[Comentario Global NK] La Unión Europea y la Cooperación en Seguridad: Enfocando en Asia Oriental

La geopolítica y la economía de Asia Oriental forman parte de un mundo peligroso. La distancia geográfica no protege ni resguarda a la Unión Europea porque la economía global depende en gran medida de esta región. La yuxtaposición de intereses nacionales en la Península de Corea entre Estados Unidos, China, Japón y Rusia no deja duda de que la paz y la seguridad son un elemento esencial de las relaciones de la UE con estas potencias.

La prosperidad que disfruta Corea del Sur en comparación con muchas partes del mundo a menudo oculta el hecho de que está situada en un vecindario difícil. No se puede descartar por completo el potencial de una explosión o implosión de Corea del Norte. Si bien Pyongyang insiste en que sus capacidades nucleares y de misiles son para disuasión, una mayor confianza en que no puede ser atacada por los EE. UU. podría tentarla a realizar acciones agresivas hacia Corea del Sur o a la proliferación de armas de destrucción masiva en un intento de obtener divisas. Además, la Península de Corea se encuentra en la confluencia de las principales potencias con diferentes valores y enfoques del sistema internacional. La competencia entre China y los EE. UU. puede estar escalando al nivel de una “nueva guerra fría”[1]. Además de esto, las disputas históricas de Corea del Sur con Japón tensan lo que debería ser un sistema natural de alianzas que una a EE. UU., Japón, India, Australia y Nueva Zelanda para lidiar con una China cada vez más asertiva en relación con Hong Kong, Taiwán y los mares de China Oriental y Meridional.

El desafío de Corea del Norte

Si bien muchos se han acostumbrado a siete décadas de política de borde, el país ha alcanzado ahora una etapa en la que puede tener la capacidad de lanzar un misil balístico intercontinental con carga nuclear capaz de alcanzar cualquier lugar de Europa, América del Norte o Australia. El desfile del 10 de octubre de 2020, que conmemoró la fundación del Partido de los Trabajadores de Corea, también buscó demostrar una mejora significativa en los activos de guerra convencionales. Esto sin mencionar la igualmente amenazante capacidad de ciberataque del país y sus reservas de armas químicas y biológicas que no son solo para disuasión; recordemos el asesinato del medio hermano de Kim Jong-un en el Aeropuerto Internacional de Kuala Lumpur en 2017.

Sabemos en retrospectiva que bien pudimos haber estado más cerca de un enfrentamiento militar durante los días de “fuego y furia” de 2017 de lo que muchos se dieron cuenta cuando entraron en juego factores nuevos y desconocidos, incluido el presidente Trump. A pesar de tres reuniones entre Trump y Kim, las negociaciones siguen estancadas en el problema perenne de cómo secuenciar las acciones hacia la desnuclearización y un levantamiento (gradual) de las sanciones. Por supuesto, es un pensamiento ilusorio que Corea del Norte, tal como existe en su forma actual, alguna vez se comprometa con una desnuclearización completa, verificable e irreversible. Kim Jong-un ha dejado claro que las armas nucleares no son solo una cuestión de orgullo nacional, sino esenciales para la supervivencia del régimen y, según su argumento, la prevención de la guerra. “Irreversible” significaría la desaparición repentina de los científicos que han trabajado durante décadas en el proyecto y sus conocimientos acumulados.

Al igual que en el cuento infantil "El traje nuevo del emperador", donde nadie se atreve a decir lo obvio, el objetivo de la comunidad internacional, le guste o no, debe ser limitar el crecimiento de la capacidad nuclear y de misiles de Corea del Norte. Esto equivale a unde facto enfoque en el control de armas y asegurar que Pyongyang nunca vea una razón para usar o ayudar a la proliferación de armas nucleares. Mantener una ambigüedad constructiva puede ser útil: el no reconocimiento como estado nuclear (a diferencia de Pakistán e India, cuyo ejemplo pesa negativamente) puede ayudar a evitar una carrera armamentista nuclear. El Norte podría seguir el camino de la desnuclearización gradual una vez que los incentivos sean lo suficientemente atractivos, pero lograr la desnuclearización por adelantado, seguida de la normalización de las relaciones con los EE. UU. y el mundo, es un objetivo inalcanzable.

