[ADRN Issue Briefing] Construcción de un Marco de Promoción de la Democracia en el Sudeste Asiático: Lecciones de los Casos de la ASEAN y Estrategias Futuras

La promoción de la democracia es una agenda desafiante en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Un examen detallado de los sistemas políticos de los países miembros de la ASEAN revela la sensibilidad del tema de la democracia en la región. Dado que la ASEAN es un componente clave del orden regional del Indo-Pacífico, el desarrollo democrático de la ASEAN tiene implicaciones importantes para la paz y la estabilidad tanto de la región del Indo-Pacífico como de los países miembros de la ASEAN. Por lo tanto, la construcción de un marco regional de promoción de la democracia en el Sudeste Asiático sirve como base para la estabilidad política y económica de la región. Este artículo examina el estado de los esfuerzos multilaterales para promover la democracia en la ASEAN. Utilizando ideas de esfuerzos anteriores, este artículo propone estrategias para construir un marco orientado a resultados para avanzar la democracia en el Sudeste Asiático.

Esfuerzos para Avanzar la Democracia en el Marco de la ASEAN y sus Limitaciones

El déficit democrático en la ASEAN no implica necesariamente una falta de interés o deseo de los países miembros por promover la democracia. El desarrollo político nunca ha sido una prioridad de la organización. En su creación, la ASEAN fue una organización intergubernamental diseñada para responder colectivamente a la propagación del comunismo y resolver conflictos y animosidades entre los principales países del Sudeste Asiático. La mayoría de los países miembros eran reacios a acomodar la agenda democrática dentro del marco de la ASEAN; por lo tanto, la búsqueda de una agenda democrática en la ASEAN es un fenómeno que requiere una explicación. Dos factores pueden explicar el intento de la ASEAN de acomodar la agenda de desarrollo político. En primer lugar, ciertos países miembros estaban experimentando una transición democrática y buscaban que la ASEAN evolucionara hacia una organización intergubernamental que defendiera las normas democráticas y apoyara sus transiciones democráticas. En segundo lugar, países como Indonesia y Filipinas reconocieron que el desarrollo político es esencial para la paz, la estabilidad y la prosperidad —objetivos de la Comunidad de Seguridad de la ASEAN— y, por lo tanto, buscaron la inclusión de una agenda democrática en la redacción del Plan de Acción de la Comunidad de Seguridad de la ASEAN (ASCPA) (Sukma 2009).

Las discusiones iniciales sobre esta agenda tuvieron lugar en la redacción del ASCPA de 2004, tras la formulación de la Concordancia de Bali II de 2003. Bajo el liderazgo de Indonesia y con el apoyo de Filipinas, la Comunidad de Seguridad de la ASEAN (ASC) adoptó los objetivos de “paz, estabilidad, democracia y prosperidad en la región”. El Programa de Acción de Vientiane (VAP) de 2004 también enfatizó que “los países miembros de la ASEAN no tolerarán cambios inconstitucionales y antidemocráticos de gobierno” y pidió la promoción de los derechos humanos dentro de la ASEAN. El VAP subraya que la ASC debe lograrse creando “una comunidad democrática, tolerante, participativa y transparente en el Sudeste Asiático” (ASEAN 2004). El énfasis en la democracia se acentuó aún más en la Carta de la ASEAN, firmada en 2007 y ratificada en 2008. Aunque no es vinculante, la Carta de la ASEAN obliga a sus miembros a fortalecer la democracia, mejorar la gobernanza y el estado de derecho, y promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales (ASEAN 2007). Después del borrador de la Carta de la ASEAN, se observaron avances significativos en los esfuerzos de la ASEAN para promover los derechos humanos. La Comisión Intergubernamental de Derechos Humanos de la ASEAN (AICHR) se estableció en 2009 en línea con la Carta de la ASEAN, y la Declaración de Derechos Humanos de la ASEAN se adoptó en 2012.

