[Commentaire de l'EAI sur la Corée du Nord] L'Union européenne et la coopération en matière de sécurité : mettre l'Asie du Nord-Est au premier plan

La géopolitique et l'économie de l'Asie du Nord-Est font partie intégrante d'un monde dangereux. La distance géographique ne protège pas l'Union européenne car l'économie mondiale dépend fortement de cette région. La juxtaposition des intérêts nationaux sur la péninsule coréenne entre les États-Unis, la Chine, le Japon et la Russie ne laisse aucun doute sur le fait que la paix et la sécurité sont un élément essentiel des relations de l'UE avec ces puissances.

La prospérité dont jouit la Corée du Sud par rapport à de nombreuses régions du monde masque souvent le fait qu'elle est située dans un voisinage difficile. Le potentiel d'explosion ou d'implosion de la Corée du Nord ne peut être totalement exclu. Bien que Pyongyang insiste sur le fait que ses capacités nucléaires et de missiles servent de dissuasion, une confiance accrue dans le fait qu'elle ne peut être attaquée par les États-Unis pourrait la pousser à des actions agressives envers la Corée du Sud ou à la prolifération d'armes de destruction massive dans le but de se procurer des devises étrangères. De plus, la péninsule coréenne se trouve à la jonction de grandes puissances aux valeurs et approches différentes du système international. La compétition entre la Chine et les États-Unis pourrait s'intensifier au niveau d'une « nouvelle guerre froide »[1]. En outre, les désaccords historiques de la Corée du Sud avec le Japon tendent ce qui devrait être un système naturel d'alliances réunissant les États-Unis, le Japon, l'Inde, l'Australie et la Nouvelle-Zélande pour faire face à une Chine de plus en plus affirmée concernant Hong Kong, Taïwan et les mers de Chine orientale et méridionale.

Le défi nord-coréen

Bien que beaucoup se soient habitués à sept décennies de politique de la corde raide, le pays a atteint un stade où il pourrait avoir la capacité de lancer un missile balistique intercontinental à charge nucléaire capable de frapper n'importe où en Europe, en Amérique du Nord ou en Australie. Le défilé du 10 octobre 2020 commémorant la fondation du Parti des travailleurs de Corée a également cherché à démontrer une amélioration significative des moyens de guerre conventionnelle. Sans parler de la capacité de cyberattaque tout aussi menaçante du pays et de ses stocks d'armes chimiques et biologiques qui ne servent pas seulement de dissuasion – rappelons l'assassinat du demi-frère de Kim Jong-un à l'aéroport international de Kuala Lumpur en 2017.

Nous savons rétrospectivement que nous avons peut-être été plus proches d'une confrontation militaire pendant les jours de « feu et de fureur » de 2017 que beaucoup ne l'ont réalisé lorsque de nouveaux facteurs inconnus – y compris le président Trump – sont entrés en jeu. Malgré trois rencontres entre Trump et Kim, les négociations restent bloquées sur le problème perennial de la manière de séquencer les actions vers la dénucléarisation et une levée (graduelle) des sanctions. Bien sûr, il est illusoire de penser que la Corée du Nord, telle qu'elle existe sous sa forme actuelle, s'engagerait jamais dans une dénucléarisation complète, vérifiable et irréversible. Kim Jong-un a clairement indiqué que les armes nucléaires ne sont pas seulement une question de fierté nationale, mais essentielles à la survie du régime, et selon son argumentation, à la prévention de la guerre. « Irréversible » signifierait une disparition soudaine des scientifiques qui ont travaillé pendant des décennies sur le projet et de leur savoir-faire accumulé.

Tout comme dans l'histoire pour enfants « Les habits neufs de l'empereur » où personne n'ose dire l'évidence, l'objectif de la communauté internationale, qu'elle le veuille ou non, devrait être de limiter la croissance de la capacité nucléaire et de missiles de la Corée du Nord. Cela équivaut à unde facto accent sur le contrôle des armements et à garantir que Pyongyang ne trouve jamais de raison d'utiliser ou de faciliter la prolifération des armes nucléaires. Maintenir une ambiguïté constructive pourrait être utile : la non-reconnaissance en tant qu'État nucléaire (contrairement au Pakistan et à l'Inde, dont l'exemple pèse négativement) pourrait aider à éviter une course aux armements nucléaires. Le Nord pourrait s'engager sur la voie d'une dénucléarisation progressive une fois que les incitations seront suffisamment attrayantes, mais parvenir à une dénucléarisation préalable, suivie d'une normalisation des relations avec les États-Unis et le monde, est un objectif inatteignable.

