[全球朝鲜评论] 欧盟与安全合作：聚焦东北亚

东北亚的地缘政治和经济是危险世界的重要组成部分。由于全球经济高度依赖该地区，地理距离并不能保护或庇护欧盟。朝鲜半岛上美国、中国、日本和俄罗斯之间国家利益的并存，毫无疑问地表明和平与安全是欧盟与这些大国关系的关键要素。

韩国相较于世界许多地区所享有的繁荣，常常掩盖了其身处艰难邻近地区的事实。朝鲜发生爆炸或内爆的可能性不能完全排除。尽管平壤坚称其核武器和导弹能力是为了威慑，但对美国不会攻击其的信心增加，可能会诱使朝鲜对韩国采取侵略行动，或为了获取外汇而扩散大规模杀伤性武器。此外，朝鲜半岛处于拥有不同价值观和国际体系处理方式的主要大国交汇点。中美之间的竞争可能正在升级到“新冷战”的程度。[1]此外，韩国与日本的历史分歧，削弱了本应自然形成的联盟体系，该体系将美、日、印、澳、新联合起来，以应对日益自信的中国在香港、台湾以及东海和南海问题上的挑战。

朝鲜挑战

尽管许多人已经习惯了七十年的边缘政策，但朝鲜现在已经达到了可能拥有发射能够打击欧洲、北美或澳大利亚任何地方的核洲际弹道导弹的能力的阶段。2020年10月10日纪念朝鲜劳动党成立的阅兵式，也旨在展示其常规作战能力有了显著提高。这还不包括该国同样具有威胁性的网络攻击能力以及其化学和生物武器储备，这些武器不仅用于威慑——回想2017年金正男在吉隆坡国际机场被暗杀的事件。

事后看来，我们可能在2017年“火与怒”时期比许多人意识到的更接近军事对抗，当时未知的新因素——包括特朗普总统——进入了局面。尽管特朗普与金正恩举行了三次会晤，但谈判仍卡在如何为无核化和（逐步）解除制裁的行动排序这一长期问题上。当然，认为朝鲜以其现有形式会进行完全、可核查和不可逆转的无核化，这是一种一厢情愿的想法。金正恩已经明确表示，核武器不仅是国家自豪感的问题，更是政权生存的必需品，并且在他看来，是防止战争的手段。“不可逆转”将意味着从事该项目数十年的科学家及其积累的知识突然消失。

正如童话《皇帝的新衣》中没有人敢说出真相一样，国际社会的目标，无论其是否愿意，都应该是限制朝鲜核武器和导弹能力的增长。这相当于一个事实上的军控重点，并确保平壤永远找不到使用或协助核武器扩散的理由。保持建设性模糊可能是有用的：不承认其为核国家（不像巴基斯坦和印度，它们的例子起到了负面作用）可能有助于避免核军备竞赛。一旦激励措施足够有吸引力，朝鲜可能会走上逐步无核化的道路，但要先实现无核化，然后与美国及世界关系正常化，这是一个无法实现的目标。

或者，国际社会可以设定一个目标，通过一个整体方案来解决这一局势，该方案将包括战争结束宣言、和平条约、外交关系、谈判进程、根据达成的基准解除制裁，并最终在国际机构的主持和控制下确保核武器。尽管难以想象，但这似乎比几十年来仅有利于朝鲜的僵局更可取且可实现。主要问题在于，过去几十年来，朝鲜成功地掩盖了其宏大战略（如果存在的话）的意图，或者巧妙地诱导人们对其意图进行永久猜测——这种不安全感和模糊性是朝鲜谈判立场的支撑。

欧盟必须成为参与者

亚洲和欧洲的安全相互交织，正如2016年《全球战略》[2]所证实的那样，并在2018年的政策文件《加强与亚洲的安全合作》[3]中重申。欧盟曾对朝鲜采取“批判性接触”[4]的政策，但鉴于以下事态发展，需要重新审视：虽然所有人都（或试图）与朝鲜对话（仅举美国、中国、俄罗斯总统为例），但欧盟在2015年后让官员之间的高中级政治对话逐渐消失。[5]鉴于2018年的一系列峰会和接触，欧盟事实上被边缘化了。这既不符合其作为全球参与者并通过冲突预防和解决为和平与繁荣做出贡献的公开承诺，也不符合利用权力语言（J. Borrell[6]）来施加权力与影响力的努力，而这需要后续行动来证明这种权力。

