[Global NK Commentary] Европейский Союз и сотрудничество в области безопасности: фокус на Северо-Восточную Азию

Геополитика и экономика Северо-Восточной Азии являются неотъемлемой частью опасного мира. Географическое расстояние не защищает Европейский Союз, поскольку мировая экономика в значительной степени зависит от этого региона. Сопоставление национальных интересов на Корейском полуострове между Соединенными Штатами, Китаем, Японией и Россией не оставляет сомнений в том, что мир и безопасность являются неотъемлемым элементом отношений ЕС с этими державами.

Процветание, которым наслаждается Южная Корея по сравнению со многими частями мира, часто маскирует тот факт, что она находится в неспокойном соседстве. Потенциал взрыва или имплозии Северной Кореи не может быть полностью исключен. В то время как Пхеньян настаивает на том, что его ядерный и ракетный потенциал предназначен для сдерживания, повышение уверенности в том, что на него не может напасть США, может подтолкнуть его к агрессивным действиям в отношении Южной Кореи или к распространению ОМУ в попытках получить иностранную валюту. Более того, Корейский полуостров находится на пересечении интересов крупных держав с различными ценностями и подходами к международной системе. Конкуренция между Китаем и США может обостриться до уровня «новой холодной войны».[1]. Кроме того, исторические разногласия Южной Кореи с Японией осложняют то, что должно быть естественной системой союзов, объединяющей США, Японию, Индию, Австралию и Новую Зеландию для противодействия все более напористому Китаю в отношении Гонконга, Тайваня, а также Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей.

Вызов Северной Кореи

Хотя многие привыкли к семи десятилетиям балансирования на грани войны, страна достигла этапа, когда она может обладать возможностью запустить ядерную межконтинентальную баллистическую ракету, способную поразить любую точку Европы, Северной Америки или Австралии. Парад 10 октября 2020 года, посвященный основанию Трудовой партии Кореи, также был призван продемонстрировать значительное улучшение обычных вооружений. Это не говоря уже о столь же угрожающем потенциале страны в области кибератак и запасах химического и биологического оружия, которые предназначены не только для сдерживания — вспомним убийство сводного брата Ким Чен Ына в Международном аэропорту Куала-Лумпур в 2017 году.

Мы знаем, что оглядываясь назад, мы могли быть гораздо ближе к военному столкновению во время дней «огня и ярости» 2017 года, чем многие осознавали, когда в уравнение вошли неизвестные новые факторы — включая президента Трампа. Несмотря на три встречи между Трампом и Кимом, переговоры остаются в тупике из-за извечной проблемы последовательности действий по денуклеаризации и (постепенному) снятию санкций. Конечно, было бы наивно полагать, что Северная Корея в ее нынешнем виде когда-либо согласится на полную, проверяемую и необратимую денуклеаризацию. Ким Чен Ын дал ясно понять, что ядерное оружие является не только предметом национальной гордости, но и необходимым условием выживания режима, и, по его мнению, предотвращения войны. «Необратимость» означала бы внезапное исчезновение ученых, десятилетиями работавших над проектом, и накопленных ими знаний.

Подобно тому, как в детской сказке «Новое платье короля» никто не осмеливался сказать очевидное, цель международного сообщества, нравится ему это или нет, должна заключаться в ограничении роста ядерного и ракетного потенциала Северной Кореи. Это эквивалентно «de facto» фокусу на контроле над вооружениями и обеспечению того, чтобы Пхеньян никогда не видел причин использовать ядерное оружие или способствовать его дальнейшему распространению. Поддержание конструктивной двусмысленности может быть полезным: непризнание в качестве ядерного государства (в отличие от Пакистана и Индии, чей пример оказывает негативное влияние) может помочь избежать гонки ядерных вооружений. Северная Корея может пойти по пути постепенной денуклеаризации, как только стимулы станут достаточно привлекательными, но достижение денуклеаризации в первую очередь, а затем нормализация отношений с США и миром — недостижимая цель.