Alternativement, la communauté internationale pourrait se fixer comme objectif de traiter la situation par un paquet global qui inclurait une déclaration de fin de guerre, un traité de paix, des relations diplomatiques, des processus de négociation, la levée des sanctions selon des critères atteints et éventuellement la sécurisation des armes nucléaires sous les auspices et le contrôle d'un organisme international. Bien que difficile à imaginer, cela semble une aspiration préférable et réalisable par rapport à des décennies d'impasse qui ont profité exclusivement à la Corée du Nord. Le problème majeur reste que, au cours des dernières décennies, la Corée du Nord a réussi à dissimuler sa grande stratégie de ce qu'elle veut accomplir, s'il y en a une, ou a habilement induit une spéculation permanente sur ce qu'elle pourrait être – un élément d'insécurité et d'ambiguïté qui sous-tend la position de négociation nord-coréenne.

L'UE doit être un acteur

La sécurité de l'Asie et de l'Europe sont interconnectées, comme l'a confirmé la Stratégie Globale de 2016[2] et réitéré dans le document politique de 2018 « Coopération renforcée en matière de sécurité en Asie et avec l'Asie ».[3] L'UE avait adopté une politique «d'engagement critique»[4] avec la Corée du Nord, qui doit être réexaminée à la lumière des développements suivants : Alors que tous parlent ou essaient de parler au Nord (présidents américain, chinois, russe pour n'en nommer que quelques-uns), l'UE a laissé le dialogue politique de niveau moyen-supérieur entre fonctionnaires s'estomper après 2015.[5] Compte tenu de la série de sommets et d'engagements en 2018, l'UE s'estde facto mise sur la touche. Ceci n'est ni conforme à l'intérêt professé d'être un acteur mondial et de contribuer à la paix et à la prospérité par la prévention et la résolution des conflits, ni à la tentative d'exercer pouvoir et influence en utilisant le langage du pouvoir (J. Borrell[6]), qui nécessite un suivi par des actions démontrant ce pouvoir.

Pour redresser la situation, un processus politique de haut niveau au niveau ministériel sera nécessaire, car le niveau opérationnel n'a pas réussi à progresser au cours des cinq dernières années. Avoir une position claire de l'UE est également nécessaire pour éviter que l'UE ne soit prise entre les États-Unis et la Chine. La non-prolifération des armes de destruction massive n'est pas la prérogative de deux États membres. C'est un objectif politique commun de l'UE dans le contexte de la menace que représente la Corée du Nord ainsi que de la manière dont elle sape les principes des relations internationales pacifiques et de l'État de droit. La non-accréditation d'un ambassadeur de l'UE à Pyongyang est un obstacle à l'engagement et devrait être résolue rapidement pour permettre un engagement diplomatique normal. Cela permettrait à l'UE de parler non seulement de la Corée du Nord, mais aussi avec elle. L'ouverture et l'élargissement des canaux de communication ne sont pas une récompense pour qui que ce soit, mais une condition nécessaire pour que la diplomatie fonctionne efficacement.

Nécessité d'une coopération internationale

Sur la base du consensus reflété dans la Stratégie Globale de l'UE de 2016 selon lequel la sécurité et la prospérité de l'Asie et de l'Europe dépendent l'une de l'autre et de la reconnaissance que la péninsule coréenne est l'un des points chauds de la politique internationale, l'UE, en tant qu'acteur mondial aspirant, a besoin d'une approche stratégique qui inclut le niveau d'attention politique et les ressources humaines et matérielles nécessaires.

Les intérêts des citoyens et de l'économie de l'UE sont clairs : l'UE serait directement affectée par une crise majeure sur la péninsule coréenne. La Corée du Sud est le huitième partenaire commercial de l'UE[7], avec une importance particulière dans les technologies de l'information et plus récemment dans le secteur de la santé ; l'UE est le quatrième marché d'exportation et l'un des plus grands investisseurs étrangers en Corée du Sud. Au niveau méta, l'efficacité du système multilatéral avec l'ONU en son centre est en jeu lorsqu'il s'agit de sanctions, de droits de l'homme et de gestion des différends.

