[Commentaire EAI sur la Corée du Nord] Le risque Trump et les pourparlers nucléaires entre les États-Unis et la Corée du Nord

Le président Trump est en difficulté. Il fait désormais l'objet d'une enquête d'impeachment officielle de la part de la Chambre des représentants, dirigée par les Démocrates. Nous ne pouvons pas encore prédire le verdict final de ces procédures d'impeachment. Cependant, nous pouvons raisonnablement anticiper que la situation politique aux États-Unis deviendra plus volatile, polarisée et incertaine au cours de l'année à venir. Quel impact la politique intérieure américaine aura-t-elle alors sur les pourparlers nucléaires en cours entre les États-Unis et la Corée du Nord ?

Nous pouvons imaginer divers scénarios – tels qu'un « big deal », un accord intérimaire et un « no deal ». L'avenir politique de Trump influencera ces différents scénarios, car il a été le principal moteur de l'engagement du gouvernement américain avec la Corée du Nord. S'il n'était pas un président aussi « peu conventionnel », ces rencontres au sommet avec Kim Jong Un, dépourvues d'accords au niveau opérationnel, n'auraient peut-être pas eu lieu du tout. Il s'est souvent vanté de sa bonne relation avec Kim Jong Un jusqu'à très récemment. Néanmoins, sa diplomatie personnalisée présente des faiblesses fondamentales lorsqu'il s'agit de résoudre les problèmes complexes inhérents à la crise nucléaire et de missiles nord-coréens. Si sa présidence s'enfonce dans des défis politiques plus profonds, les perspectives de parvenir à un accord avec la Corée du Nord s'assombriront également. De plus, un accord durable avec la Corée du Nord pourrait ne pas se concrétiser l'année prochaine en raison de la polarisation politique croissante aux États-Unis.

Polarisation politique croissante

L'une des raisons les plus importantes de ces perspectives négatives réside dans le fait que la polarisation politique s'aggravera dans la politique intérieure américaine. La polarisation politique aux États-Unis est à son plus haut niveau historique. Selon un sondage Gallup, l'indice d'approbation de la performance professionnelle de Trump parmi les Républicains a quelque peu augmenté récemment, dépassant les 90 %. En revanche, son indice d'approbation parmi les Démocrates a continué de baisser, atteignant moins de 5 %. En effet, au cours des deux dernières décennies, les Républicains se sont déplacés vers la droite et les Démocrates vers la gauche. En conséquence, le terrain d'entente s'est réduit au sein des deux partis, tandis que l'animosité envers le parti adverse a grandi. Avec cette augmentation de l'animosité partisane et de la cohérence idéologique, l'environnement politique est devenu de plus en plus polarisé.

Trump a été élu en faisant appel à la colère et à la frustration des Blancs, tout en ciblant le groupe le plus vulnérable socialement et politiquement : les immigrés clandestins. Sa présidence a aggravé l'environnement social politiquement polarisant déjà en détérioration. En conséquence, la société américaine s'est davantage divisée selon des lignes raciales et religieuses, et Trump a bâti un suivi quasi-sectaire parmi ses sympathisants républicains. La polarisation politique a atteint un niveau dangereux. Trump a tweeté que s'il était destitué, il pourrait y avoir une seconde guerre civile. Une telle menace n'est pas entièrement négligeable, compte tenu du fort soutien qu'il reçoit des Républicains après l'annonce de l'enquête d'impeachment.