纠正这种情况需要部长级的高级别政治进程，因为过去五年工作层面未能取得进展。制定明确的欧盟立场也是必要的，以避免欧盟被夹在美国和中国之间。不扩散大规模杀伤性武器不是任何两个成员国的特权。这是欧盟在应对朝鲜构成的威胁以及其破坏和平国际关系和法治原则的方式方面的共同政策目标。不向朝鲜派遣欧盟大使阻碍了接触，应尽快解决，以便进行正常的 the diplomatic engagement。这将使欧盟能够不仅谈论朝鲜，而且与朝鲜对话。开放和拓宽沟通渠道不是对任何人的奖励，而是外交有效运作的必要条件。

国际合作的必要性

基于2016年《欧盟全球战略》中反映的共识，即亚洲和欧洲的安全与繁荣相互依存，并且认识到朝鲜半岛是国际政治的焦点之一，欧盟作为一个有抱负的全球参与者，需要一种战略方针，包括必要的政治关注以及人力和物质资源。

欧盟公民和经济的利益是明确的：朝鲜半岛的重大危机将直接影响欧盟。韩国是欧盟第八大贸易伙伴[7]，在信息技术领域尤为重要，近年来在卫生领域也日益重要；欧盟是韩国第四大出口市场，也是韩国最大的外国投资者之一。在元层面，当涉及制裁、人权和争端管理时，以联合国为首的多边体系的有效性受到考验。

欧盟的外交和安全政策综合方法

为了应对朝鲜局势，欧盟需要借鉴其综合安全方针，并充分利用其工具箱，因为需要：

ㆍ管理危机；[8]

ㆍ防止危机升级；

ㆍ向弱势社区提供人道主义援助；

ㆍ尽管遭到否认，但要缓解因COVID-19而加剧的公共卫生状况；

ㆍ致力于裁军和无核化；

ㆍ处理公然侵犯人权的行为；以及

ㆍ通过建立信任措施，营造有利于谈判的环境。

如果局势发生任何重大变化，主要各方开始朝着某种形式的解决方案迈进，例如战争结束宣言或和平条约，届时将需要借鉴欧盟在稳定冲突后局势和引导国家参与国际社会及全球经济方面的经验。朝鲜半岛能源开发组织（KEDO）项目在20世纪90年代的例子证明了欧盟参与任何此类进程的重要性，而不仅仅是财政贡献者[9]。因此，需要及时准备制定一个路线图，包括对积极和消极情景的应急计划，以便欧盟能够参与（前）谈判进程。

欧盟的政策工具箱

欧盟在支持国际制裁的有效执行方面相当审慎，除了通过交涉和技术支持实施的自主制裁外，还通过发表声明明确对朝鲜民主主义人民共和国（DPRK）的期望——所有这些都是必要且有用的政策工具。最近一轮此类交涉于2020年10月完成。