L'approche globale de l'UE en matière de politique étrangère et de sécurité

Afin de traiter la situation en Corée du Nord, l'UE doit s'appuyer sur son approche globale de la sécurité et utiliser au mieux sa boîte à outils, car il est nécessaire de :

ㆍ gérer une crise ;[8]

ㆍ prévenir une escalade de crise ;

ㆍ fournir une aide humanitaire aux communautés vulnérables ;

ㆍ atténuer une situation de santé publique aggravée par le COVID-19 malgré les dénégations ;

ㆍ œuvrer à la réduction des armements et à la dénucléarisation ;

ㆍ traiter les violations flagrantes des droits de l'homme ; et

ㆍ faciliter un environnement propice aux négociations par des mesures de confiance et de sécurité.

S'il devait y avoir des changements significatifs dans la situation et que les principales parties commençaient à évoluer vers un règlement quelconque, tel qu'une déclaration de fin de guerre ou un traité de paix, il y aurait une demande d'examiner les leçons tirées par l'UE dans la stabilisation des situations post-conflit et l'intégration des pays dans la communauté internationale et l'économie mondiale. L'exemple du projet de l'Organisation pour le développement de l'énergie de la péninsule coréenne (KEDO) dans les années 1990 témoigne de l'importance pour l'UE de faire partie de tout processus de ce type et pas seulement d'un contributeur financier[9]. Par conséquent, des préparatifs en temps opportun sont nécessaires pour élaborer une feuille de route, y compris une planification d'urgence pour les scénarios positifs et négatifs, qui permettra à l'UE de faire partie du processus de négociation (pré-négociation).

La boîte à outils politique de l'UE

L'UE est très scrupuleuse dans le soutien à la mise en œuvre effective des sanctions internationales, qui s'ajoutent aux sanctions autonomes par le biais de démarches et d'un soutien technique, et dans la publication de déclarations pour clarifier ce qui est attendu de la RPDC – tous des instruments politiques nécessaires et utiles. La dernière série de telles démarches s'est achevée en octobre 2020.

Cependant, je suis d'accord avec de nombreux analystes[10] que si l'UE veut poursuivre ses intérêts en Asie de l'Est, à l'instar des autres acteurs majeurs, elle doit être en mesure d'utiliser les instruments d'engagement spécifiques suivants en relation avec la Corée du Nord :

ㆍ accroître les contacts avec l'ambassade de la RPDC à Berlin, responsable des affaires de l'UE ;

ㆍ mieux utiliser les six ambassades des États membres à Pyongyang, une fois la présence diplomatique complète

     dans la capitale nord-coréenne rétablie après le COVID ;

ㆍ relancer le dialogue politique UE-RPDC et l'utiliser pour des approches fonctionnelles basées sur des intérêts communs,

     comme l'engagement dans un dialogue sur les droits de l'homme basé sur la sécurité humaine ;

ㆍ nommer un ambassadeur de l'UE non résident auprès de la RPDC ;

ㆍ nommer éventuellement un représentant spécial ; et

ㆍ promouvoir et participer à des événements pertinents de type Track 1.5.

Avec des partenaires internationaux, l’UE devrait envisager :

ㆍ de mettre à profit l’expérience acquise lors de négociations difficiles en Europe,

ㆍ de donner suite à l’offre de partager plus étroitement les expériences tirées du processus de négociation de l’accord sur le nucléaire iranien (JCPOA) et de partager les avantages du multilatéralisme.

La promotion du système multilatéral fondé sur des règles et de l’État de droit[11] est un ingrédient essentiel pour assurer la sécurité dans la péninsule coréenne. Franchement, cela a fait défaut jusqu’à présent.

Il faut avoir la confiance qu’un accord conclu par des moyens diplomatiques sera effectivement mis en œuvre et garanti, sinon aucune partie et surtout pas la Corée du Nord n’aura d’incitation à signer un traité. La création d’un tel environnement par une gestion active des crises pourrait être une contribution essentielle de l’UE, qui jouit d’une crédibilité plus élevée dans ce domaine que tout autre acteur, notamment en raison de son soutien indéfectible, malgré la féroce résistance américaine, à l’accord sur l’Iran qu’elle a contribué à négocier en premier lieu. Le suivi de tout accord conclu, en particulier en ce qui concerne la dénucléarisation, pourrait être une contribution appréciée de l’UE, y compris la fourniture d’inspecteurs de vérification en soutien à l’AIEA. Dans un scénario négatif, le renforcement des propres sanctions autonomes de l’UE doit faire partie de la planification. Dans le même temps, un assouplissement des sanctions devrait être envisagé dans un scénario positif, dans le cadre d’un engagement critique et d’une approche équilibrée et efficace de la carotte et du bâton. En outre, à ce stade, la péninsule coréenne s’intégrerait bien dans la connectivité du continent eurasiatique, comme le préconise la stratégie de connectivité de l’UE[12] et l’Asia Europe Meeting (ASEM).[13]