Cette polarisation politique croissante a également rendu les compromis politiques plus difficiles à Washington, ce qui sera encore aggravé par les procédures d'impeachment et les prochaines campagnes électorales présidentielles. Les Républicains se rallieront autour de Trump, et les Démocrates se mobiliseront en ralliant leurs partisans autour du drapeau anti-Trump. Jusqu'à la fin de l'élection présidentielle en novembre 2020, la politique aux États-Unis restera dans une spirale anti-Trump contre pro-Trump. Il est peu probable que les Démocrates soutiennent des accords entre Trump et Kim Jong Un, compte tenu de la tension croissante au Congrès. Ils s'efforceront d'empêcher Trump de s'attribuer le mérite de quoi que ce soit. Même les Démocrates modérés qui ont soutenu la politique d'engagement de Trump avec la Corée du Nord sont susceptibles de retirer leur soutien pendant l'impeachment et la prochaine campagne électorale. En bref, les chances d'obtenir un soutien bipartisan pour tout accord avec la Corée du Nord, qui est une partie essentielle pour rendre tout « big deal » avec la Corée du Nord durable, sont minces.

Éviter les risques dans un contexte d'incertitude croissante

En plus de la polarisation politique croissante, nous pouvons raisonnablement anticiper que l'atmosphère politique à Washington deviendra plus incertaine au cours de l'année à venir. Cette incertitude croissante aura à son tour d'énormes impacts sur le comportement des principaux acteurs politiques. Nous pouvons nous attendre à ce que, lorsque le gain politique est incertain, (1) les acteurs soient susceptibles d'éviter les risques et (2) les acteurs mieux organisés en tirent plus de profit que ceux qui ne le sont pas. Si cette vision théorique est correcte, nous pouvons nous attendre à ce que Trump ne risque pas sa présidence en prenant des mesures audacieuses pour compenser la Corée du Nord en échange d'un gel partiel des installations nucléaires nord-coréennes. Bien sûr, c'est un président « peu conventionnel », il pourrait donc prendre des mesures audacieuses et non conventionnelles pour conclure un « big deal » avec la Corée du Nord. Mais nous devons noter qu'il fait l'objet d'une enquête d'impeachment parce qu'il a tenté de manipuler un gouvernement étranger pour son gain politique personnel lors de la prochaine élection présidentielle. Tout accord prévoyant des récompenses pour la Corée du Nord pourrait ne pas lui être utile pour échapper à ses problèmes politiques actuels. Au contraire, cela mettrait davantage sa présidence en danger.

Pendant ce temps, alors que l'avenir politique de Trump devient de plus en plus incertain, les agences de sécurité et de renseignement prendront l'initiative de mener les pourparlers nucléaires avec la Corée du Nord. Trump a été le principal moteur de la politique d'engagement actuelle avec la Corée du Nord. S'il ne peut pas aller de l'avant dans les pourparlers en cours avec la Corée du Nord, ces agences de sécurité et de renseignement pousseront leur propre agenda plus explicitement dans les négociations avec le régime. Elles pourraient tenter de saboter les pourparlers en cours si l'objectif du dialogue se limite à un petit accord – tel que le « freeze for freeze » (gel contre gel) dans lequel la Corée du Nord ne gèle que les installations nucléaires de Yongbyon. Au lieu de cela, elles préféreraient maintenir le statu quo tout en revenant à la stratégie de dissuasion nucléaire, qui a bien fonctionné pendant la guerre froide contre l'Union soviétique.

Un scénario de « Big Deal »

L'un des résultats les plus improbables des pourparlers nucléaires en cours est le scénario dit du « big deal » ou « grand marchandage ». Cela a été tenté lors du Sommet d'Hanoï en février 2019. Cependant, le Sommet s'est terminé sans accord. Dans le scénario du « big deal », la Corée du Nord accepte le « démantèlement complet, vérifiable et irréversible » (CVID) ou la « dénucléarisation finale et entièrement vérifiée » (FFVD) et en retour, le gouvernement américain fournit des mesures complètes pour garantir la sécurité du système et du régime nord-coréens. C'est une approche du tout ou rien, basée principalement sur la chimie entre les deux dirigeants.