Aparte de los esfuerzos colectivos de la ASEAN, ciertos países miembros de la ASEAN han intentado independientemente promover la democracia en la región. Además de su papel de liderazgo en el marco de la ASEAN, el gobierno indonesio estableció el Foro de la Democracia de Bali (BDF) en 2008 como el primer foro regional para reunir a líderes gubernamentales asiáticos a nivel ministerial. El BDF invita a gobiernos no democráticos y tiene como objetivo promover la democracia compartiendo experiencias y mejores prácticas democráticas sin censurar a otros países. El BDF, sin embargo, adopta el principio de no injerencia y fomenta la transición democrática gradual en lugar de criticar las violaciones de las normas democráticas o presionar a los gobiernos que las cometen. Este enfoque, junto con la limitada participación de actores de la sociedad civil, ha llevado a críticas de que el BDF no puede lograr resultados significativos. El cambio de gobierno es el desafío más fundamental para esta plataforma patrocinada por el gobierno. La reunión de 2025 fue cancelada tras la transición de liderazgo en la nación en 2024.

Nuevas Estrategias Basadas en las Lecciones de Esfuerzos Anteriores

Los únicos resultados tangibles de los esfuerzos centrados en la ASEAN para promover la democracia han sido declaraciones y comunicados que apoyan las normas democráticas y algunas mejoras organizativas (The Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia 2017). Esta falta de progreso significativo puede atribuirse a dos factores principales. Primero, los diversos niveles de desarrollo democrático y las diferencias en las percepciones de amenazas a la seguridad entre los países miembros han resultado en una priorización diferente de la democracia. Segundo, y quizás más fundamental, son las características organizativas de la ASEAN: normas de no injerencia, toma de decisiones basada en el consenso y falta de mecanismos de aplicación (Haacke 2003). Por ejemplo, aunque el ASCPA estipula explícitamente que no se deben tolerar cambios irregulares de gobierno, la ASEAN no tomó medidas tras el golpe militar tailandés de 2014, ni impuso sanciones tras el golpe militar birmano de 2021 que derrocó a un gobierno electo. La AICHR, el órgano de derechos humanos de la ASEAN, se limitó a emitir un comunicado y organizar talleres sobre violaciones de derechos humanos por parte de los militares birmanos.

La lección más importante de los esfuerzos de la ASEAN en la promoción de la democracia es que los marcos intergubernamentales, como la ASEAN, pueden no ser los vehículos óptimos para la promoción de la democracia en el Sudeste Asiático. En cambio, un enfoque más efectivo podría ser la construcción de una plataforma fuera del marco de la ASEAN, eludiendo las restricciones impuestas por las normas de no injerencia de la ASEAN. La experiencia de la Unión Europea (UE) en la promoción de la democracia dentro del marco de la ASEAN ofrece una lección relevante. Desde la década de 2000, la UE ha estado activamente involucrada en abordar la agenda democrática en sus relaciones con la ASEAN. Sin embargo, cuando la relación UE-ASEAN se amplió a través de la Declaración de Nuremberg sobre una Asociación Mejorada UE-ASEAN en 2007, la promoción de la democracia no se discutió como un tema importante de la agenda. Esto se debió en parte a la renuencia de la ASEAN a incorporar una agenda democrática, lo que llevó a la UE a abogar por cuestiones de democracia y derechos humanos fuera del marco UE-ASEAN (Wiessala 2004). El ejemplo de las relaciones ASEAN-UE sugiere que es más productivo perseguir un marco de cooperación que comprenda países selectos de la ASEAN que estén dispuestos a discutir cuestiones de democracia con actores externos.