Sur tous ces instruments, l’UE pourrait agir si elle est unie. Sans unité en matière de politique étrangère, il faudra veiller à ne pas susciter de faux espoirs ni à essayer de frapper au-dessus de sa catégorie, ce qui entraînerait une perte de crédibilité. Un document politique sous la direction du SEAE décrivant un nouveau départ pour l’UE afin d’aider à débloquer la situation actuelle, présenté dans un lieu approprié pour les parties intéressées, faciliterait l’engagement et assurerait la transparence. Enfin, pour joindre le geste à la parole, des moyens suffisants (personnel, fonds) seraient nécessaires pour mettre en œuvre un programme de travail.

Séoul doit contribuer

L’administration Moon Jae-in accorde une très grande importance à la Corée du Nord. Cela me rappelle ma première rencontre avec un président coréen, Kim Dae-jung, lors du sommet de l’ASEM en 2000, alors qu’il était connu qu’il allait recevoir le prix Nobel de la paix pour avoir résolu la question nord-coréenne...

Si l’accent mis par l’administration Moon sur le dialogue et la coopération intercoréens a abouti à des succès en 2018, les problèmes survenus depuis témoignent de la nécessité d’une plus large attention sud-coréenne au renforcement du système international fondé sur l’État de droit, dont dépendra tout règlement définitif. Séoul doit se montrer et se faire entendre dans la défense des valeurs universelles. Cela conduit souvent à des situations inconfortables et à des réactions qui vont à l’encontre des intérêts commerciaux, voire des intérêts de sécurité à court terme : on ne peut jamais satisfaire Washington, Pékin et Moscou en même temps, aussi importantes que soient leurs positions sur la RPDC. Lorsque cela est nécessaire, la Corée du Sud doit être prête à utiliser des instruments, y compris des sanctions commerciales, pour soutenir les efforts internationaux de promotion des valeurs et des droits mondiaux. L’UE et ses États membres, ainsi que d’autres puissances moyennes[14] telles que l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Norvège et le Canada, se retrouvent souvent en disgrâce auprès de partenaires importants et puissants tout en défendant les biens communs mondiaux. Mais cela ne les empêche pas de s’exprimer. Ils réalisent que la défense de l’ensemble du système fondé sur des règles est la base de la promotion de leurs intérêts.

La Corée du Sud a actuellement de nombreux domaines dans lesquels elle pourrait accroître sa contribution au système multilatéral. L’exemple qu’elle a donné dans la lutte contre la pandémie de COVID-19, son potentiel (à prouver) pour être un leader dans la promotion d’une reprise économique verte, ses forces dans l’économie numérique et le pouvoir d’attraction que lui confère la popularité de ses produits culturels dans le monde sont des éléments clés pour élargir ce rôle.

En fin de compte, un système international de multilatéralisme et d’État de droit plus fort servira à soutenir Séoul dans son engagement avec les quatre grandes puissances pour poursuivre la paix dans la péninsule coréenne. Ce sera également le cadre nécessaire pour tenir compte des intérêts de sécurité de la Chine.

Conclusion

Dans bon nombre de ces domaines, l’Union européenne est un partenaire naturel et congenial pour la Corée du Sud. Cela est évident si l’on considère 57 années de relations diplomatiques et une décennie de partenariat stratégique UE-Corée[15] commémorées en 2020. Mettre en pratique la politique de coopération renforcée en matière de sécurité en Asie et avec l’Asie et traduire le « langage du pouvoir » en action signifie qu’il doit y avoir un accent[16] sur l’Asie du Nord-Est si l’UE veut sérieusement devenir un acteur mondial. C’est une base solide sur laquelle construire.■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 octobre 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] Union européenne, Vision partagée, action commune : une Europe plus forte, une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne, juin 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Conseil de l’Union européenne, Coopération renforcée de l’UE en matière de sécurité en Asie et avec l’Asie – Conclusions du Conseil, 28 mai 2018, https://www.consipum.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] Service européen pour l’action extérieure, La RPDC et l’UE, 26 juin 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] Service européen pour l’action extérieure, Dialogue politique UE-RPDC – 14e session, 25 juin 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] Parlement européen, Audition de Josep Borrell, haut représentant/vice-président désigné, 7 octobre 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] Commission européenne, Pays et régions : Corée du Sud, avril 2020, https://ec.europa.eu/trade/popcy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] Service européen pour l’action extérieure, Gestion et réponse aux crises, 15 juin 2019,  https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer. « L’engagement de l’UE dans la région Asie-Pacifique ». Marchi, Ludovica (éd.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019 ; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 mars 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, juin 2020, pp 231-252 ; Tereza Novotna, What Can a New “Geopoptical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 février 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, The EU is irrelevant in the Korean Peninsula, right? Wrong, EUROACTIV, 1er février 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban, The EU´s role in stabipsing the Korean Peninsula, Real Instituto Elanco Working Paper, janvier 2019, http://www.reapnstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabipsing-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Conseil de l'Union européenne , Conclusions du Conseil - L'action de l'UE pour renforcer le multilatéralisme fondé sur des règles, 17 juin 2019, https://www.consipum.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Commission européenne, Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d'investissement : Connecter l'Europe et l'Asie - Éléments constitutifs d'une stratégie de l'UE, 19 septembre 2018, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf  Cette communication s'appuie sur l'expérience de l'UE en matière de renforcement des connexions entre les États membres et avec d'autres régions. La connectivité durable, globale et fondée sur des règles la distingue de la BRI et vise à connecter le continent eurasiatique en proposant des partenariats de connectivité (conclus pour la première fois avec le Japon en 2019).

