[ADRN Issue Briefing] Établir un cadre de promotion de la démocratie en Asie du Sud-Est : leçons des cas de l'ANASE et stratégies futures

La promotion de la démocratie est un programme difficile au sein de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE). Un examen approfondi des systèmes politiques des pays membres de l'ANASE révèle la sensibilité du sujet de la démocratie dans la région. L'ANASE étant une composante clé de l'ordre régional de l'Indo-Pacifique, le développement démocratique de l'ANASE a des implications importantes pour la paix et la stabilité de la région de l'Indo-Pacifique et des pays membres de l'ANASE. Ainsi, l'établissement d'un cadre régional de promotion de la démocratie en Asie du Sud-Est sert de fondement à la stabilité politique et économique de la région. Cet article examine l'état des efforts multilatéraux visant à faire progresser la démocratie au sein de l'ANASE. En s'appuyant sur les enseignements des efforts antérieurs, cet article propose des stratégies pour construire un cadre axé sur les résultats pour faire progresser la démocratie en Asie du Sud-Est.

Les efforts de promotion de la démocratie dans le cadre de l'ANASE et leurs limites

Le déficit démocratique au sein de l'ANASE n'implique pas nécessairement un manque d'intérêt ou de désir des pays membres de promouvoir la démocratie. Le développement politique n'a jamais été une priorité de l'organisation. À sa création, l'ANASE était une organisation intergouvernementale conçue pour répondre collectivement à la propagation du communisme et résoudre les conflits et les animosités entre les principaux pays d'Asie du Sud-Est. La plupart des pays membres étaient réticents à intégrer l'agenda démocratique dans le cadre de l'ANASE ; ainsi, la poursuite d'un agenda démocratique au sein de l'ANASE est un phénomène qui nécessite une explication. Deux facteurs peuvent expliquer la tentative de l'ANASE d'intégrer l'agenda du développement politique. Premièrement, certains pays membres étaient en transition démocratique et souhaitaient que l'ANASE évolue vers une organisation intergouvernementale qui défendrait les normes démocratiques et soutiendrait leurs transitions démocratiques. Deuxièmement, des pays comme l'Indonésie et les Philippines ont reconnu que le développement politique est essentiel à la paix, à la stabilité et à la prospérité — objectifs de la Communauté de sécurité de l'ANASE — et ont donc cherché à inclure un agenda démocratique dans la rédaction du Plan d'action de la Communauté de sécurité de l'ANASE (ASCPA) (Sukma 2009).

Les discussions initiales concernant cet agenda ont eu lieu lors de la rédaction de l'ASCPA de 2004, suite à la formulation du Concordat II de Bali de 2003. Sous la direction de l'Indonésie et avec le soutien des Philippines, la Communauté de sécurité de l'ANASE (CSA) a adopté les objectifs de « paix, stabilité, démocratie et prospérité dans la région ». Le Programme d'action de Vientiane (VAP) de 2004 a également souligné que « les pays membres de l'ANASE ne toléreront pas les changements de gouvernement anticonstitutionnels et antidémocratiques » et a appelé à la promotion des droits de l'homme au sein de l'ANASE. Le VAP souligne que la CSA devrait être atteinte en créant « une communauté démocratique, tolérante, participative et transparente en Asie du Sud-Est » (ANASE 2004). L'accent mis sur la démocratie a été encore accentué dans la Charte de l'ANASE, signée en 2007 et ratifiée en 2008. Bien que non contraignante, la Charte de l'ANASE oblige ses membres à renforcer la démocratie, à améliorer la bonne gouvernance et l'état de droit, et à promouvoir et protéger les droits de l'homme et les libertés fondamentales (ANASE 2007). Après la rédaction de la Charte de l'ANASE, des avancées significatives ont été observées dans les efforts de l'ANASE pour promouvoir les droits de l'homme. La Commission intergouvernementale des droits de l'homme de l'ANASE (CIDH) a été créée en 2009 conformément à la Charte de l'ANASE, et la Déclaration des droits de l'homme de l'ANASE a été adoptée en 2012.