Alternativamente, la comunidad internacional podría establecer el objetivo de abordar la situación a través de un paquete general que incluiría una declaración de fin de guerra, un tratado de paz, relaciones diplomáticas, procesos de negociación, el levantamiento de sanciones de acuerdo con los puntos de referencia alcanzados y, finalmente, la seguridad de las armas nucleares bajo los auspicios y el control de un organismo internacional. Aunque difícil de imaginar, esta parece una aspiración preferible y alcanzable en comparación con décadas de estancamiento que han trabajado exclusivamente en interés de Corea del Norte. El principal problema sigue siendo que en las últimas décadas Corea del Norte ha ocultado con éxito su gran estrategia de lo que quiere lograr, en caso de que exista una, o ha inducido magistralmente una adivinación permanente de lo que podría ser, un elemento de inseguridad y ambigüedad que sustenta la posición negociadora norcoreana.

La UE debe ser un actor

La seguridad de Asia y Europa están entrelazadas, como lo confirma la Estrategia Global de 2016[2] y reiterado en el documento de política de 2018 "Cooperación reforzada en seguridad en y con Asia".[3] La UE había adoptado una política de "compromiso crítico"[4] con Corea del Norte que necesita ser revisada a la luz de los siguientes desarrollos: Si bien todos hablan o intentan hablar con el Norte (presidentes de EE. UU., China, Rusia, por nombrar solo algunos), la UE dejó que el Diálogo Político de nivel medio-alto entre funcionarios se desvaneciera después de 2015.[5] Dada la avalancha de cumbres y compromisos en 2018, la UE se marginóde facto. Esto no está en consonancia ni con el interés profesado de ser un actor global y contribuir a la paz y la prosperidad a través de la prevención y resolución de conflictos, ni con el intento de ejercer poder e influencia utilizando el lenguaje del poder (J. Borrell[6]) que necesita un seguimiento con acciones que demuestren este poder.

Redirigir la situación requerirá un proceso político de alto nivel a nivel ministerial, ya que el nivel de trabajo no ha podido avanzar en los últimos cinco años. También es necesaria una posición clara de la UE para evitar que la UE quede atrapada entre los EE. UU. y China. La no proliferación de armas de destrucción masiva no es prerrogativa de ningún Estado miembro. Es un objetivo común de la política de la UE en el contexto de la amenaza que representa Corea del Norte, así como la forma en que socava los principios de las relaciones internacionales pacíficas y el estado de derecho. La no acreditación de un embajador de la UE en Pyongyang es un obstáculo para el compromiso y debe resolverse rápidamente para permitir un compromiso diplomático normal. Esto permitiría a la UE hablar no solo sobre Corea del Norte, sino con Corea del Norte. Abrir y ampliar los canales de comunicación no es una recompensa para nadie, sino una condición necesaria para que la diplomacia funcione eficazmente.

Necesidad de cooperación internacional

Basándose en el consenso reflejado en la Estrategia Global de la UE de 2016 de que la seguridad y la prosperidad de Asia y Europa dependen mutuamente y en el reconocimiento de que la Península de Corea es uno de los puntos críticos de la política internacional, la UE, como aspirante a actor global, necesita un enfoque estratégico que incluya el nivel necesario de atención política y recursos humanos y materiales.

El interés de los ciudadanos y la economía de la UE es claro: la UE se vería directamente afectada por una crisis importante en la Península de Corea. Corea del Sur es el octavo socio comercial más grande de la UE[7], con especial importancia en tecnología de la información y, más recientemente, en el sector de la salud; la UE es el cuarto mercado de exportación más grande y uno de los mayores inversores extranjeros en Corea del Sur. En el metanivel, la eficacia del sistema multilateral con la ONU en su centro está en juego cuando se trata de sanciones, derechos humanos y gestión de disputas.

El enfoque integral de la UE en política exterior y de seguridad

Para abordar la situación en Corea del Norte, la UE necesita recurrir a su enfoque integral de seguridad y hacer un buen uso de su caja de herramientas, ya que existe la necesidad de:

ㆍ gestionar una crisis;[8]

ㆍ prevenir la escalada de una crisis;

ㆍ proporcionar asistencia humanitaria a comunidades vulnerables;

ㆍ mitigar una situación de salud pública empeorada por la COVID-19 a pesar de las negaciones;

ㆍ trabajar hacia la reducción de armas y la desnuclearización;

ㆍ abordar violaciones flagrantes de los derechos humanos; y

ㆍ facilitar un entorno propicio para las negociaciones a través de medidas de fomento de la confianza.

