[ADRN Issue Briefing] 東南アジアにおける民主主義促進枠組みの構築：ASEAN事例からの教訓と将来戦略

東南アジア諸国連合（ASEAN）における民主主義促進は、困難な課題である。ASEAN加盟国の政治システムを詳細に検討すると、この地域における民主主義というテーマの繊細さが明らかになる。ASEANはインド太平洋地域の秩序の重要な構成要素であるため、ASEANの民主主義的発展は、インド太平洋地域とASEAN加盟国の双方の平和と安定に重要な影響を与える。したがって、東南アジアにおける地域的な民主主義促進枠組みの構築は、地域の政治的・経済的安定の基盤となる。本稿では、ASEANにおける民主主義推進のための多国間努力の現状を検討する。過去の取り組みからの洞察を活用し、東南アジアにおける民主主義推進のための結果重視の枠組み構築に向けた戦略を提案する。

ASEAN枠組みにおける民主主義推進の取り組みとその限界

ASEANにおける民主主義の欠如は、必ずしも加盟国の民主主義推進への関心や願望の欠如を意味するものではない。政治発展は、この組織の優先事項ではなかった。ASEANは当初、共産主義の拡大に集団的に対応し、東南アジアの主要国間の紛争や敵対関係を解決するために設計された政府間組織であった。ほとんどの加盟国は、ASEAN枠組み内に民主主義アジェンダを組み込むことに消極的であったため、ASEANにおける民主主義アジェンダの追求は、説明を要する現象である。ASEANが政治発展アジェンダを組み込もうとした試みは、二つの要因によって説明できる。第一に、一部の加盟国が民主化移行を経験しており、ASEANが民主主義規範を支持し、その民主化移行を支援する政府間組織へと進化することを求めていたことである。第二に、インドネシアやフィリピンのような国々は、政治発展がASEAN共同体（ASC）の目標である平和、安定、繁栄に不可欠であることを認識しており、ASEAN共同体行動計画（ASCPA）の策定において民主主義アジェンダの組み込みを追求した（Sukma 2009）。

このアジェンダに関する最初の議論は、2003年のバリ・コンコードIIの策定に続き、2004年のASCPAの策定において行われた。インドネシアの主導とフィリピンの支援の下、ASEAN共同体（ASC）は「地域の平和、安定、民主主義、繁栄」という目標を採択した。2004年のビエンチャン行動計画（VAP）もまた、「ASEAN加盟国は、違憲かつ非民主的な政権交代を容認しない」ことを強調し、ASEAN内での人権推進を求めた。VAPは、ASEAN共同体を「東南アジアにおける民主的で、寛容で、参加型で、透明性のある共同体」として創設することによって達成されるべきであると強調している（ASEAN 2004）。民主主義への重点は、2007年に署名され、2008年に批准されたASEAN憲章においてさらに強調された。ASEAN憲章は、拘束力はないものの、加盟国に対し、民主主義の強化、グッドガバナンスと法の支配の向上、そして人権と基本的自由の促進と保護を義務付けている（ASEAN 2007）。ASEAN憲章の草案の後、人権推進におけるASEANの取り組みにおいて顕著な進展が見られた。ASEAN人権間政府間委員会（AICHR）は、ASEAN憲章に沿って2009年に設立され、ASEAN人権宣言は2012年に採択された。

ASEAN全体の集団的な取り組みとは別に、一部のASEAN加盟国は地域における民主主義推進を独自に試みてきた。ASEAN枠組みにおける主導的役割に加えて、インドネシア政府は2008年にバリ民主主義フォーラム（BDF）を設立し、アジアの政府指導者が閣僚レベルで集まる最初の地域フォーラムとした。BDFは非民主的な政府も招待し、他国を非難することなく、民主主義の経験やベストプラクティスを共有することによって民主主義を促進することを目指している。しかし、BDFは不干渉の原則を採用し、民主主義規範の違反を批判したり、それらを犯した政府に圧力をかけたりするのではなく、漸進的な民主化移行を奨励している。このアプローチは、市民社会活動家の限定的な関与と相まって、BDFが実質的な成果を達成できないという批判につながっている。政府交代は、この政府主導のプラットフォームにとって最も根本的な課題である。2025年の会議は、2024年の政権交代後に中止された。

過去の取り組みからの教訓に基づく新たな戦略

ASEAN中心の民主主義推進努力の唯一の具体的な成果は、民主主義規範を支持する声明や宣言、そしていくつかの組織的な改善にとどまっている（The Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia 2017）。この進展の欠如は、主に二つの要因に起因すると考えられる。第一に、加盟国間の民主主義発展の度合いの違いや、安全保障上の脅威に対する認識の違いが、民主主義の優先順位の違いにつながっている。第二に、そしておそらくより根本的な要因は、ASEANの組織的特性、すなわち不干渉規範、コンセンサスに基づく意思決定、そして執行メカニズムの欠如である（Haacke 2003）。例えば、ASCPAは政権交代の異常な形態を容認しないと明記しているにもかかわらず、ASEANは2014年のタイ軍事クーデターの後に行動を起こさず、2021年のミャンマー軍事クーデターで選挙で選ばれた政府を打倒した後も制裁を課さなかった。人権担当のASEAN機関であるAICHRは、声明を発表し、ミャンマー軍による人権侵害に関するワークショップを開催したに過ぎない。

ASEANによる民主主義推進努力から得られる最も重要な教訓は、ASEANのような政府間枠組みは、東南アジアにおける民主主義推進の最適な手段ではない可能性があるということである。むしろ、ASEANの不干渉規範によって課せられる制約を回避し、ASEAN枠組み外にプラットフォームを構築することが、より効果的なアプローチとなり得る。ASEAN枠組み内での民主主義推進における欧州連合（EU）の経験は、関連する教訓を提供する。2000年代以降、EUはASEANとの関係において民主主義アジェンダに取り組むことに積極的に関与してきた。しかし、2007年の「EU-ASEAN強化パートナーシップに関するニュルンベルク宣言」を通じてEU-ASEAN関係が拡大された際、民主主義推進は主要な議題として議論されなかった。これは、ASEANが民主主義アジェンダの組み込みに消極的であったことが一因であり、EUがASEAN-EU枠組み外で民主主義と人権問題を提唱するに至った（Wiessala 2004）。ASEAN-EU関係の例は、民主主義問題について議論することに意欲的な一部のASEAN諸国を含む協力枠組みを追求することが、より生産的であることを示唆している。

政府主導の取り組みの非効果性から、東南アジアにおける民主主義推進における非国家主体の役割が大きな注目を集めている。Ichihara（2021）は、アジアにおける民主主義協力メカニズムを促進する上で、市民社会組織のネットワークの役割を強調している。Ichiharaは、市民社会組織の存在が、地域的な民主主義枠組みへの勢いを維持するために不可欠であると主張している。東南アジアには、民主主義と人権の推進に焦点を当てた強力な市民社会ネットワークが存在する。ASEAN人民フォーラムのような市民社会ネットワークは、草の根組織、活動家、NGOが、人権、民主主義、社会正義といった問題についてASEANと関与するための場を提供する。議会関連組織もまた、ASEANにおける民主主義推進において存在感を示している。特に、ASEAN人民会議やASEAN人権議員連盟（APHR）は、東南アジア全域で民主主義と人権を推進する上で極めて重要な役割を果たしてきた。アジアに強い地域的焦点を当てるグローバル財団の役割を強調することは極めて重要であり、これらの財団は地域における民主主義の重要な推進者として機能している。これらの財団は、既存の市民社会組織に財政的支援を提供し、アドボカシー活動を含む独自のイニシアチブを実施している。民主主義、グッドガバナンス、人権の重要性についての意識向上に焦点を当てた市民社会組織の活動とは対照的に、これらの財団は結果重視のプロジェクトやイニシアチブを支援し実施するために財政資源を活用している。例えば、グローバル財団「Luminate」は、表現の自由を守り、偽情報・誤情報プロジェクトに対抗し、調査報道を支援するために、独立系メディアを支援している。また、反体制派を保護し、トレーニング、ネットワーキング、資金提供などのリソースを提供することによって、グローバルな政治組織を支援している。

市民社会の参加の重要性は、地域レベルでの民主主義推進のための制度的枠組みに関するより広範な議論と密接に関連している。関心のあるASEAN加盟国、非ASEAN諸国、そして市民社会組織からなるハイブリッドプラットフォームは、この地域で効果的に民主主義を推進するための実行可能な選択肢となり得る。より具体的には、政府参加の効果は、トラック1.5型枠組み内で最大化される。[1]結果重視の地域枠組みの確立には、国家主体の参加、あるいは少なくとも強い支援が前提となる。過去の経験が政府間枠組みには利点よりも欠点が多いことを示唆しているため、政府関係者が私的な立場で参加し、非国家主体と協力するトラック1.5地域プラットフォームが、より効果的な代替手段となる可能性がある。この種の枠組みでは、政府関係者は、政府間設定に存在する多くの公式な制約なしに意見交換を行うことができる。この種の相互作用の結果は、政府間対話と交渉に新しいアイデアと解決策をもたらすことができる。

このハイブリッド枠組みの有効性は、政府間および市民社会組織間の双方、そしてより重要なことには、政府間の両方で、起業家的なリーダーシップを発揮できる中核国または国家の存在にかかっている。[2]カナダが1997年のオタワ条約（対人地雷禁止条約）の制定において果たした役割は、有用な参考となる。カナダの極めて重要な役割なしには、オタワ条約の起草も批准も不可能であっただろう（Axworthy and Taylor 1998）。ASEANの文脈では、本稿は、韓国、日本、オーストラリアが、民主主義と市民社会への強いコミットメントを示す一部のASEAN加盟国と緊密に協力し、この地域における民主主義推進のための地域パートナーシップを構築することを提案する。

最終的な提言は、ASEANにおける民主主義推進は、地域外の主体が関与することによって強化され得るというものである。民主主義推進のための地域的な推進力が限られている場合、適切に実施・管理されれば、外部主体の関与はより好ましい結果をもたらす可能性がある。この提案はやや議論の余地がある。なぜなら、タイを除くすべてのASEAN加盟国は植民地経験を持っており、外国政府が国内問題に関与することに対して非常に敏感であるためである。これらの感受性を考慮すると、「地域的オーナーシップ」の原則は、地域プラットフォームにおいて尊重されるべきである。国際民主・選挙支援研究所（International IDEA）の元事務局長であるイヴ・ルテルム（Yves Leterme）が述べたように、「民主主義は輸出されたり輸入されたりするものではなく、支援されるものである。」最後に、民主主義推進枠組みのアジェンダは、ASEANの全加盟国、特に非民主的な加盟国にとって受け入れ可能なものでなければならない。この点で、能力構築（例：ガバナンス能力）、若者教育、汚職対策、人道支援といった、あまり敏感でない分野を地域枠組みで優先すべきである。

結論

ASEANにおける民主主義支援インフラ構築に向けた過去の取り組みからの教訓に基づき、本稿は将来の戦略について4つの提案を行う。第一に、民主主義推進枠組み構築に向けた将来の取り組みには、韓国、オーストラリア、そして主要な欧州のリベラル民主主義国のような、他のアジアの民主主義同盟国を関与させるべきである。ASEAN全加盟国が関与する政府間型機関は、不干渉の原則により民主主義推進が限定的であったため、この地域を超えた、コミットしたASEAN加盟国とその民主主義同盟国との間の民主主義推進プラットフォームを創設することは、追求する価値がある。第二に、民主主義を育成する勢いを維持する上で、市民社会組織の役割は不可欠である。また、地域的な民主主義推進枠組みを構築する上で、資金提供組織の役割を活用する方法を開発することも急務である。第三に、市民社会組織の貢献は重要であるが、地域的な民主主義支援アーキテクチャの確立においては、政府の参加が依然として重要な要素である。この文脈において、市民社会組織が政府と協力するハイブリッド機関（中核国または国家によって仲介される）は、有望な選択肢である。最後に、一部のASEAN加盟国からの強い抵抗を考慮すると、EUやアジア近隣諸国（韓国、日本、オーストラリア）からの外部政府の参加を奨励すべきである。この場合、地域的オーナーシップの原則を尊重し、民主主義推進のペースとアジェンダは、参加するすべての主体にとって受け入れやすいものでなければならない。■

参考文献

Axworthy, Lloyd and Sarah Taylor. 1998. 「すべての季節のための禁止：対人地雷禁止条約とそのカナダ外交への影響」International Journal 53, 2: 189-203.

Haacke, Jurgen. 2003. ASEAN’s Diplomatic and Security Culture: Origins, Development and Prospects. New York: Routledge.

Ichihara, Maiko. 2021. 「アジアにおける民主主義のための多国間枠組みの拡大とトラック1.5アプローチの必要性」Commentary, Brookings Institution. January 22.

Kofi Annan Foundation and National Human Rights Commission of Malaysia. 2017. Conference Report: Democracy in Southeast Asia: Achievements, Challenges and Prospects。 9月2～3日。クアラルンプール、マレーシア。 Nan, Susan A. 2005. 「トラック1.5外交：ジョージア・南オセチア和平への貢献」 Ronald J. Fisher編Paving the Way. Lanham: Lexington Book.

Leterme, Yves. 2017. Speech: Democracy and the Global Challenge of Electoral Integrity。 「東南アジアにおける民主主義：達成、課題、展望」と題された会議にて。 9月2日。クアラルンプール、マレーシア。

Sukma, Rizal. 2009. 東南アジアにおける民主主義構築：ASEAN安全保障共同体と欧州連合の選択肢. International Institution for Democracy and Electoral Assistance.

Wiessala, Georg. 2004. “Promoting Human Rights in EU-Asia Relations: Burma, China and Indonesia.” EurAsia Bulletin. 8, 1-2: 3-6.

Young, Oran R. 1991. 「政治的リーダーシップと体制形成：国際社会における制度の発展について」International Organization 45, 3: 281-308.

ASEAN Secretariat. 2003. “Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II).”

______. 2004. “Vientiane Action Programme (VAP), 2004-2010.”

______. 2008. “ASEAN Charter.”

[1]トラック2とトラック1.5の区別は曖昧である。トラック1.5型とは、非公式なレベルの交流であるが、関係者が私的な立場で関与することを指す。トラック1.5外交については、Nan（2005）を参照のこと。

[2]国際制度構築における起業家的リーダーシップの役割については、Young（1991）を参照のこと。

■ Hyun-seok Yuは、京畿大学政治学・国際関係学科教授であり、元大韓民国マレーシア大使である。

■ 編集：Hansu Park、リサーチ・アソシエイト

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