия дезинформации и мисинформации, а также поддерживает журналистские расследования. Он также работает над защитой диссидентов и поддерживает глобальные политические организации, предоставляя такие ресурсы, как обучение, налаживание связей и финансирование.

Важность участия гражданского общества тесно связана с более широким дискурсом об институциональной основе для продвижения демократии на региональном уровне. Гибридная платформа, состоящая из заинтересованных стран-членов АСЕАН, стран, не входящих в АСЕАН, и организаций гражданского общества, может стать жизнеспособным вариантом для эффективного продвижения демократии в регионе. Более конкретно, эффективность государственного участия максимизируется в рамках типа Track 1.5.[1] Участие или, по крайней мере, сильная поддержка со стороны государственных акторов является предпосылкой для результативной региональной рамочной основы. Поскольку предыдущий опыт показывает, что межправительственные структуры имеют больше недостатков, чем преимуществ, региональная платформа типа Track 1.5, в которой должностные лица участвуют в частном качестве и сотрудничают с негосударственными акторами, может быть более эффективной альтернативой. В рамках такого типа взаимодействия должностные лица могут обмениваться мнениями с меньшими формальными ограничениями, существующими в межправительственной среде. Результаты такого взаимодействия могут привнести новые идеи и решения в межправительственный диалог и переговоры.

Эффективность этой гибридной платформы зависит от наличия основной страны или стран, которые могут взять на себя роль предпринимательского лидера как между правительствами и организациями гражданского общества, так и, что более важно, среди правительств.[2] Роль Канады в создании Оттавской конвенции 1997 года (Договор о запрещении противопехотных мин) служит полезным ориентиром. Без ключевой роли Канады ни разработка, ни ратификация Оттавской конвенции были бы невозможны (Axworthy and Taylor 1998). В контексте АСЕАН данная статья предполагает, что Южная Корея, Япония и Австралия должны тесно сотрудничать с некоторыми странами-членами АСЕАН, которые демонстрируют сильную приверженность демократии и гражданскому обществу, для создания регионального партнерства по продвижению демократии в регионе.

Заключительная рекомендация предполагает, что продвижение демократии в АСЕАН может быть усилено за счет участия внерегиональных акторов. Там, где местный импульс к продвижению демократии ограничен, участие внешних субъектов может принести более благоприятные результаты, если оно будет должным образом реализовано и управляемо. Это предложение несколько спорно, поскольку, за исключением Таиланда, все другие страны-члены АСЕАН имеют колониальный опыт, что делает их крайне чувствительными к вмешательству иностранных правительств в их внутренние дела. В свете этой чувствительности следует соблюдать принцип местной ответственности в региональной платформе. Как заявил Ив Летерм (2017), бывший Генеральный секретарь IDEA (Международный институт демократии и содействия избирательным правам), «Демократию нельзя экспортировать или импортировать, только поддерживать». Наконец, повестка дня в рамках продвижения демократии должна быть приемлемой для всех членов АСЕАН, особенно для недемократических членов. В этом смысле в региональной рамочной основе следует отдавать приоритет менее чувствительным областям, таким как наращивание потенциала (например, потенциал управления), образование молодежи, меры по борьбе с коррупцией и гуманитарная помощь.

Заключение

Основываясь на уроках предыдущих усилий по созданию инфраструктуры поддержки демократии в АСЕАН, данная статья предлагает четыре рекомендации для будущих стратегий. Во-первых, будущие усилия по созданию рамочной основы для продвижения демократии должны включать демократических союзников из других азиатских стран, таких как Южная Корея, Австралия и ключевые европейские либеральные демократии. Поскольку институты межправительственного типа, вовлекающие всех членов АСЕАН, сделали продвижение демократии ограниченным из-за принципа невмешательства, создание платформы для продвижения демократии между приверженными странами-членами АСЕАН и их демократическими союзниками за пределами этого субрегиона было бы целесообразным. Во-вторых, роль организаций гражданского общества в поддержании импульса для развития демократии незаменима. Также необходимо разработать способ использования роли финансирующих организаций в создании региональной рамочной основы для продвижения демократии. В-третьих, хотя вклад организаций гражданского общества важен, государственное участие остается критически важным элементом в создании любой региональной архитектуры поддержки демократии. В этом контексте гибридный институт, в котором организации гражданского общества работают совместно с правительствами — при посредничестве основной страны или стран — является многообещающим вариантом. Наконец, учитывая сильное сопротивление некоторых стран-членов АСЕАН, следует поощрять участие внешних правительств, таких как правительства ЕС или азиатских соседей (Южная Корея, Япония и Австралия). В этом случае следует соблюдать принцип местной ответственности, а темп и повестка дня для продвижения демократии должны быть приемлемы для всех участвующих сторон. ■

Ссылки

Axworthy, Lloyd and Sarah Taylor. 1998. «Запрет на все времена: Конвенция о запрещении противопехотных мин и ее последствия для канадской дипломатии».International Journal 53, 2: 189-203.

Haacke, Jurgen. 2003. ASEAN’s Diplomatic and Security Culture: Origins, Development and Prospects. New York: Routledge.

Ichihara, Maiko. 2021. «Расширение многосторонних рамок для демократии в Азии и необходимость подходов «Трек 1.5»».Commentary, Brookings Institution. January 22.

Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia. 2017. Conference Report: Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects. 2-3 сентября. Куала-Лумпур, Малайзия. Nan, Susan A. 2005. «Дипломатия «Трек 1.5»: Вклад в миротворчество между Грузией и Южной Осетией». В кн. Ronald J. Fisher, ред. Paving the Way. Lanham: Lexington Book.

Leterme, Yves. 2017. Speech: Democracy and the Global Challenge of Electoral Integrity. На конференции «Демократия в Юго-Восточной Азии: Достижения, вызовы и перспективы». 2 сентября. Куала-Лумпур, Малайзия.

Sukma, Rizal. 2009. Построение демократии в Юго-Восточной Азии: Асеановское сообщество безопасности и варианты для Европейского Союза. International Institution for Democracy and Electoral Assistance.

Wiessala, Georg. 2004. “Promoting Human Rights in EU-Asia Relations: Burma, China and Indonesia.” EurAsia Bulletin. 8, 1-2: 3-6.

Young, Oran R. 1991. «Политическое лидерство и формирование режима: О развитии институтов в международном обществе».International Organization 45, 3: 281-308.

ASEAN Secretariat. 2003. “Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II).”

______. 2004. “Vientiane Action Programme (VAP), 2004-2010.”

______. 2008. “ASEAN Charter.”

[1] Различие между треком 2 и треком 1.5 неуловимо. Под типом Track 1.5 я подразумеваю взаимодействие неофициального уровня, но с участием должностных лиц в частном качестве. О дипломатии трека 1.5 см. Nan (2005).

[2] О роли предпринимательского лидерства в создании международных институтов см. Young (1991).

■ Хён Сок Ю — профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Кёнхи, бывший посол Республики Корея в Малайзии.

■ Редактор Хансу Пак, научный сотрудник

    Справки по тел.: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr