[ADRN问题简报] 垂直问责：十个亚洲国家案例

在本研究项目中，我们将垂直问责的概念作广义理解，它不仅包括公民通过正式渠道参与并问责政府的选举问责，还包括公民通过非正式工具进行示威并问责政府的斜向问责。分析的主要焦点是前者中的选举和政党质量，以及后者中的媒体自由、公民社会组织（CSOs）、言论自由和公民政治参与的质量。

基于对垂直问责的扩展理解，我们要求亚洲民主研究网络（ADRN）的国家专家们（1）详细阐述问责政府并防止滥用权力的宪法和法律制度问责机制。在全面描述了垂直问责的制度背景后，我们要求他们（2）阐述选举问责和斜向问责机制的绩效，以评估预期制度效应的实现程度。一旦确定了垂直问责的制度机制与其在不同时期和不同领域内的实际绩效之间的差距，我们便要求学者们（3）解释这些差异的原因，并提出短期补救措施和长期改革建议，以改善垂直问责的绩效状况。

为实现这些目标，我们建议调查以下六个垂直问责领域：

A. 关于选举质量，我们要求他们评估选举管理机构的自主性和能力、选民登记册的准确性、政府和反对派进行的蓄意违规行为、政府及其代理人的恐吓和骚扰、选举在实践中多大程度上是多党制的、选举在多大程度上是自由和公平的，以及公民的合法投票权在多大程度上受到限制。

B. 关于政党质量，我们要求他们评估组建政党的障碍及其限制程度，以及反对党摆脱执政政权控制的独立程度。

C. 关于媒体自由质量，我们要求他们评估政府试图审查媒体和互联网信息以及骚扰记者的程度，并评估媒体批评政府、偏袒反对党、在其报道中提供多样化的政治观点以及在政府关注的重要问题上进行自我审查的程度。

D. 关于公民社会组织（CSOs）的质量，我们要求他们评估公民参与CSOs的自愿程度、政府对CSOs进入和退出公共生活的控制程度，以及压制CSOs活动的程度。

E. 关于言论自由质量，我们要求他们评估公民在不受恐吓的情况下自由讨论政治问题的程度，以及学术和文化表达自由得到保障的程度。

F. 关于公民政治参与质量，我们要求他们评估在考虑重大政策变化时公众讨论的广度和深度。

本报告分析了印度、印度尼西亚、日本、蒙古、尼泊尔、巴基斯坦、菲律宾、韩国、台湾和泰国等十个亚洲国家的垂直问责状况。

选举问责和斜向问责的趋势：相互加强

为确定垂直问责的时间序列趋势，我们依赖V-Dem从1960年至2023年的垂直问责指数和斜向问责指数。为便于数据可视化，样本国家被分为两类：（1）问责质量高的国家；（2）问责质量中等国家。根据2023年的得分，如果一个国家的垂直问责得分超过0.8，则将其归类为高问责质量的选举问责国。如果一个国家的垂直问责得分在0.5至0.8之间，则将其归类为中等问责质量的选举问责国。同样，如果一个国家的斜向问责得分超过0.8，则将其归类为高问责质量的斜向问责国。如果一个国家的斜向问责得分在0.5至0.8之间，则将其归类为中等问责质量的斜向问责国。

图1。截至2023年得分高于0.8的五个亚洲国家的选举问责情况

图1展示了印度尼西亚、日本、尼泊尔、韩国和台湾这五个在选举问责方面表现出高水平的国家。日本作为亚洲最古老的民主国家之一，自1960年以来一直保持着高水平的选举问责。韩国和台湾，作为第三波民主化的典范，自1987年和1992年分别民主化转型以来，也展现了持续的高水平选举问责模式。印度尼西亚自1999年以来在维持高水平选举问责方面表现出韧性，尽管其得分在过去五年中呈现下降趋势。尼泊尔自2008年以来在提高选举问责水平方面取得了显著进展，并持续向上发展。

图2。截至2023年得分在0.5至0.8之间的五个亚洲国家的选举问责情况

图2展示了印度、蒙古、巴基斯坦、菲律宾和泰国这五个在选举问责方面表现出中等水平的国家。印度，作为亚洲最古老和最大的民主国家之一，自1960年以来一直致力于高水平的选举问责。然而，其近期轨迹显示出令人担忧的下降，在过去五年中明显转向中等水平。蒙古作为亚洲第三波民主化国家之一，自1992年以来在选举问责方面表现介于高水平和中等水平之间。菲律宾和泰国一直是典型的第三波不稳定民主化国家，自1987年和1998年分别民主化转型以来，其选举问责表现曾在高水平和中等水平之间波动。巴基斯坦自2002年以来在选举问责方面取得了显著进步。然而，其在该领域的地位仍处于中等水平。

图3。截至2023年得分高于0.79的五个亚洲国家的斜向问责情况

图3展示了印度尼西亚、日本、尼泊尔、韩国和台湾这五个在斜向问责方面表现出高水平的国家。与选举问责一样，日本自1960年以来在维持高水平斜向问责方面表现出坚定不移的稳健性。台湾自民主化转型以来，同样在维持高水平斜向问责方面展现出显著的实力。韩国自民主化转型以来，在斜向问责的高水平范围内表现出不稳定的模式。印度尼西亚和尼泊尔在过去十年中，其斜向问责质量均呈现下降趋势。

图4。截至2023年得分在0.5至0.8之间的五个亚洲国家的斜向问责情况

图4展示了截至2023年表现出中等斜向问责水平的五个国家：印度、蒙古、巴基斯坦、菲律宾和泰国。印度自1978年以来一直保持高水平的斜向问责，但自2014年起开始出现下降迹象，截至2023年已接近低水平斜向问责绩效的阈值。蒙古和菲律宾自各自民主转型以来曾表现出高水平的斜向问责，但在2010年代后期开始下滑，处于高水平和中等水平之间的不稳定状态。巴基斯坦自1996年以来在提高斜向问责方面表现出稳步进步的能力，但自2012年以来出现向中等水平逆转的趋势。泰国在过去二十年中一直是波动最大的国家之一，其斜向问责表现曾在高水平、低水平和中等水平之间波动。

民主质量与选举和/或斜向问责之间的强关联

我们样本中的高垂直问责国家在2010年代一直保持其选举问责和斜向问责绩效在较高水平区域内，呈现出一致的模式。相比之下，我们样本中垂直问责质量中等的国家，在2010年代的选举问责和斜向问责绩效方面普遍出现了显著的退步。在这一时期，面对民粹主义挑战和行政权力扩张，后者的民主韧性能力比前者更弱。垂直问责质量高低国家之间的差异似乎与其整体民主质量相关。

图5。十个亚洲国家的选举民主与选举问责

图5展示了我们样本中民主质量（根据2023年V-Dem选举民主指数衡量）与选举问责质量（根据2023年V-Dem垂直问责指数评估）之间的关联。正如选举民主指数和垂直问责指数之间的回归线所示，民主质量与选举问责质量之间存在显著相关性。

图6。十个亚洲国家的选举民主与斜向问责

图6展示了民主质量（根据2023年V-Dem选举民主指数所示）与斜向问责质量（根据2023年V-Dem斜向问责指数所示）之间的关联。正如选举民主指数和斜向问责指数之间的回归线所示，民主质量与斜向问责质量之间存在强烈的相关性。

总结比较研究结果，选举问责和斜向问责似乎是相互加强的，在高垂直问责国家中产生积极的反馈效应，而在中等垂直问责国家中产生消极的反馈效应。没有国家表现出混合组合，即同时存在高选举问责和中斜向问责，或中选举问责和高斜向问责。相互加强机制为民主质量与选举和/或斜向问责绩效之间存在强相关性提供了见解。

案例研究：总结报告[1]

ADRN的学者们对垂直问责机制的状况进行了全面阐述，评估了其绩效，并分析了它们之间的差距。他们的分析补充了V-Dem进行的上述总体问责度量，提供了具体的定性或定量研究。

市川真衣（Maiko Ichihara）评估了日本的垂直问责状况，提出了一个谜题：为什么日本的治理垂直问责如此薄弱？对垂直问责状况的负面评估反映了日本正经历一场重大的政治资金丑闻。据称，执政的自民党（LDP）内安倍派和二阶派的成员未能申报政治筹款晚会的部分收入。截至2024年1月14日，众议员池田佳隆（Yoshitaka Ikeda）已被逮捕，东京地方检察厅正在考虑起诉这两个派系的财务主管。她的论点是，尽管该国的媒体自由和言论自由受到良好保护，但公民政治参与度低，或“积极自由”的行使不足，未能让政治家、政党和政府承担责任。市川的分析表明，日本公民不愿挑战国家恩庇性行为。相反，他们倾向于表现出较低的政治参与兴趣，普通民众依赖政府来解决公共领域中的集体行动问题。由于这种普遍存在的政治参与态度，政治党派成员的数量相对较少。正如2004年国际社会调查项目（International Social Survey Programme）关于公民身份的研究所示，在回答“你通常支持哪个政党？”的问题时，不到5%的受访者明确表示了他们的政治党派归属。日本人继续表现出参与公共辩论或“消极自由”的倾向，但缺乏行使政治参与或“积极自由”的意愿。日本的“公共”概念主要局限于国家部门，该部门在私营部门和公民社会之上占据主导地位。在治理层级结构中，尽管出现了日益增长的公私合作，但国家行为者仍被视为主要行动者。简而言之，虽然选举问责机制可能有效，但日本的斜向问责机制相对薄弱。这可能是因为日本公民的参与观念并未延伸到能够挑战现有治理层级结构的界限之外。

吴静琳（Chin-en Wu）声称，台湾的总统和议会选举被认为是公平和竞争性的。首先，负责选区划分和选举管理的选举委员会基本上是独立的。此外，台湾的司法机构独立运作，法院的裁决在很大程度上不受政治或不当外部压力的影响。裁决贿选、诽谤和违反选举法案件的司法机构在决策时并不党派化。其次，台湾实行自动登记制度，所有居住在台湾的公民都会在选举前几天自动登记接收选举通知信。这使得他们可以在步行可达的投票站投票。选举日期通常安排在星期六。因此，投票成本很低。第三，台湾人民直接选举总统和议会成员。总统随后提名总理，并可根据其意愿将其撤职。作者认为，对台湾自由民主的外部威胁直接来自中国。中国正试图利用其政治和经济影响力来影响台湾的公众舆论和政党政策。虚假信息的传播是中国施加影响的策略之一。一个目标是影响台湾政党之间的竞争。这种叙事倾向于贬低民进党（DPP）政府的执政表现，声称其在维持台湾海峡和平方面效率低下。第二个威胁来自表面上中立的政府机构可能出于政治目的进行干预。通过战略性地提升选举期间国家安全的重要性，现任政府为自己的监控活动提供了理由。这种情况可能会破坏竞争环境的公平性，并侵蚀公众对公共机构公正性的信任。总之，台湾的垂直问责功能总体上是健全的，但存在一些令人担忧的问题，这些问题可能会扭曲其绩效，无论是外部的还是内部的。

朴善敬（Sunkyoung Park）探讨了韩国的政治制度在多大程度上符合垂直问责的民主规范。韩国选举的法律质量由宪法和选举法保障。首先，选举质量可以通过投票权得到维护的程度来衡量。这包括是否存在对投票权的任何限制以及选民登记册的准确性。其次，韩国的选举民主进程已经得到很好的制度化。第三，选举质量取决于选举管理机构（EMB）的自主性和能力。选举管理机构法律权力和经验的逐步扩大有助于提高其自主性和能力。1992年，一项新法律颁布，允许选举管理机构成员发出暂停或警告，并要求对违反选举法的行为进行调查。宪法和政党法都为保障政党独立提供了法律依据，要求政府支持政党的活动。宪法规定的组建政党的唯一障碍是禁止违反民主秩序的政党。作为项目目标的第一阶段，朴的研究已开始审查韩国的法律选举问责制度和实际绩效。以下是研究结果：选举问责的法律制度设计良好，并由宪法和相关法律（如选举法和政党法）保障。选举问责的实际绩效也达到了或超过了经合组织（OECD）国家的平均水平。在某些情况下，韩国的表现甚至超过了第三波民主国家和ADRN国家的平均水平。在韩国，法律和实际的选举问责维度之间没有明显的差异。鉴于这些发现，作者得出结论认为，韩国的民主在其法律和实际表现方面都运作良好。

Devi Darmawan和Sri Nuryanti分析了印度尼西亚民主的垂直问责状况。自1995年以来，印度尼西亚每年都举行国家层面的选举，以选举行政和立法成员。自1998年以来，印度尼西亚已举行了约六次全国性选举：1999年、2004年、2009年、2014年、2019年和2024年。每五年定期举行一次选举，这有助于形成一种全球观念，即印度尼西亚日益民主化。然而，显然选举过程并非完全不受政治精英和现任总统的影响，这常常导致行政权力的动员。其结果是，离公共利益的理想相去甚远。因此，选举后形成的政府必须迎合政党精英或总统联盟的利益。从这个意义上说，要确保选举机制能够问责政府是具有挑战性的，因为当选官员的形成更多地取决于政党精英和现任总统。政党面临的问题包括制度方面，如个人化问题、寡头政治、透明度和内部民主。此外，大量研究表明，改革时期的政党未能发展成为向选民负责的公共机构。与前政权相比，新秩序时期政党作为主导政治机器的地位上升，更侧重于维持现状。根据对选举质量、政党、公众参与和媒体自由的评估，有人认为政府应采取果断行动解决这些不足之处。

Ujjwal Sundas在其关于尼泊尔垂直问责的案例研究中指出，2015年宪法颁布后的两次主要选举的特点是混合制度，即多数制（FPTP）和比例代表制（PR）的结合，比例为60:40。基于包容性原则的比例代表制在从联邦到地方各级都有体现。保留条款被纳入了选举制度本身。保留条款的范围很广，涵盖了妇女、达利特人、马德西人、贾提人（Janajati）和穆斯林等多样化群体。在总统、议会、市和区层面，主席和副主席必须是不同性别。在几乎所有正式的议会委员会、部委和其他官方机构中，都要求女性代表至少占33%。地方各级选出的代表与公众联系更紧密，而省和联邦各级选出的代表则需要平衡他们对政党和公众的问责。省和联邦各级选出的议员似乎更关注政党议程，而不是公众的需求。议员们致力于效忠其党内领导人，并积极竞争以取悦党内领导人，希望在后续阶段获得竞选资格。党纲起初可能看起来很有吸引力且符合公众利益。然而，在多党制/政府中维持联盟是一个重大挑战。因此，随着联合政府动态影响力的增加，党纲变得越来越稀释。作者建议，尼泊尔选举委员会（EC）应监测和规范选举费用的增加；选举委员会应有效监督公众的安全保障；应制定一项法律，禁止政党在选举前结成联盟，因为这可能导致操纵选举结果；选民应有意识地投票，并开始就选举承诺向当选领导人提出质疑，并设定明确的时间表；领导人和政党应尊重比例代表制的精神，并遵守宪法规定。

Kaustuv Kanti Bandyopadhyay评估了印度的垂直问责状况。尽管各政治团体对选举过程的透明度和问责制提出了担忧，但选民参与度在最近的选举中持续增加。印度政治一直表现出显著的竞争性和活力。然而，在过去十年中，印度经历了前所未有的政党两极分化。这种两极分化涵盖了经济和外交政策、社会文化工程，以及基于宗教、种姓、民族、语言和其他因素吸引不同人口群体的尝试。这影响了政党之间激烈的竞争，往往以牺牲基本体面为代价。在这种背景下，选举委员会作为一个独立公正的机构的作用对于恢复选举竞争的体面至关重要。最近对选举委员会任命和治理相关立法的修订，被许多人视为试图使选举委员会容易受到现任政府的任意摆布。在这种情况下，仅靠法治可能不足以维持选举委员会的廉洁和中立。法治必须辅之以基于民主原则的道德感和价值观。最高法院对选举债券计划的裁决也导致了政治资金未来政策的真空。总之，建议在未来几个月新政府成立后，议会应优先考虑促进政党、企业和公民社会之间的广泛协商，以制定一个透明且负责任的政党和竞选活动融资机制。

Mina Sumaadii和Ganbat Damba估计了蒙古的垂直问责程度。蒙古选举政治的一个主要方面是宪法规定的多党制与随后采用的主要是多数制选举制度之间的差异。这导致了双党制和长期的单一党派主导。蒙古人民党（前身为蒙古人民革命党）在新制度中继承了相当大的制度和财政优势，并仍然是主导政治力量。这是后共产主义政党体系中的一个特殊案例，前共产党成功地在民主时代进行了品牌重塑并继续掌权。蒙古选举和政党中影响垂直问责的另一个方面是缺乏对政党纲领和竞选承诺的公众审视。相关记录在可用时间范围方面存在局限性，这妨碍了对其内容的全面评估。此外，掌权者缺乏记录其行为的动力，因此毫不奇怪地没有研究证实政治家是否兑现了他们的承诺。简而言之，尽管政府构成有所变化，但就选举问责而言，真正的政治竞争范围已经缩小。这导致了真正反对派的出现受到阻碍。同样，斜向问责也在下降，监督机构因财政限制和法律限制而受到削弱。与此同时，政府对公共传播的控制扩大阻碍了媒体独立性，而财政不稳定则降低了公民社会的效力。

Francisco A. Magno、Anthony Lawrence A. Borja和Jeuny Mari D. Custodio评估了菲律宾垂直问责的质量。在菲律宾，政党经常优先考虑提供候选人参选的党派平台这一狭隘目标，而不是动员公众追求造福普通民众的连贯政策和计划。因此，候选人的选择是基于他们获得恩庇资源的能力以及他们赢得选举的感知能力，而不是基于他们对不同治理价值观和原则的坚定承诺。菲律宾薄弱的政党体系助长了民粹主义，并侵蚀了健康民主所必需的制衡体系。鉴于菲律宾政党和政治家（包括立法者）内部缺乏有效的纪律结构，他们通常会与获胜总统候选人的政党或联盟政党保持一致。这导致了立法监督的衰落和行政权力的扩张。总的来说，作者认为菲律宾是一个有缺陷的民主国家，其寡头政治色彩比民主色彩更浓。他们认为，这导致了问责赤字，政府官员不对其行为承担充分责任，从而导致滥用和腐败。从历史和结构角度来看，这可以追溯到长期存在的寡头统治，他们的问责感更多地基于彼此之间的关系（例如，精英间的恩庇）而不是基于选民。他们举例说明，除了菲律宾选举和政党体系固有的限制之外，还有一个价值体系，赋予领导人更大的自主权和更少的公共服务问责制。作者认为，为了解决菲律宾普遍存在的个人主义和以领导人为中心的政治，以及恩庇和裙带关系的主导地位，政治改革需要发展一个政治党派体系，将领导人和公民统一在一个以政策为导向的选举政治框架下。