Debido a la ineficacia de las iniciativas lideradas por el gobierno, el papel de los actores no estatales en la promoción de la democracia en el Sudeste Asiático ha recibido una atención significativa. Ichihara (2021) enfatiza el papel de las redes de organizaciones de la sociedad civil en la facilitación de mecanismos de cooperación para la democracia en Asia. Ichihara argumenta que la presencia de organizaciones de la sociedad civil fue crucial para mantener el impulso de los marcos regionales de democracia. El Sudeste Asiático tiene fuertes redes de la sociedad civil con un enfoque en la promoción de la democracia y los derechos humanos. Las redes de la sociedad civil como el Foro del Pueblo de la ASEAN brindan un espacio para que las organizaciones de base, activistas y ONG interactúen con la ASEAN en temas como derechos humanos, democracia y justicia social. Las organizaciones relacionadas con el parlamento también tienen presencia en la promoción de la democracia en la ASEAN. Notablemente, la Asamblea Interparlamentaria de la ASEAN y los Parlamentarios de la ASEAN por los Derechos Humanos (APHR) han desempeñado roles fundamentales en la promoción de la democracia y los derechos humanos en todo el Sudeste Asiático. Es crucial subrayar el papel de las fundaciones globales con un fuerte enfoque regional en Asia, que sirven como un importante promotor de la democracia en la región. Estas fundaciones brindan apoyo financiero a las organizaciones de la sociedad civil existentes e implementan sus propias iniciativas, incluidos esfuerzos de promoción. En contraste con las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, que se centran en crear conciencia sobre la importancia de la democracia, la buena gobernanza y los derechos humanos, estas fundaciones utilizan sus recursos financieros para apoyar e implementar proyectos e iniciativas orientados a resultados. Por ejemplo, la fundación globalLuminate apoya a los medios independientes para proteger la libertad de expresión, contrarrestar proyectos de desinformación y malinformación, y apoyar el periodismo de investigación. También trabaja para proteger a los disidentes y apoya a las organizaciones políticas globales proporcionando recursos como capacitación, redes y financiación.

La importancia de la participación de la sociedad civil está estrechamente relacionada con el discurso más amplio sobre el marco institucional para promover la democracia a nivel regional. Una plataforma híbrida que consista en países miembros de la ASEAN interesados, países no pertenecientes a la ASEAN y organizaciones de la sociedad civil podría ser una opción viable para promover eficazmente la democracia en la región. Más específicamente, la eficacia de la participación gubernamental se maximiza dentro de un marco de tipo Vía 1.5.[1] La participación, o al menos el fuerte apoyo, de los actores estatales es un requisito previo para un marco regional orientado a resultados. Dado que la experiencia previa sugiere que los marcos intergubernamentales tienen más inconvenientes que ventajas, una plataforma regional de Vía 1.5, en la que los funcionarios gubernamentales participen en calidad privada y colaboren con actores no estatales, puede ser una alternativa más eficaz. En este tipo de marco, los funcionarios gubernamentales pueden intercambiar puntos de vista con menos restricciones formales de las que existen en un entorno intergubernamental. El resultado de este tipo de interacción puede aportar nuevas ideas y soluciones al diálogo y la negociación intergubernamentales.

La eficacia de este marco híbrido depende de la presencia de un país o países centrales que puedan asumir un papel de liderazgo emprendedor, tanto entre gobiernos como entre organizaciones de la sociedad civil y, lo que es más importante, entre gobiernos.[2] El papel de Canadá en el establecimiento de la Convención de Ottawa de 1997 (Tratado de Prohibición de Minas Terrestres) ofrece una referencia útil. Sin el papel fundamental de Canadá, ni la redacción ni la ratificación de la Convención de Ottawa habrían sido posibles (Axworthy y Taylor 1998). En el contexto de la ASEAN, este artículo sugiere que Corea del Sur, Japón y Australia colaboren estrechamente con algunos países miembros de la ASEAN que demuestran un fuerte compromiso con la democracia y la sociedad civil, para construir una asociación regional para avanzar la democracia en la región.

La recomendación final postula que la promoción de la democracia en la ASEAN podría mejorarse a través de la participación de actores no regionales. Donde el ímpetu local para avanzar la democracia es limitado, la participación de entidades externas podría producir resultados más favorables, si se implementa y gestiona adecuadamente. Esta sugerencia es algo controvertida porque, aparte de Tailandia, todos los demás países miembros de la ASEAN tienen experiencias coloniales, lo que los hace muy sensibles a la participación de gobiernos extranjeros en sus asuntos internos. A la luz de estas sensibilidades, el principio de apropiación local debe ser respetado en la plataforma regional. Como lo articuló Yves Leterme (2017), ex Secretario General del IDEA Internacional (Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral), “La democracia no se puede exportar ni importar, solo apoyar”. Finalmente, la agenda en el marco de promoción de la democracia debe ser aceptable para todos los miembros de la ASEAN, especialmente para los miembros no democráticos. En este sentido, se deben priorizar en el marco regional dominios menos sensibles, como el desarrollo de capacidades (por ejemplo, capacidad de gobernanza), la educación juvenil, las medidas anticorrupción y la ayuda humanitaria.