Альтернативно, международное сообщество могло бы поставить цель решить ситуацию посредством комплексного пакета, который включал бы декларацию об окончании войны, мирный договор, дипломатические отношения, переговорные процессы, снятие санкций в соответствии с достигнутыми ориентирами и, в конечном итоге, обеспечение ядерного оружия под эгидой и контролем международного органа. Хотя это трудно представить, это представляется предпочтительной и достижимой целью по сравнению с десятилетиями тупика, которые работали исключительно в интересах Северной Кореи. Основная проблема заключается в том, что за последние десятилетия Северная Корея успешно скрывала свою грандиозную стратегию того, чего она хочет достичь, если таковая имеется, или мастерски вызывала постоянные догадки о том, чем она может быть — элемент незащищенности и двусмысленности, который лежит в основе переговорной позиции Северной Кореи.

ЕС должен быть игроком

Безопасность Азии и Европы взаимосвязаны, как подтверждено Глобальной стратегией 2016 года[2] и подтверждено в документе 2018 года «Расширение сотрудничества в области безопасности в Азии и с Азией».[3] ЕС придерживался политики «критического взаимодействия»[4] с Северной Кореей, которую необходимо пересмотреть в свете следующих событий: В то время как все говорят или пытаются говорить с Севером (президенты США, Китая, России, чтобы назвать лишь нескольких), ЕС позволил политическому диалогу на уровне выше среднего между официальными лицами угаснуть после 2015 года.[5] Учитывая шквал саммитов и взаимодействия в 2018 году, ЕС фактически самоустранился.de facto самоустранился. Это не соответствует заявленному интересу быть глобальным игроком и вносить вклад в мир и процветание посредством предотвращения и разрешения конфликтов, ни попыткам использовать власть и влияние, используя язык силы (Ж. Боррель[6]), который требует последующих действий, демонстрирующих эту силу.

Исправление ситуации потребует политического процесса высокого уровня на министерском уровне, поскольку рабочий уровень не смог добиться прогресса за последние пять лет. Четкая позиция ЕС также необходима, чтобы избежать того, чтобы ЕС оказался между США и Китаем. Нераспространение оружия массового уничтожения не является прерогативой каких-либо двух государств-членов. Это общая цель политики ЕС в контексте угрозы, которую представляет Северная Корея, а также того, как она подрывает принципы мирных международных отношений и верховенства права. Неаккредитация посла ЕС в Пхеньяне является препятствием для взаимодействия и должна быть быстро устранена, чтобы обеспечить нормальное дипломатическое взаимодействие. Это позволило бы ЕС говорить не только о Северной Корее, но и с ней. Открытие и расширение каналов связи — это не награда для кого-либо, а необходимое условие для эффективной работы дипломатии.

Необходимость международного сотрудничества

Основываясь на консенсусе, отраженном в Глобальной стратегии ЕС 2016 года, о том, что безопасность и процветание Азии и Европы зависят друг от друга, и на признании того, что Корейский полуостров является одним из горячих точек международной политики, ЕС как начинающий глобальный игрок нуждается в стратегическом подходе, который включает необходимый уровень политического внимания и человеческих и материальных ресурсов.

Интересы граждан и экономики ЕС ясны: ЕС будет напрямую затронут крупным кризисом на Корейском полуострове. Южная Корея является восьмым по величине торговым партнером ЕС[7], с особым значением в области информационных технологий и, в последнее время, в области здравоохранения; ЕС является четвертым по величине экспортным рынком и одним из крупнейших иностранных инвесторов в Южной Корее. На мета-уровне эффективность многосторонней системы с ООН во главе поставлена на карту, когда речь идет о санкциях, правах человека и урегулировании споров.

Комплексный подход ЕС к внешней политике и политике безопасности

Для решения ситуации в Северной Корее ЕС необходимо использовать свой комплексный подход к безопасности и эффективно применять свой инструментарий, поскольку существует необходимость:

• управлять кризисом;[8]

• предотвращать эскалацию кризиса;

• оказывать гуманитарную помощь уязвимым сообществам;

• смягчать ситуацию в области общественного здравоохранения, усугубляемую COVID-19, несмотря на отрицания;

• работать над сокращением вооружений и денуклеаризацией;

• бороться с вопиющими нарушениями прав человека; и

• способствовать созданию благоприятной среды для переговоров посредством мер по укреплению доверия.