Parin Jaruthavee分析了泰国的垂直问责。据报道，2023年泰国大选是人们对变革寄予厚望的选举之一。此外，许多人预期在透明度、问责制和其他民主原则方面取得进展。显然，宪法作为一项基础性法律文件，在塑造民主社会方面占有重要地位；然而，与任何其他法律一样，泰国法律体系也面临着一个问题：它仅仅是压迫或正义的工具吗？事实上，法律体系本身不足以确保一个公平平等的社会。因此，法律及其在实践中的应用都必须经过严格审查，以期不仅提高法律体系的效力，而且提高人民所期望的选举问责水平。作为国家的最高法律，宪法因其不民主的设计而受到批评。这导致了反对党（除亲军方政党外）即使赢得了多数选票也无法组建政府。宪法非但没有促进民主转型，反而巩固了军队、官僚机构、司法机构和其他独立机构的权力，同时遏制了民选政治家、主要政党和反对派的影响力。这部宪法在阻碍泰国民主制度发展方面发挥了重要作用。在现行宪法下，最可行的做法不是修改宪法，因为修宪过程可能需要数年时间，并可能受到多种因素的干预。相反，她建议鼓励人民充分参与并行使他们的政治权利，尽管是在某些政治程序的限制范围内。反之，政府机构和部门应依法运作和履行职责，不仅要遵守法律规定，还要维护法治，这是民主的基本原则。法律本身不能保证一个公平平等的社会；因此，仅修改法律是不够的，法律的实践也很重要。因此，有能力执行法律的组织必须以合法公正的方式执行法律。

Alena Sadiq评估了巴基斯坦垂直问责的现状。她的研究清楚地表明，军方在幕后持续干预阻碍了巴基斯坦民主和强有力的垂直问责的蓬勃发展。然而，尽管制度理想与政治现实之间的差距近年来似乎有所扩大，但最近的两项发展令人谨慎乐观。首先，司法机构似乎正在抵制外部压力，伊斯兰堡高等法院六名法官写给最高法院的一封信就证明了这一点，信中指控军方干涉司法判决。该信件指控对相关法官的恐吓和敲诈。最高法院目前正在对这些指控进行调查。第二个令人鼓舞的发展是公众对军方干预民主治理的明显反对。伊姆兰·汗的政党尽管面临重大障碍，但取得了有限但显著的胜利，这揭示了普遍的公众情绪。为进一步巩固这些发展，以下短期补救措施和长期解决方案有助于加强巴基斯坦的民主和垂直问责。短期措施旨在加强选举过程的公正性，重建公众信任，并提高公众参与度。同时，长期解决方案为联合政党追求民主发展道路制定了共同议程。如果政治行动者缺乏对加强垂直问责（即选举和政党）的长期坚定承诺，巴基斯坦的民主将继续容易受到独裁倾向的影响，并处于脆弱状态。充满活力的政党格局，加上真正自由公平的选举，将使巴基斯坦选民能够问责政府，并开始建立更广泛的问责结构，如横向和斜向问责框架。将这些问责结构纳入巴基斯坦的民主体系将带来一个更强大、更健康的民主。

结论

对这十个亚洲国家垂直问责的比较研究以及对每个国家的深入案例研究表明，民主质量在很大程度上取决于垂直问责的绩效质量。本综述证实，垂直问责的两种机制，即选举问责和斜向问责，是相互加强的。可以看出，在印度尼西亚、日本、尼泊尔、韩国和台湾等垂直问责质量高的国家，选举问责和斜向问责以相互加强的方式共同保护民主质量。而在印度、蒙古、巴基斯坦、菲律宾和泰国等垂直问责质量中等的国家，选举问责和斜向问责以相互加强的方式共同损害民主质量。

这些研究结果在民主倒退的时代具有重要的实践意义。它们包括：（1）强大的政党和/或充满活力的公民社会组织是防止民主倒退发生的基本组织资产；（2）宪法对媒体自由或言论自由以及积极公民活动的保护是维护选举公正性的重要组成部分；（3）提高选举问责质量需要提高斜向问责质量，反之亦然。■

[1]本节基于亚洲民主研究网络（ADRN）关于十个亚洲国家垂直问责的系列工作论文中期报告节选。http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?pn=1&code=001001&acode=&cid=1&sn=s1&st=（访问日期：2024年9月22日）。（访问日期：2024年4月29日）

■ 金荣（Jung Kim）是韩国外国语大学（UNKS）政治学副教授。

■ 编辑：朴汉秀，研究员

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