Conclusión

Basado en las lecciones de esfuerzos anteriores para construir infraestructura de apoyo a la democracia en la ASEAN, este artículo ofrece cuatro sugerencias para estrategias futuras. Primero, los esfuerzos futuros para construir un marco de promoción de la democracia deben involucrar a aliados democráticos de otros países asiáticos, como Corea del Sur, Australia y democracias liberales europeas clave. Dado que las instituciones de tipo intergubernamental que involucran a todos los miembros de la ASEAN han limitado la promoción de la democracia debido al principio de no injerencia, crear una plataforma de promoción de la democracia entre los países miembros comprometidos de la ASEAN y sus aliados democráticos más allá de esta subregión valdría la pena perseguirlo. Segundo, el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el mantenimiento del impulso para fomentar la democracia es indispensable. También es imperativo desarrollar una forma de aprovechar el papel de las organizaciones financiadoras en la construcción de un marco regional de promoción de la democracia. Tercero, si bien las contribuciones de las organizaciones de la sociedad civil son importantes, la participación gubernamental sigue siendo el elemento crítico en el establecimiento de cualquier arquitectura regional de apoyo a la democracia. En este contexto, una institución híbrida en la que las organizaciones de la sociedad civil trabajen junto con los gobiernos —mediada por un país o países centrales— es una opción prometedora. Finalmente, considerando la fuerte resistencia de algunos países miembros de la ASEAN, se debe alentar la participación de gobiernos externos, como los de la UE o vecinos asiáticos (Corea del Sur, Japón y Australia). En este caso, se debe respetar el principio de apropiación local, y el ritmo y la agenda para la promoción de la democracia deben ser aceptables para todos los actores participantes. ■

Referencias

Axworthy, Lloyd y Sarah Taylor. 1998. “A Ban for All Seasons: The Landmine Convention and Its Implications for Canadian Diplomacy.” International Journal 53, 2: 189-203.

Haacke, Jurgen. 2003. ASEAN’s Diplomatic and Security Culture: Origins, Development and Prospects. New York: Routledge.

Ichihara, Maiko. 2021. “Ampliando los marcos multilaterales para la democracia en Asia y la necesidad de enfoques de Vía 1.5.” Commentary, Brookings Institution. January 22.

Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia. 2017. Conference Report: Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects. 2-3 de septiembre. Kuala Lumpur, Malasia. Nan, Susan A. 2005. “Diplomacia de Vía Uno y Medio: Contribución a la Pacificación Georgiana-Ossetia del Sur.” En Ronald J. Fisher, ed. Paving the Way. Lanham: Lexington Book.

Leterme, Yves. 2017. Speech: Democracy and the Global Challenge of Electoral Integrity. En la conferencia titulada Democracia en el Sudeste Asiático: Logros, Desafíos y Perspectivas. 2 de septiembre. Kuala Lumpur, Malasia.

Sukma, Rizal. 2009. Construcción de la Democracia en el Sudeste Asiático: La Comunidad de Seguridad de la ASEAN y las Opciones para la Unión Europea. International Institution for Democracy and Electoral Assistance.

Wiessala, Georg. 2004. “Promoting Human Rights in EU-Asia Relations: Burma, China and Indonesia.” EurAsia Bulletin. 8, 1-2: 3-6.

Young, Oran R. 1991. “Liderazgo Político y Formación de Regímenes: Sobre el Desarrollo de Instituciones en la Sociedad Internacional.” International Organization 45, 3: 281-308.

ASEAN Secretariat. 2003. “Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II).”

______. 2004. “Vientiane Action Programme (VAP), 2004-2010.”

______. 2008. “ASEAN Charter.”

[1] La distinción entre Vía 2 y Vía 1.5 es imprecisa. Por tipo Vía 1.5, me refiero a una interacción de nivel no oficial pero que involucra a funcionarios en calidad privada. Para la diplomacia de Vía 1.5, véase Nan (2005).

[2] Para el papel del liderazgo emprendedor en la construcción de instituciones internacionales, véase Young (1991).

■ Hyun-seok Yu es Profesor en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Kyung Hee y ex Embajador de la República de Corea en Malasia.

■ Editado por Hansu Park, Investigador Asociado

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