Если когда-либо произойдут существенные изменения в ситуации и основные стороны начнут двигаться к какому-либо урегулированию, такому как декларация об окончании войны или мирный договор, возникнет потребность изучить уроки ЕС по стабилизации постконфликтных ситуаций и вовлечению стран в участие в международном сообществе и мировой экономике. Пример проекта Организации по развитию энергетических ресурсов Корейского полуострова (KEDO) в 1990-х годах свидетельствует о важности участия ЕС в любом таком процессе, а не просто финансового вклада.[9]. Поэтому необходима своевременная подготовка для разработки дорожной карты, включая планирование на случай непредвиденных обстоятельств для позитивных и негативных сценариев, которые позволят ЕС участвовать в (предварительном) переговорном процессе.

Инструментарий политики ЕС

ЕС весьма скрупулезно подходит к поддержке эффективного осуществления международных санкций, которые дополняют автономные санкции посредством демаршей и технической поддержки, а также к изданию заявлений, чтобы прояснить, чего ожидают от КНДР — все это необходимые и полезные инструменты политики. Последний раунд таких демаршей был завершен в октябре 2020 года.

Однако я согласен со многими аналитиками[10], что если ЕС намерен преследовать свои интересы в Восточной Азии, как и другие крупные игроки, он должен иметь возможность использовать следующие конкретные инструменты взаимодействия в отношении Северной Кореи:

• увеличение контактов с посольством КНДР в Берлине, которое отвечает за дела ЕС;

• более эффективное использование шести посольств государств-членов в Пхеньяне, как только полное дипломатическое присутствие в столице Северной Кореи будет восстановлено после COVID;

• возобновление политического диалога ЕС-КНДР и использование его для функциональных подходов, основанных на общих интересах, таких как участие в диалоге по правам человека, основанном на безопасности человека;

• назначение нерезидентного посла ЕС в КНДР;

• в конечном итоге назначение Специального представителя; и

• продвижение и участие в соответствующих мероприятиях уровня Track 1.5.

Совместно с международными партнерами ЕС следует рассмотреть:

• предложение опыта, накопленного в ходе сложных переговоров в Европе,

• развитие предложения о более тесном обмене опытом, полученным в ходе переговоров по иранской ядерной сделке (СВПД), и демонстрацию преимуществ мультилатерализма.

Продвижение основанной на правилах многосторонней системы и верховенства права[11] является неотъемлемым условием обеспечения безопасности на Корейском полуострове. Откровенно говоря, этого до сих пор не хватало.

Необходимо иметь уверенность в том, что соглашение, достигнутое дипломатическим путем, будет эффективно реализовано и гарантировано, иначе ни одна из сторон, и особенно Северная Корея, не будет иметь стимулов для подписания договора. Создание такой среды посредством активного антикризисного управления может стать важным вкладом ЕС, который имеет больший авторитет в этой области, чем любой другой игрок, не в последнюю очередь благодаря своей непоколебимой поддержке, несмотря на ожесточенное сопротивление США, иранского соглашения, которое он сам помог заключить. Мониторинг любого достигнутого соглашения, особенно в отношении денуклеаризации, мог бы стать ценным вкладом ЕС, включая предоставление инспекторов по проверке в поддержку МАГАТЭ. В негативном сценарии частью планирования должно быть ужесточение собственных автономных санкций ЕС. В то же время следует рассмотреть возможность ослабления санкций в позитивном сценарии, в соответствии с критическим взаимодействием и сбалансированным и эффективным подходом «кнута и пряника». Кроме того, на данном этапе Корейский полуостров хорошо вписался бы в концепцию связности Евразийского континента, как это предусмотрено Стратегией ЕС по связности[12] и Азиатско-Европейским саммитом (АСЕМ).[13]

По всем этим инструментам ЕС мог бы добиться успеха, если будет един. Без единства во внешней политике необходимо будет проявлять осторожность, чтобы не создавать ложных ожиданий и не пытаться действовать выше своих возможностей, что привело бы к потере доверия. Документ о политике под руководством Европейской службы внешних связей (ЕСВС), излагающий новый подход ЕС к содействию разблокированию текущей ситуации, представленный на удобной площадке для заинтересованных сторон, способствовал бы взаимодействию и обеспечил бы прозрачность. И последнее, но не менее важное: чтобы «говорить и делать», потребуются достаточные средства (персонал, фонды) для реализации рабочей программы.