Si alguna vez hay cambios significativos en la situación y las partes principales comienzan a moverse hacia un acuerdo de algún tipo, como una declaración de fin de guerra o un tratado de paz, habrá una demanda de examinar las lecciones de la UE en la estabilización de situaciones post-conflicto y la guía de países para la participación en la comunidad internacional y la economía global. El ejemplo del proyecto de la Organización para el Desarrollo Energético de la Península de Corea (KEDO) en la década de 1990 atestigua la importancia de que la UE sea parte de cualquier proceso de este tipo y no simplemente un contribuyente financiero.[9]. Por lo tanto, se necesitan preparativos oportunos para desarrollar una hoja de ruta que incluya planificación de contingencias para escenarios positivos y negativos que permitan a la UE ser parte del proceso de (pre-)negociación.

La caja de herramientas de políticas de la UE

La UE es bastante escrupulosa en el apoyo a la implementación efectiva de las sanciones internacionales, que se suman a las autónomas a través de démarches y apoyo técnico, y en la emisión de declaraciones para dejar claro lo que se espera de la RPDC, todos ellos instrumentos de política necesarios y útiles. La última ronda de tales démarches se completó en octubre de 2020.

Sin embargo, estoy de acuerdo con muchos analistas[10] en que si la UE quiere perseguir sus intereses en Asia Oriental, al igual que los demás actores principales, debe estar en condiciones de utilizar los siguientes instrumentos específicos de compromiso en relación con Corea del Norte:

ㆍ aumentar los contactos con la Embajada de la RPDC en Berlín, que es responsable de los asuntos de la UE;

ㆍ hacer un mejor uso de las seis embajadas de los Estados miembros en Pyongyang, una vez que se restablezca la plena presencia diplomática en la capital norcoreana después de la COVID;

ㆍ reiniciar el Diálogo Político UE-RPDC y utilizarlo para enfoques funcionales basados en intereses comunes, como la participación en un diálogo sobre derechos humanos basado en la seguridad humana;

ㆍ nombrar un Embajador de la UE no residente en la RPDC;

ㆍ eventualmente nombrar un Representante Especial; y

ㆍ promover y participar en eventos relevantes de Vía 1.5.

Con socios internacionales, la UE debería considerar:

• ofrecer la experiencia adquirida en negociaciones difíciles en Europa,

• dar seguimiento a la oferta de compartir más estrechamente las experiencias del proceso de negociación del acuerdo nuclear con Irán (JCPOA) y compartir las ventajas del multilateralismo.

Promover el sistema multilateral basado en reglas y el Estado de derecho[11]es un ingrediente esencial para proporcionar seguridad en la Península de Corea. Francamente, hasta ahora ha escaseado.

Debe haber confianza en que un acuerdo alcanzado por medios diplomáticos se implementará y garantizará de manera efectiva, de lo contrario, ninguna parte y especialmente Corea del Norte tendrá incentivos para firmar un tratado. Proporcionar tal entorno a través de una gestión activa de crisis podría ser una contribución esencial de la UE, que tiene una credibilidad mayor en esta área que cualquier otro actor, no en vano por su apoyo inquebrantable a pesar de la feroz resistencia de EE. UU. al acuerdo con Irán, que ayudó a negociar en primer lugar. El monitoreo de cualquier acuerdo alcanzado, especialmente en lo que respecta a la desnuclearización, podría ser una contribución apreciada por la UE, incluida la provisión de inspectores de verificación en apoyo del OIEA. En un escenario negativo, el endurecimiento de las sanciones autónomas de la UE debe ser parte de la planificación. Al mismo tiempo, se debe considerar una flexibilización de las sanciones en un escenario positivo, en consonancia con un compromiso crítico y un enfoque equilibrado y efectivo de zanahoria y palo. Además, en esta etapa, la Península de Corea se integraría bien en la Conectividad del continente euroasiático, según lo defendido por la Estrategia de Conectividad de la UE[12]y la Reunión Asia-Europa (ASEM).[13]