Trump s'est vanté de sa bonne relation avec Kim Jong Un tout en affirmant qu'un grand marchandage est possible entre les deux. Cependant, son insistance sur la diplomatie personnelle est fragile. Le concept de dénucléarisation est flou et controversé quant à savoir s'il se concentre davantage sur le processus ou sur l'état final. Sans une longue période de construction de la confiance entre les deux gouvernements, non seulement au plus haut niveau, mais aussi au niveau opérationnel, un accord sur une feuille de route pour la dénucléarisation reste insaisissable et presque impossible à atteindre. De plus, dans le contexte politique américain, sans soutien bipartisan, aucun « big deal » ne peut passer avec succès par le Congrès dans le cadre du « gouvernement divisé » actuel où les branches exécutive et législative sont en désaccord.

En outre, la demande de garantie de sécurité de la Corée du Nord est très ambiguë. Il n'est pas du tout clair ce que signifie réellement une garantie de sécurité. La Corée du Nord a envoyé des messages contradictoires quant à savoir si cela signifie une normalisation diplomatique complète entre les deux pays ou le « retrait complet et irréversible de la politique hostile » envers le régime. Mais il est également ambigu quant à la signification de l'expression « politique hostile », en particulier quant à savoir si elle inclut ou non le retrait des forces américaines stationnées en Corée du Sud. En fait, il semble que la Corée du Nord ait imité le CVID en essayant d'utiliser des termes aussi ambigus que possible comme tactique de négociation. Ce faisant, le régime peut élargir la portée de ce qu'il considère comme une politique hostile, en fonction des progrès ou des régressions des négociations. En effet, le véritable intérêt stratégique de la Corée du Nord pourrait résider dans la prolongation des pourparlers avec les États-Unis tout en gagnant du temps pour achever ses programmes nucléaires et de missiles.

Actuellement, le scénario du « big deal » semble déjà mort. Trump a limogé John Bolton avant les récentes discussions nucléaires au niveau opérationnel à Stockholm le 5 octobre 2019. Bolton avait préconisé l'application du modèle libyen de dénucléarisation à la Corée du Nord et l'aurait mentionné lors de la réunion du Sommet d'Hanoï. Le limogeage de Bolton a été interprété comme un signal de Trump à la Corée du Nord qu'il ne suivrait pas le modèle libyen. Selon des reportages, lors des pourparlers de Stockholm, le gouvernement américain a proposé de lever les sanctions économiques contre les exportations de textiles et de charbon de la Corée du Nord pendant 36 mois en échange de la fermeture vérifiable des installations nucléaires de Yongbyon et du gel de l'enrichissement de l'uranium. Si ces rapports sont exacts, cette proposition indique un changement dans l'approche de l'administration Trump envers la dénucléarisation de la Corée du Nord, passant du CVID à une approche synchronisée, graduelle et échelonnée. Étant donné que l'administration Trump a rejeté à plusieurs reprises les propositions de « freeze for freeze » de la Chine et de la Corée du Nord, ce changement marque une évolution significative.

Trump pourrait encore être tenté de conclure un « big deal » pour échapper à sa situation politique actuelle. Cependant, le faire pourrait être un choix très risqué car cela entraînerait une opposition politique accrue de la part des Démocrates. Nous devons noter que l'enquête d'impeachment actuelle et l'enquête du procureur spécial Mueller ont commencé en raison de sa tentative d'utiliser l'influence étrangère pour son gain personnel lors des élections. Il est possible qu'une accusation similaire soit appliquée à toute tentative de conclure des accords concessionnels hâtifs avec la Corée du Nord. Bien sûr, en tant que président « peu conventionnel », Trump pourrait prendre des mesures audacieuses – telles que l'accord de normalisation diplomatique complète, ainsi qu'un traité de paix – pour finaliser un « big deal » avec la Corée du Nord. Mais de telles mesures audacieuses entraîneraient une plus grande résistance politique de la part des Démocrates et mettraient davantage en danger son avenir politique. Sans soutien bipartisan au Congrès, un tel accord ne durerait pas longtemps.