Сеулу необходимо внести свой вклад

Администрация Мун Чжэ Ина уделяет очень большое внимание Северной Корее. Это напоминает мне о моей первой встрече с президентом Кореи Ким Дэ Чжуном на саммите АСЕМ в 2000 году, когда было известно, что он собирается получить Нобелевскую премию мира за решение северокорейского вопроса...

Хотя фокус администрации Муна на межкорейском диалоге и сотрудничестве принес успех в 2018 году, проблемы с тех пор свидетельствуют о необходимости более широкого фокуса Южной Кореи на укреплении международной системы, основанной на верховенстве права, от которой будет зависеть любое окончательное урегулирование. Сеул должен занять твердую позицию и быть услышанным в защите универсальных ценностей. Это часто приводит к неловким ситуациям и реакциям, которые противоречат коммерческим и даже краткосрочным интересам безопасности: никогда нельзя одновременно угодить Вашингтону, Пекину и Москве, какой бы важной ни была их позиция по КНДР. При необходимости Южная Корея должна быть готова использовать инструменты, включая коммерческие санкции, для поддержки международных усилий по продвижению глобальных ценностей и прав. ЕС и его государства-члены, а также другие страны со средним уровнем влияния[14] такие как Австралия, Новая Зеландия, Норвегия и Канада, часто попадают в немилость у важных и влиятельных партнеров, защищая общие глобальные интересы. Но это не мешает им высказываться. Они понимают, что защита всей системы, основанной на правилах, является основой для продвижения их интересов.

В настоящее время Южная Корея имеет много областей, в которых она могла бы усилить свой вклад в многостороннюю систему. Пример, который она подала в борьбе с пандемией COVID-19, ее потенциал (еще не доказанный) стать лидером в продвижении «зеленого» экономического восстановления, ее сильные стороны в цифровой экономике и «мягкая сила», которую она получает от популярности своих культурных продуктов по всему миру, являются ключевыми строительными блоками для расширения этой роли.

В конечном итоге, более сильная международная система мультилатерализма и верховенства права послужит поддержкой Сеулу в его взаимодействии с четырьмя крупными державами в стремлении к миру на Корейском полуострове. Она также станет необходимой основой для учета интересов безопасности Китая.

Заключение

Во многих из этих областей Европейский Союз является естественным и благоприятным партнером для Южной Кореи. Это очевидно, если оглянуться на 57 лет дипломатических отношений и десятилетие Стратегического партнерства ЕС-Корея[15] отмечаемое в 2020 году. Реализация политики «Усиление сотрудничества в области безопасности в Азии и с Азией» и перевод «языка силы» в действие означает, что необходимо сосредоточиться[16] на Северо-Восточной Азии, если ЕС серьезно намерен стать Глобальным игроком. Это достаточная основа для дальнейшей работы.■

[1] Гидеон Рахман (2020). Новая холодная война: Трамп, Си и эскалация конфронтации между США и Китаем, Financial Times, 5 октября 2020 г., https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] European Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, June 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Совет Европейского Союза, Укрепление сотрудничества ЕС в области безопасности в Азии и с Азией — выводы Совета, 28 мая 2018 г., https://www.consipum.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] European Union External Action, DPRK and the EU, 26 June 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] European Union External Actions, EU-DPRK Political Dialogue – 14th Session, 25 June 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] European Parliament, Hearing with High Representative/Vice President-designate Josep Borrell, 7 October 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] European Commission, Countries and regions: South Korea, April 2020, https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] European Union External Action, Crisis management and Response, 15 June 2019,  https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Михаэль Райтерер. «Вовлеченность ЕС в Азиатско-Тихоокеанский регион». В кн.: Marchi, Ludovica (ред.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; с. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 March 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, June 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopolitical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 February 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Рамон Пачеко Пардо, ЕС не имеет значения на Корейском полуострове, верно? Неверно, EUROACTIV, 1 февраля 2018 г., https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban, The EU´s role in stabilising the Korean Peninsula, Real Instituto Elcano Working Paper, January 2019, http://www.reapnstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabipsing-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Совет Европейского Союза , Выводы Совета — Укрепление основанного на правилах многостороннего подхода: действия ЕС, 17 июня 2019 г., https://www.consipum.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Европейская комиссия, Совместное сообщение Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету, Комитету регионов и Европейскому инвестиционному банку: Соединяя Европу и Азию — Строительные блоки для стратегии ЕС, 19 сентября 2018 г., https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf Данное сообщение основано на опыте ЕС по укреплению связей между государствами-членами, а также с другими регионами и внутри них. Устойчивая, всеобъемлющая и основанная на правилах взаимосвязанность отличает его от Инициативы «Один пояс, один путь» и направлена на соединение евразийского континента путем предложения партнерств в области взаимосвязанности (впервые заключенных с Японией в 2019 году).