然而，我同意许多分析人士的观点[10]，如果欧盟要像其他主要参与者一样追求其在东亚的利益，它就必须能够利用以下与朝鲜有关的具体接触工具：

ㆍ增加与负责欧盟事务的朝鲜驻柏林大使馆的联系；

ㆍ在COVID-19后朝鲜首都的全部外交存在恢复后，更好地利用成员国驻平壤的六个使馆；

ㆍ重启欧盟-朝鲜民主主义人民共和国政治对话，并利用其进行基于共同利益的功能性接触，例如基于人权安全的对话；

ㆍ任命一位不驻地欧盟驻朝鲜民主主义人民共和国大使；

ㆍ最终任命一位特别代表；以及

ㆍ促进和参与相关的1.5轨道活动。

欧盟应与国际伙伴一道考虑：

ㆍ提供在欧洲艰难谈判中获得的经验，

ㆍ跟进更密切地分享伊朗核协议（JCPOA）谈判过程的经验，并分享多边主义的优势。

促进以规则为基础的多边体系和法治[11]是维护朝鲜半岛安全的关键要素。坦率地说，迄今为止这一点还很欠缺。

必须要有信心，通过外交途径达成的协议将得到有效执行和保障，否则任何一方，特别是朝鲜，都不会有签署条约的动力。通过积极的危机管理提供这种环境，可能是欧盟的一项重要贡献，欧盟在这方面比任何其他参与者都具有更高的信誉，这在很大程度上是因为它在最初帮助谈判伊朗协议的过程中，尽管面临美国强烈的阻力，但仍坚定不移地支持该协议。对任何达成的协议进行监督，特别是关于无核化方面，可能是欧盟的一项受赞赏的贡献，包括提供核查视察员以支持国际原子能机构（IAEA）。在负面情景下，收紧欧盟自身的自主制裁必须纳入规划。同时，在积极情景下，应考虑放松制裁，采取批判性接触和平衡有效的胡萝卜加大棒方法。此外，在此阶段，朝鲜半岛将很好地融入欧盟互联互通战略所倡导的欧亚大陆互联互通之中[12]和亚洲欧洲会议（ASEM）。[13]

在所有这些工具上，如果欧盟团结一致，就能发挥作用。没有外交政策的统一，就必须注意不要引起不切实际的期望，或试图超越自身能力，这将导致信誉丧失。在欧洲对外行动署（EEAS）的指导下，一份阐述欧盟为打破僵局提供新起点的政策文件，在一个方便的场合向有关各方展示，将有助于接触并提高透明度。最后但同样重要的是，为了言行一致，需要有足够的资源（人员、资金）来实施工作计划。

首尔需要做出贡献

文在寅政府非常关注朝鲜。这让我想起我第一次见到韩国总统金大中，是在2000年亚洲欧洲会议（ASEM）峰会上，当时他因解决了朝鲜问题而即将获得诺贝尔和平奖……

虽然文在寅政府在2018年推动朝韩对话与合作取得了成功，但此后的问题证明了韩国需要更广泛地关注加强国际法治体系，而任何最终的解决方案都将依赖于此。首尔需要站出来，为捍卫普世价值而发声。这常常会导致不舒服的局面和与商业甚至短期安全利益相悖的反应：一个人不可能总是同时取悦华盛顿、北京和莫斯科，无论他们在朝鲜问题上的立场多么重要。必要时，韩国必须准备好使用包括商业制裁在内的工具，以支持国际社会促进全球价值观和权利的努力。欧盟及其成员国以及其他中等强国[14]如澳大利亚、新西兰、挪威和加拿大，在捍卫全球共同利益时，常常会惹恼重要而强大的伙伴。但这并没有阻止他们发声。他们认识到，维护整个规则体系是促进自身利益的基础。

韩国目前在可以加强其对多边体系贡献的领域有很多。它在应对COVID-19大流行方面树立的榜样，它在促进绿色经济复苏方面（有待证明）的领导潜力，它在数字经济方面的优势，以及其文化产品在全球的流行所带来的软实力，都是扩大这一作用的关键基石。

最终，一个更强大的多边主义和法治国际体系将有助于首尔在与四大强国接触以寻求朝鲜半岛和平的过程中获得支持。它也将是容纳中国安全利益的必要框架。

结论

在许多这些领域，欧洲联盟都是韩国的天然且友好的伙伴。这在回顾57年的外交关系和2020年纪念的十年的欧盟-韩国战略伙伴关系时显而易见[15]。践行“加强与亚洲的安全合作”政策，并将“权力语言”转化为行动，意味着如果欧盟希望成为一个全球参与者，就必须关注[16]东北亚。这是可以大有作为的基础。■

[1] Gideon Rachman (2020)。A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 2020年10月5日，https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2]欧洲联盟，《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲，欧洲联盟外交和安全政策的全球战略》，2016年6月，https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3]欧盟理事会，《加强欧盟与亚洲的安全合作——理事会结论》，2018年5月28日，https://www.consipum.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4]欧盟对外行动署，《朝鲜民主主义人民共和国与欧盟》，2016年6月26日，https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5]欧盟对外行动署，《欧盟-朝鲜民主主义人民共和国政治对话——第14届会议》，2015年6月25日，https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6]欧洲议会，《与候任高级代表/副主席何塞普·博雷尔的听证会》，2019年10月7日。https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7]欧盟委员会，《国家与地区：韩国》，2020年4月，https://ec.europa.eu/trade/popcy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8]欧盟对外行动署，《危机管理与应对》，2019年6月15日， https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer。“The EU’s engagement in the Asia-Pacific region”。Marchi, Ludovica (ed.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019；第10页。