En todos estos instrumentos, la UE podría actuar si está unida. Sin unidad en política exterior, se deberá tener cuidado de no generar falsas expectativas ni intentar ir más allá de sus posibilidades, lo que llevaría a una pérdida de credibilidad. Un documento de política bajo la dirección del SEAE que describa un nuevo comienzo para que la UE ayude a desbloquear la situación actual, presentado en un lugar conveniente para las partes interesadas, facilitaría la participación y proporcionaría transparencia. Por último, pero no menos importante, para pasar de las palabras a los hechos, se requerirán medios suficientes (personal, fondos) para implementar un programa de trabajo.

Seúl necesita contribuir

La Administración Moon Jae-in tiene un enfoque muy fuerte en Corea del Norte. Esto me recuerda mi primera reunión con un presidente coreano, Kim Dae-jung, en la Cumbre ASEM de 2000, cuando se sabía que estaba a punto de recibir el Premio Nobel de la Paz por haber resuelto el problema norcoreano...

Si bien el enfoque de la Administración Moon en el diálogo y la cooperación intercoreanos trajo éxito en 2018, los problemas posteriores dan fe de la necesidad de un enfoque surcoreano más amplio en el fortalecimiento del sistema internacional basado en el Estado de derecho, del cual dependerá cualquier acuerdo final. Seúl debe defenderse y hacerse oír en la defensa de los valores universales. Esto a menudo genera situaciones incómodas y reacciones que van en contra de los intereses comerciales e incluso de seguridad a corto plazo: uno nunca puede complacer a Washington, Beijing y Moscú al mismo tiempo, por importantes que sean sus posiciones sobre la RPDC. Cuando sea necesario, Corea del Sur debe estar preparada para utilizar instrumentos, incluidas sanciones comerciales, para apoyar los esfuerzos internacionales para promover los valores y derechos globales. La UE y sus Estados miembros y otras potencias medias[14]como Australia, Nueva Zelanda, Noruega y Canadá a menudo caen en desgracia ante socios importantes y poderosos al defender los bienes comunes. Pero eso no les impide hablar. Se dan cuenta de que la defensa del sistema basado en reglas en su conjunto es la base para promover sus intereses.

Corea del Sur tiene actualmente muchas áreas en las que podría aumentar su contribución al sistema multilateral. El ejemplo que ha dado al abordar la pandemia de COVID-19, el potencial que tiene (aún por demostrar) para ser un líder en la promoción de una recuperación económica verde, sus fortalezas en la economía digital y el poder blando que obtiene de la popularidad de sus productos culturales en todo el mundo son pilares clave para expandir este papel.

En última instancia, un sistema internacional más fuerte de multilateralismo y Estado de derecho servirá para apoyar a Seúl en su compromiso con las cuatro grandes potencias en la búsqueda de la paz en la Península de Corea. También será el marco necesario para acomodar los intereses de seguridad de China.

Conclusión

En muchas de estas áreas, la Unión Europea es un socio natural y afín para Corea del Sur. Esto es evidente al recordar los 57 años de relaciones diplomáticas y una década de Asociación Estratégica UE-Corea[15]que se conmemoran en 2020. Pasar de las palabras a los hechos en la política de Cooperación Mejorada en Seguridad en y con Asia y traducir el "lenguaje del poder" en acción significa que debe haber un enfoque[16]en Asia Oriental si la UE quiere ser un Actor Global. Esta es una base amplia sobre la cual construir.■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 de octubre de 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] Unión Europea, Visión Compartida, Acción Común: Una Europa más Fuerte, Una Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, junio de 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Consejo de la Unión Europea, Cooperación mejorada de la UE en materia de seguridad en y con Asia - Conclusiones del Consejo, 28 de mayo de 2018, https://www.consipum.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4]Servicio Europeo de Acción Exterior, UE y RPDC, 26 de junio de 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5]Servicio Europeo de Acción Exterior, Diálogo Político UE-RPDC – 14ª Sesión, 25 de junio de 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] Parlamento Europeo, Audiencia con el Alto Representante/Vicepresidente designado Josep Borrell, 7 de octubre de 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] Comisión Europea, Países y regiones: Corea del Sur, abril de 2020, https://ec.europa.eu/trade/popcy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8]Servicio Europeo de Acción Exterior, Gestión y respuesta a crisis, 15 de junio de 2019, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9]Michael Reiterer. “El compromiso de la UE en la región Asia-Pacífico”. Marchi, Ludovica (ed.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 de marzo de 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, junio de 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopoptical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 de febrero de 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, The EU is irrelevant in the Korean Peninsula, right? Wrong, EUROACTIV, 1 de febrero de 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban, The EU´s role in stabilising the Korean Peninsula, Real Instituto Elcano Working Paper, enero de 2019, http://www.reapnstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabipsing-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Consejo de la Unión Europea, Conclusiones del Consejo - Acción de la UE para fortalecer el multilateralismo basado en normas, 17 de junio de 2019, https://www.consipum.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Comisión Europea, Comunicación Conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Conectar Europa y Asia – Elementos para una Estrategia de la UE, 19 de septiembre de 2018, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf  Esta Comunicación se basa en la experiencia de la UE en la mejora de las conexiones entre los Estados miembros y con otras regiones. La conectividad sostenible, integral y basada en normas la distingue de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) y tiene como objetivo conectar el continente euroasiático ofreciendo asociaciones de conectividad (la primera se concluyó con Japón en 2019).