[13] Commission européenne, European Commission: ASEM Sustainable Connectivity Portal, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Leif-Eric Easley, Shaping South Korea’s middle-power future, East Asia Forum, 27 mai 2020, https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Pour l'UE, un partenariat stratégique n'est pas seulement un titre honorifique, mais la reconnaissance qu'un partenaire a les moyens et la volonté de travailler avec l'UE pour résoudre des problèmes d'importance mondiale. En Asie, l'UE n'a que quatre partenaires stratégiques ; à savoir la Corée, l'Inde, la Chine et le Japon. Les partenaires stratégiques coopèrent dans l'intérêt de la défense des biens communs mondiaux, sur la base d'intérêts partagés non seulement bilatéralement ; Michael Reiterer, The 10^th Anniversaire du partenariat stratégique UE-Corée, Institute for European Studies Policy Brief, juillet 2020, https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Popcy-Brief-2020-09.pdf

[16] Mason Richey, et al, A pivotal shift: Europe’s strategic partnerships and rebalance to East Asia. Poptical Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

■ Michael Reiterer a étudié le droit à l'Université d'Innsbruck (Dr. juris) et est titulaire de diplômes en relations internationales de la Johns Hopkins University/Bologna Centre et de l'Institut de hautes études internationales et du développement à Genève. En 2005, il a été nommé professeur auxiliaire de politique internationale à l'Université d'Innsbruck ; en 2018, professeur associé distingué, Institut d'études européennes, Vrije Universiteit Brussel (VUB), devenu professeur distingué en sécurité et diplomatie internationales. De plus, depuis 2020, il a été invité à rejoindre l'Initiative de bourse mondiale du Centre de politique de sécurité de Genève (GCSP) en tant que chercheur associé et le Left for Asia Pacific Strategy (CAPS), Washington D.C., en tant que conseiller principal. Il est également professeur auxiliaire à la LUISS, Rome, à la Webster University, Vienne et à l'Université danubienne, Krems. Il est un conférencier fréquent lors de conférences internationales, enseigne dans diverses universités spécialisées dans la politique étrangère de l'UE, les relations UE-Asie, l'Asie du Nord-Est, la Corée, le Japon, l'interrégionalisme, les droits de l'homme et la diplomatie culturelle - tous domaines dans lesquels il a beaucoup publié. Il a pris sa retraite en tant que fonctionnaire de l'Union européenne en septembre 2020 après avoir été Ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire de l'Union européenne (UE) auprès de la République de Corée (2017-20), Conseiller principal au Département Asie-Pacifique du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) à Bruxelles (2012-16), Ambassadeur de l'UE auprès de la Suisse et de la Principauté de Liechtenstein (2007-2011), Ministre/Chef adjoint de la délégation de l'UE au Japon (2002-2006) et Conseiller pour la rencontre Asie-Europe (ASEM). Dans le service autrichien (1981-1998), il a occupé les postes de Conseiller à la Mission permanente auprès de l'UE, Conseiller à la Mission permanente auprès du GATT et Délégué commercial adjoint pour l'Afrique de l'Ouest (depuis Abidjan, Côte d'Ivoire) et pour le Japon.

■ Mise en page par Jinkyung Baek Chercheur associé/Directeur, Département de la recherche

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