[13] Европейская комиссия, Европейская комиссия: Портал устойчивой взаимосвязанности АСЕМ, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Лейф-Эрик Исли, Формирование будущего Южной Кореи как страны со средним уровнем развития, East Asia Forum, 27 мая 2020 г., https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Для ЕС стратегическое партнерство — это не просто почетный титул, а признание того, что партнер обладает средствами и волей для сотрудничества с ЕС в решении проблем, имеющих глобальное значение. В Азии ЕС имеет только четыре стратегических партнера: с Кореей, Индией, Китаем и Японией. Стратегические партнеры сотрудничают в интересах защиты глобальных общих благ, основываясь на общих интересах не только на двусторонней основе; Михаэль Райтерер, 10-я годовщина стратегического партнерства ЕС-Корея, Institute for European Studies Policy Brief, июль 2020 г., ^10-я годовщина стратегического партнерства ЕС-Корея, Institute for European Studies Policy Brief, июль 2020 г., https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Popcy-Brief-2020-09.pdf

[16] Мейсон Ричи и др., Решающий сдвиг: стратегические партнерства Европы и переориентация на Восточную Азию. Political Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

■ Михаэль Райтерер изучал право в Инсбрукском университете (доктор права) и имеет дипломы по международным отношениям Университета Джонса Хопкинса/Центра Болоньи и Женевского института международных отношений. В 2005 году он был назначен адъюнкт-профессором международных отношений в Инсбрукском университете; в 2018 году — приглашенным профессором Института европейских исследований Свободного университета Брюсселя (VUB), затем — приглашенным профессором по международной безопасности и дипломатии. Кроме того, с 2020 года он является ассоциированным научным сотрудником Глобальной инициативы в области научных исследований Женевского центра политики безопасности (GCSP) и старшим советником Центра стратегии Азиатско-Тихоокеанского региона (CAPS) в Вашингтоне, округ Колумбия. Он также является адъюнкт-профессором LUISS в Риме, Университета Вебстера в Вене и Университета Дунайской монархии в Кремсе. Он является частым докладчиком на международных конференциях, преподает в различных университетах, специализируясь на внешней политике ЕС, отношениях ЕС-Азия, Северо-Восточной Азии, Корее, Японии, межрегионализме, правах человека и культурной дипломатии — во всех областях, по которым он много публиковался. Он вышел на пенсию как сотрудник Европейского Союза в сентябре 2020 года после того, как служил Чрезвычайным и Полномочным Послом Европейского Союза (ЕС) в Республике Корея (2017-20 гг.), главным советником Департамента Азиатско-Тихоокеанского региона Европейской службы внешних связей (EEAS) в Брюсселе (2012-16 гг.), Послом ЕС в Швейцарии и Княжестве Лихтенштейн (2007-2011 гг.), министром/заместителем главы Представительства ЕС в Японии (2002-2006 гг.) и советником по Азиатско-европейскому совещанию (АСЕМ). На австрийской службе (1981-1998 гг.) он занимал должности министра-советника Постоянного представительства при ЕС, советника Постоянного представительства при ГАТТ и торгового представителя в Западной Африке (из Абиджана, Кот-д'Ивуар) и в Японии.

■ Верстка Джинкюн Пэк Научный сотрудник/директор Департамента исследований

    По вопросам: 82 2 2277 1683 (доб. 209)  |  j.baek@eai.or.kr