Outre les efforts collectifs de l'ANASE, certains pays membres de l'ANASE ont tenté indépendamment de promouvoir la démocratie dans la région. Outre son rôle de chef de file dans le cadre de l'ANASE, le gouvernement indonésien a créé le Forum pour la démocratie de Bali (BDF) en 2008, premier forum régional à réunir des dirigeants gouvernementaux asiatiques au niveau ministériel. Le BDF invite les gouvernements non démocratiques et vise à promouvoir la démocratie en partageant les expériences et les meilleures pratiques démocratiques sans censurer les autres pays. Le BDF, cependant, adhère au principe de non-ingérence et encourage une transition démocratique progressive plutôt que de critiquer les violations des normes démocratiques ou de faire pression sur les gouvernements qui les commettent. Cette approche, associée à la participation limitée des acteurs de la société civile, a conduit à des critiques selon lesquelles le BDF n'est pas en mesure d'obtenir des résultats significatifs. Le changement de gouvernement est le défi le plus fondamental pour cette plateforme parrainée par le gouvernement. La réunion de 2025 a été annulée après la transition de direction dans le pays en 2024.

Nouvelles stratégies basées sur les leçons des efforts antérieurs

Les seuls résultats tangibles des efforts axés sur l'ANASE pour promouvoir la démocratie ont été des déclarations et des proclamations soutenant les normes démocratiques et quelques améliorations organisationnelles (The Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia 2017). Ce manque de progrès significatifs peut être attribué à deux facteurs principaux. Premièrement, les différents niveaux de développement démocratique et les divergences dans la perception des menaces à la sécurité parmi les pays membres ont entraîné une priorisation différente de la démocratie. Deuxièmement, et peut-être plus fondamentalement, il y a les caractéristiques organisationnelles de l'ANASE : les normes de non-ingérence, la prise de décision par consensus et le manque de mécanismes d'application (Haacke 2003). Par exemple, bien que l'ASCPA stipule explicitement que les changements de gouvernement irréguliers ne doivent pas être tolérés, l'ANASE n'a pris aucune mesure suite au coup d'État militaire thaïlandais de 2014, ni imposé de sanctions suite au coup d'État militaire birman de 2021 qui a renversé un gouvernement élu. La CIDH, organe de l'ANASE chargé des droits de l'homme, s'est contentée d'émettre une déclaration et d'organiser des ateliers sur les violations des droits de l'homme par l'armée birmane.

La leçon la plus importante tirée des efforts de l'ANASE en matière de promotion de la démocratie est que les cadres intergouvernementaux, tels que l'ANASE, peuvent ne pas être les véhicules optimaux pour la promotion de la démocratie en Asie du Sud-Est. Au lieu de cela, une approche plus efficace pourrait être de construire une plateforme en dehors du cadre de l'ANASE, contournant ainsi les contraintes imposées par les normes de non-ingérence de l'ANASE. L'expérience de l'Union européenne (UE) dans la promotion de la démocratie dans le cadre de l'ANASE offre une leçon pertinente. Depuis les années 2000, l'UE s'est activement engagée dans l'agenda démocratique dans ses relations avec l'ANASE. Cependant, lorsque la relation UE-ANASE a été élargie par la Déclaration de Nuremberg sur un partenariat renforcé UE-ANASE en 2007, la promotion de la démocratie n'a pas été discutée comme un point majeur de l'ordre du jour. Cela était dû en partie à la réticence de l'ANASE à intégrer un agenda démocratique, ce qui a conduit l'UE à plaider pour les questions de démocratie et de droits de l'homme en dehors du cadre UE-ANASE (Wiessala 2004). L'exemple des relations UE-ANASE suggère qu'il est plus productif de poursuivre un cadre coopératif comprenant des pays de l'ANASE sélectionnés qui sont disposés à discuter des questions de démocratie avec des acteurs extérieurs.

En raison de l'inefficacité des initiatives dirigées par les gouvernements, le rôle des acteurs non étatiques dans la promotion de la démocratie en Asie du Sud-Est a reçu une attention considérable. Ichihara (2021) souligne le rôle des réseaux d'organisations de la société civile dans la facilitation des mécanismes de coopération pour la démocratie en Asie. Ichihara soutient que la présence d'organisations de la société civile a été cruciale pour maintenir l'élan des cadres régionaux de promotion de la démocratie. L'Asie du Sud-Est possède de solides réseaux de société civile axés sur la promotion de la démocratie et des droits de l'homme. Les réseaux de société civile tels que le Forum des peuples de l'ANASE offrent un espace aux organisations locales, aux militants et aux ONG pour s'engager avec l'ANASE sur des questions telles que les droits de l'homme, la démocratie et la justice sociale. Les organisations parlementaires ont également une présence dans la promotion de la démocratie au sein de l'ANASE. Notamment, l'Assemblée interparlementaire de l'ANASE et les Parlementaires de l'ANASE pour les droits de l'homme (APHR) ont joué un rôle essentiel dans la promotion de la démocratie et des droits de l'homme en Asie du Sud-Est. Il est crucial de souligner le rôle des fondations mondiales ayant une forte orientation régionale en Asie, qui servent de promoteurs importants de la démocratie dans la région. Ces fondations fournissent un soutien financier aux organisations de la société civile existantes et mettent en œuvre leurs propres initiatives, y compris des efforts de plaidoyer. Contrairement aux activités des organisations de la société civile, qui visent à sensibiliser à l'importance de la démocratie, de la bonne gouvernance et des droits de l'homme, ces fondations utilisent leurs ressources financières pour soutenir et mettre en œuvre des projets et des initiatives axés sur les résultats. Par exemple, la fondation mondialeLuminate soutient les médias indépendants pour protéger la liberté d'expression, mène des projets de lutte contre la désinformation et la mésinformation, et soutient le journalisme d'investigation. Elle œuvre également à la protection des dissidents et soutient les organisations politiques mondiales en fournissant des ressources telles que la formation, le réseautage et le financement.

L'importance de la participation de la société civile est étroitement liée au discours plus large sur le cadre institutionnel de promotion de la démocratie au niveau régional. Une plateforme hybride composée de pays membres de l'ANASE intéressés, de pays non membres de l'ANASE et d'organisations de la société civile pourrait être une option viable pour promouvoir efficacement la démocratie dans la région. Plus précisément, l'efficacité de la participation gouvernementale est maximisée dans un cadre de type « Track 1.5 ».[1] La participation, ou du moins un fort soutien, des acteurs étatiques est une condition préalable à un cadre régional axé sur les résultats. Les expériences passées suggérant que les cadres intergouvernementaux présentent plus d'inconvénients que d'avantages, une plateforme régionale de type « Track 1.5 », dans laquelle les représentants gouvernementaux participent à titre privé et collaborent avec des acteurs non étatiques, pourrait être une alternative plus efficace. Dans ce type de cadre, les représentants gouvernementaux peuvent échanger des points de vue avec moins de contraintes formelles que celles qui existent dans un cadre intergouvernemental. Les résultats de ce type d'interaction peuvent alimenter de nouvelles idées et solutions pour le dialogue et la négociation intergouvernementaux.

L'efficacité de ce cadre hybride dépend de la présence d'un ou plusieurs pays centraux capables d'assumer un rôle de leadership entrepreneurial, tant entre les gouvernements et les organisations de la société civile qu'entre les gouvernements eux-mêmes.[2] Le rôle du Canada dans l'établissement de la Convention d'Ottawa (Traité sur l'interdiction des mines) en 1997 offre une référence utile. Sans le rôle central du Canada, ni la rédaction ni la ratification de la Convention d'Ottawa n'auraient été possibles (Axworthy et Taylor 1998). Dans le contexte de l'ANASE, cet article suggère que la Corée du Sud, le Japon et l'Australie collaborent étroitement avec certains pays membres de l'ANASE qui démontrent un fort engagement envers la démocratie et la société civile, afin de construire un partenariat régional pour faire progresser la démocratie dans la région.

La recommandation finale postule que la promotion de la démocratie au sein de l'ANASE pourrait être renforcée par l'implication d'acteurs non régionaux. Lorsque l'élan local pour faire progresser la démocratie est limité, l'implication d'entités externes pourrait produire des résultats plus favorables, si elle est correctement mise en œuvre et gérée. Cette suggestion est quelque peu controversée car, à l'exception de la Thaïlande, tous les autres pays membres de l'ANASE ont des expériences coloniales, ce qui les rend très sensibles à l'implication des gouvernements étrangers dans leurs affaires intérieures. Compte tenu de ces sensibilités, le principe d'appropriation locale doit être respecté dans le cadre régional. Comme l'a articulé Yves Leterme (2017), ancien Secrétaire général de l'IDEA (Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale), « La démocratie ne peut être ni exportée ni importée, seulement soutenue ». Enfin, l'agenda du cadre de promotion de la démocratie doit être acceptable pour tous les membres de l'ANASE, en particulier pour les membres non démocratiques. Dans cette optique, des domaines moins sensibles, tels que le renforcement des capacités (par exemple, la capacité de gouvernance), l'éducation des jeunes, les mesures anticorruption et l'aide humanitaire devraient être prioritaires dans le cadre régional.

Conclusion

Sur la base des leçons tirées des efforts antérieurs pour construire une infrastructure de soutien à la démocratie au sein de l'ANASE, cet article propose quatre suggestions pour les stratégies futures. Premièrement, les efforts futurs pour construire un cadre de promotion de la démocratie devraient impliquer des alliés démocratiques d'autres pays asiatiques, tels que la Corée du Sud, l'Australie et les démocraties libérales européennes clés. Étant donné que les institutions de type intergouvernemental impliquant tous les membres de l'ANASE ont limité la promotion de la démocratie en raison du principe de non-ingérence, la création d'une plateforme de promotion de la démocratie entre les pays membres de l'ANASE engagés et leurs alliés démocratiques au-delà de cette sous-région vaudrait la peine d'être poursuivie. Deuxièmement, le rôle des organisations de la société civile dans le maintien de l'élan pour favoriser la démocratie est indispensable. Il est également impératif de développer un moyen de tirer parti du rôle des organisations de financement dans la construction d'un cadre régional de promotion de la démocratie. Troisièmement, bien que les contributions des organisations de la société civile soient importantes, la participation gouvernementale reste l'élément essentiel à l'établissement de toute architecture régionale de soutien à la démocratie. Dans ce contexte, une institution hybride dans laquelle les organisations de la société civile travaillent ensemble avec les gouvernements — médiatisée par un ou plusieurs pays centraux — est une option prometteuse. Enfin, compte tenu de la forte résistance de certains pays membres de l'ANASE, la participation de gouvernements extérieurs, tels que ceux de l'UE ou des voisins asiatiques (Corée du Sud, Japon et Australie), devrait être encouragée. Dans ce cas, le principe d'appropriation locale devrait être respecté, et le rythme et l'agenda de la promotion de la démocratie devraient être acceptables pour tous les acteurs participants. ■

Références

Axworthy, Lloyd et Sarah Taylor. 1998. « A Ban for All Seasons: The Landmine Convention and Its Implications for Canadian Diplomacy ». International Journal 53, 2 : 189-203.

Haacke, Jurgen. 2003. ASEAN’s Diplomatic and Security Culture: Origins, Development and Prospects. New York : Routledge.

Ichihara, Maiko. 2021. « Expanding Multilateral Frameworks for Democracy in Asia and the Necessity of Track 1.5 Approaches ». Commentary, Brookings Institution. 22 janvier.

Kofi Annan Foundation et National Human Rights Commission of Malaysia. 2017. Conference Report: Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects. 2-3 septembre. Kuala Lumpur, Malaisie. Nan, Susan A. 2005. « Track One-and-a-Half Diplomacy: Contribution to Georgian-South Ossetian Peacemaking ». Dans Ronald J. Fisher, éd. Paving the Way. Lanham : Lexington Book.

Leterme, Yves. 2017. Speech: Democracy and the Global Challenge of Electoral Integrity. Dans la conférence intitulée Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects. 2 septembre. Kuala Lumpur, Malaisie.

Sukma, Rizal. 2009. La construction de la démocratie en Asie du Sud-Est : la Communauté de sécurité de l'ASEAN et les options pour l'Union européenne. International Institution for Democracy and Electoral Assistance.

Wiessala, Georg. 2004. « Promoting Human Rights in EU-Asia Relations: Burma, China and Indonesia ». EurAsia Bulletin. 8, 1-2 : 3-6.

Young, Oran R. 1991. « Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society ». International Organization 45, 3 : 281-308.

Secrétariat de l'ANASE. 2003. « Déclaration du Concordat II de l'ANASE (Concordat II de Bali) ».

______. 2004. « Programme d'action de Vientiane (VAP), 2004-2010 ».

______. 2008. « Charte de l'ANASE ».

[1] La distinction entre la voie 2 et la voie 1.5 est floue. Par type « voie 1.5 », je fais référence à une interaction de niveau non officiel mais impliquant des fonctionnaires à titre privé. Pour la diplomatie « voie 1.5 », voir Nan (2005).

[2] Pour le rôle du leadership entrepreneurial dans la construction d'institutions internationales, voir Young (1991).

■ Hyun-seok Yu est professeur au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Kyung Hee, et ancien ambassadeur de la République de Corée auprès de la Malaisie.

■ Édité par Hansu Park, Chercheur associé

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