[13] Comisión Europea, Portal de Conectividad Sostenible de la Comisión Europea ASEM, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Leif-Eric Easley, Shaping South Korea’s middle-power future, East Asia Forum, 27 de mayo de 2020, https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Para la UE, una Asociación Estratégica no es solo un título honorífico, sino el reconocimiento de que un socio tiene los medios y la voluntad para trabajar con la UE en la resolución de problemas de importancia mundial. En Asia, la UE solo tiene cuatro socios estratégicos; a saber, con Corea, India, China y Japón. Los socios estratégicos cooperan en interés de la defensa de los bienes comunes mundiales, basándose en intereses compartidos no solo bilateralmente; Michael Reiterer, The 10^th Anniversary of the EU-Korea Strategic Partnership, Institute for European Studies Popcy Brief, julio de 2020, https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Popcy-Brief-2020-09.pdf

[16] Mason Richey, et al, A pivotal shift: Europe’s strategic partnerships and rebalance to East Asia. Poptical Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

■ Michael Reiterer estudió derecho en la Universidad de Innsbruck (Dr. juris) y posee diplomas en relaciones internacionales de la Universidad Johns Hopkins/Centro de Bolonia y del Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. En 2005 fue nombrado profesor adjunto de política internacional en la Universidad de Innsbruck; en 2018 Profesor Asociado Distinguido, Instituto de Estudios Europeos, Vrije Universiteit Brussel (VUB), cambiado a Profesor Distinguido en Seguridad y Diplomacia Internacional. Además, desde 2020 se unió a la Iniciativa de Becas Globales del Centro de Ginebra para la Política de Seguridad (GCSP) como Miembro Asociado y al Left for Asia Pacific Strategy (CAPS), Washington D.C., como Asesor Principal. También es Profesor Adjunto en LUISS, Roma, Webster University, Viena y Danube University, Krems. Es un orador frecuente en conferencias internacionales, imparte clases en diversas universidades especializándose en política exterior de la UE, relaciones UE-Asia, Asia Oriental, Corea, Japón, interregionalismo, derechos humanos y diplomacia cultural, todas áreas en las que ha publicado extensamente. Se jubiló como funcionario de la Unión Europea en septiembre de 2020 después de haber sido Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Unión Europea (UE) ante la República de Corea (2017-20), Asesor Principal en el Departamento de Asia-Pacífico del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en Bruselas (2012-16), Embajador de la UE ante Suiza y el Principado de Liechtenstein (2007-2011), Ministro/Jefe Adjunto de la Delegación de la UE ante Japón (2002-2006) y como Consejero para la Reunión Asia-Europa (ASEM). En el servicio austriaco (1981-1998) ocupó los cargos de Ministro Consejero ante la Misión Permanente ante la UE, Consejero ante la Misión Permanente ante el GATT y Comisionado de Comercio Adjunto para África Occidental (desde Abiyán, Costa de Marfil) y para Japón.

■ Compuesto por Jinkyung Baek Investigador Asociado/Director, Departamento de Investigación

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