[10] Ramon Pacheco Pardo等，《是时候让欧盟与朝鲜对话了》，38 North，2020年3月2日，https://www.38north.org/2020/03/eu030220/；Mason Richey等，“战略性核朝核裁军的影响：欧洲在外交和威慑中的双重作用”，《韩国国防分析杂志》第32卷，第2期，2020年6月，第231-252页；Tereza Novotna，《新“地缘政治”欧盟能为朝鲜做什么？》，38 North，2020年2月6日，https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/；Ramon Pacheco Pardo，《欧盟在朝鲜半岛无关紧要，对吗？错了》，EUROACTIV，2018年2月1日，https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/；Mario Esteban，《欧盟在稳定朝鲜半岛中的作用》，Real Instituto Elanco工作论文，2019年1月，http://www.reapnstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabipsing-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11]欧洲联盟理事会，《欧盟加强基于规则的多边主义行动结论》，2019年6月17日，https://www.consipum.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12]欧洲委员会，《致欧洲议会、理事会、欧洲经济社会委员会、地区委员会和欧洲投资银行的联合声明：连接欧洲与亚洲——欧盟战略的构建模块》，2018年9月19日，https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf 该联合声明借鉴了欧盟加强成员国之间以及与其它地区之间联系的经验。其可持续、全面和基于规则的互联互通区别于‘一带一路’倡议，旨在通过建立互联互通伙伴关系（2019年首次与日本达成）来连接欧亚大陆。

[13]欧洲委员会，《欧洲委员会：亚欧会议可持续互联互通门户》，https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14]Leif-Eric Easley，《塑造韩国的中等强国未来》，East Asia Forum，2020年5月27日，https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15]对欧盟而言，战略伙伴关系不仅仅是一个荣誉称号，而是对其伙伴拥有意愿和能力与欧盟合作应对具有全球意义的问题的认可。在亚洲，欧盟仅有四个战略伙伴，即韩国、印度、中国和日本。战略伙伴基于共同利益，不仅在双边层面，而且在维护全球共同利益方面进行合作；Michael Reiterer，《欧盟-韩国战略伙伴关系十周年》，欧洲研究所政策简报，2020年7月，¹⁰周年，欧洲研究所政策简报，2020年7月，https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Popcy-Brief-2020-09.pdf

[16]Mason Richey等，《关键转变：欧洲的战略伙伴关系与对东亚的再平衡》。Political Science，2019年，DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

■ Michael Reiterer 曾在因斯布鲁克大学（法学博士）学习法律，并持有约翰霍普金斯大学/博洛尼亚中心和日内瓦国际研究学院国际关系文凭。 2005年，他被任命为因斯布鲁克大学国际政治学兼职教授；2018年，布鲁塞尔自由大学（VUB）欧洲研究所杰出副教授，后成为杰出教授（国际安全与外交）。此外，自2020年起，他受邀加入日内瓦安全政策中心（GCSP）全球研究倡议，担任副研究员，并担任华盛顿特区亚洲太平洋战略中心（CAPS）高级顾问。他还是罗马LUISS大学、维也纳韦伯斯特大学和克雷姆斯多瑙大学的兼职教授。他经常在国际会议上发表演讲，并在多家大学任教，专攻欧盟外交政策、欧盟-亚洲关系、东北亚、韩国、日本、跨区域主义、人权和文化外交——这些领域他都有广泛的出版物。他于2020年9月从欧盟官员职位退休，此前他曾担任欧盟驻大韩民国大使（2017-2020年）、欧洲对外行动署（EEAS）亚太司首席顾问（2012-2016年）、欧盟驻瑞士和列支敦士登公国大使（2007-2011年）、欧盟驻日本代表团公使衔参赞（2002-2006年）以及亚洲欧洲会议（ASEM）事务顾问。在奥地利外交部任职期间（1981-1998年），他曾担任常驻欧盟代表团公使衔参赞、常驻关贸总协定代表团参赞以及西非（驻阿比让，科特迪瓦）和日本贸易专员。

■ 排版由Jinkyung Baek研究员/研究部主任

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