Un scénario d'accord intérimaire

Un scénario plus réaliste est un petit accord ou un accord intérimaire. Trump s'est vanté d'avoir incité la Corée du Nord à cesser ses essais nucléaires et de missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) fin 2017, s'attribuant le mérite de ce moratoire. En effet, il a surestimé ce mérite auprès de ses partisans politiques pour se distinguer de l'ancien président Obama et d'autres. Mais si la Corée du Nord reprend ses essais, cela nuira à son crédit politique et pourrait avoir un impact négatif significatif sur sa campagne électorale l'année prochaine. Dans ce contexte, sa principale préoccupation pourrait être d'empêcher la Corée du Nord de reprendre ses essais ou de commettre de nouvelles provocations.

Le gouvernement américain semble avoir présenté une proposition de « freeze for freeze » lors des pourparlers de Stockholm. Il reste à voir si les pourparlers reprendront bientôt, mais l'une des questions critiques restantes est d'aligner les conditions du « freeze for freeze ». Ce processus risque d'inviter une forte résistance de la part des communautés militaires et de renseignement américaines. Le gouvernement américain a déjà confirmé l'existence d'installations de développement nucléaire telles que Kangson et d'autres en plus de Yongbyon. S'il n'y a pas d'accord sur la feuille de route pour le démantèlement de toutes ces installations et sur l'état final de la dénucléarisation, les agences de sécurité et de renseignement américaines pourraient protester en interne, craignant qu'un accord nucléaire partiel ne donne à la Corée du Nord que plus de temps pour développer ses capacités nucléaires et de missiles, y compris la technologie de rentrée pour les ICBM ainsi que les capacités de missiles balistiques lancés par sous-marin (SLBM). La Corée du Nord a également continué d'exploiter son programme d'enrichissement de l'uranium.

Plus important encore, même si la Corée du Nord accepte le gel des installations de Yongbyon, il faudra un certain temps, probablement au moins deux ans, pour vérifier et détruire toutes les installations nucléaires qui s'y trouvent. Bien sûr, cette estimation suppose que les inspecteurs internationaux auront un accès complet à toutes ces installations. Du point de vue de la Corée du Nord, un gel partiel peut être une excellente source pour renforcer son pouvoir de négociation tout en gagnant du temps pour améliorer ses capacités nucléaires et de missiles. En fait, la coordination des conditions correspondantes pour la levée des sanctions sera un long processus. Compte tenu de tous ces problèmes, il est peu probable que les communautés militaires et de renseignement américaines soutiennent un gel partiel en échange de la levée de certaines sanctions ou de récompenses substantielles pour la Corée du Nord.

Conclusion

Il est toujours difficile de prédire l'avenir. Il y a beaucoup de facteurs cachés et de questions qui doivent être pris en compte pour prédire les perspectives des pourparlers nucléaires en cours entre les États-Unis et la Corée du Nord. Nous ne savons pas comment la Corée du Nord ou la Chine vont (ré)agir dans les mois à venir. Cependant, du point de vue de la politique intérieure américaine, le scénario du « no deal » semble être le plus probable d'ici la fin de cette année. À tout le moins, il est peu probable que des accords durables soient conclus entre les États-Unis et la Corée du Nord. Bien sûr, ce n'est qu'un scénario parmi d'autres possibles, mais nous devrions mieux nous préparer à un scénario de « no deal ». Nous devrons peut-être aussi mieux nous préparer à la reprise par la Corée du Nord de ses essais nucléaires et de missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) et de missiles balistiques lancés par sous-marin (SLBM) dans l'année à venir.■

■ Myung-Koo Kang enseigne l'économie politique et les affaires asiatiques. Avant de commencer à enseigner au Baruch en 2012, il a enseigné au Claremont McKenna College (2008-12) et a occupé un poste de boursier postdoctoral au Centre Asie-Pacifique de l'Université de Stanford (2006-08), après avoir obtenu une maîtrise et un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Il a été chercheur invité à l'Institute for Advanced Study (Princeton, New Jersey, 2010) et chercheur invité au Policy Research Institute du Ministère des Finances du Japon (2003-04).