[ADRN 问题简报] 横向问责需要超越法律上的制衡体系：亚洲十国案例

大多数国家，除了封闭的专制国家，都举行全民选举。然而，全球民主的质量一直在恶化。最重要的非自由主义趋势之一是由民选政治领导人领导的行政权力的扩张。强人政治家常常通过滥用行政权力来扭曲甚至违反民主规则。选举授权赋予他们合法性，使得制约其行政权力的努力变得困难。在此背景下，基于制衡体系和监督机构的横向问责对于防止强人政治的出现至关重要。然而，除非其法律机制在实践中得到实施，否则横向问责无法有效运作。在先前发布的ADRN工作论文中提出的十个亚洲国家案例表明，当立法机构未被行政权力在政治上俘获且司法机构独立时，横向问责的表现更好。监督机构也需要政治独立性和制度能力。民选精英对选民的选举问责有助于立法部门履行其约束过度行政权力的职能。独立媒体和公民社会的参与始终有助于选举问责和横向问责。

横向问责的趋势

根据V-Dem 1960年至2020年的横向问责数据，我们可以方便地将十个选定的亚洲国家分为两组。一组可以定义为问责程度较高，另一组可以定义为问责程度较低。此划分基于近年来的问责得分。2022年得分超过0.75的五个国家包括韩国、台湾、尼泊尔、蒙古和泰国。在20世纪80年代末民主转型后，韩国、台湾和蒙古的横向问责取得了显著进步。另一方面，尼泊尔尽管偶尔出现波动，但在问责表现方面却展现出渐进但持续的提升。然而，泰国表现出异常不稳定的情况，这在很大程度上受到频繁军事政变的影响。

图1截至2022年，五个亚洲国家横向问责得分高于0.75

相反，印度、斯里兰卡、印度尼西亚、菲律宾和巴基斯坦的横向问责表现相对较低，在过去五年中趋于在0.5至0.75的得分范围内。值得注意的是，印度自2014年纳伦德拉·莫迪执政以来，在此期间经历了下降。罗德里戈·杜特尔特2014年至2022年的任期也导致菲律宾的横向问责表现显著下降。印度尼西亚在过去十年中也呈现持续下降的趋势。巴基斯坦是该组中唯一一个问责表现呈上升轨迹的国家，但其水平仍低于其他国家。强人上台往往会削弱横向问责，倾向于扩张行政权力，并有违反制衡原则的倾向。

图2截至2022年，五个亚洲国家横向问责得分在0.5至0.75之间

横向问责的基本条件之一是宪法框架，该框架确立了政府三个分支（行政、立法和司法）之间的制衡体系。比较宪法项目评估了权力与司法独立性。十个国家的得分如下。数字越高表示权力或独立性越大。

表1宪法权力安排（比较宪法项目指数）

来源：比较宪法项目 2016)

在近期V-Dem调查中，横向问责得分超过0.75的前五个国家中，泰国是一个明显的例外，其立法权和司法独立性明显受限。这表明泰国的横向问责恢复特别脆弱，因为其宪法并未为立法和司法对行政部门的监督提供充分保障。同时，行政部门和立法部门之间的权力差异并不完全解释横向问责的表现。台湾的行政部门相对较弱，表现相对较好，韩国和蒙古的行政部门较强，也表现较好。对五个表现较差的国家进行更仔细的审查表明，印度和斯里兰卡的立法部门似乎缺乏有效制约行政权力的能力。另一方面，印度尼西亚较低的司法独立性似乎是该国横向问责表现不佳的一个促成因素。虽然立法权和司法独立性对于制约日益扩张的行政权力至关重要，但这些国家的宪法安排并未为观察到的表现差异提供清晰的解释。民主宪法的存在本身并不能保证民主实践。此外，横向问责还取决于每个国家的纵向和斜向问责。这种模糊性需要对每个国家的案例进行详细审查。

导致横向问责差距的因素

在大多数国家，横向问责的制度框架已被编入法律。首先，十个国家的宪法保障了行政、议会和司法三权之间的制衡。在总统制下，立法机构通常被赋予弹劾总统的权力。此外，尽管其法律权限存在差异，但仍设有监察员、反腐败和审计等旨在追究公职人员责任的制度机制。然而，高级行政官员可以相对轻易地规避立法机构的制衡。

在印度尼西亚这个总统制共和国，反腐败委员会在确保横向问责方面发挥着关键作用。虽然该委员会无权直接制裁总统或其他公职人员，但它能够监督和调查所有国家行为者中的腐败指控，并将案件移送法院。然而，根据法律修订，委员会现在需要向行政首长总统负责。这一立场使得委员会难以调查涉及总统的任何腐败案件。印度尼西亚总统对立法机构的影响力也得到了加强。宪法允许立法机构通过“替代法律的政府条例”来限制总统参与立法。然而，总统的政党可以与议会中几乎所有的政党结成联盟。自2004年以来，“肥猫”（gemuk）趋势一直存在，这使得当选总统能够巩固对政府的控制，并削弱来自立法机构的潜在反对。此外，印度尼西亚总统可以通过与监督机构高官保持密切联系来施加影响。现任总统佐科的儿子能够竞选副总统的宪法法院裁决就证明了这一点。Devi Darmawan和Sri Nuryanti写道，这种优先考虑少数人利益而非大众利益的集团政治，导致了问责陷阱，并阻碍了民主化进程（ADRN 2024a）。

在横向问责方面，印度借鉴了美国的经验，实行了司法审查制度。最高法院有权审查议会和各邦议会的行为。在宪政治理的早期，Niranjan Sahoo指出，最高法院普遍采取了亲立法机构的立场（ADRN 2024b）。然而，最高法院的法官随后建立了一个框架，使司法机构能够与行政和立法部门发生冲突。在1975年国家紧急状态之后，司法机构通过对基本权利的创造性解释，采取了一系列积极措施，以扩大其相对于立法和行政部门的权力。自20世纪80年代初以来，司法能动主义已扩展到使公众利益诉讼更容易进行。这一变化为热心公众、人权律师和公民社会打开了空间。然而，作者认为，法院在多个场合越权干涉了行政和立法领域。为了进一步制衡行政干预，印度的高等司法机构通过“法官遴选委员会制度”取代了行政部门的任命权，在该制度下，行政领导人在任命法官时必须与司法部门协商。自莫迪政府上台以来，行政部门重新主张其对司法部门的权威。除了司法任命问题外，行政部门还设法让个别法官支持其政策，即使这些政策违反了宪法原则。作者评估认为，自2014年以来，法院在很大程度上与行政部门的立场保持一致，未能履行其保护基本权利的宪法职责。此外，司法合法性的下降恰逢腐败丑闻的激增。

巴基斯坦是一个议会制国家，拥有国家问责局、省级反腐败机构、巴基斯坦审计长办公室以及联邦和省级监察员等横向问责机构。然而，由于行政权力相对强大，而立法机构相对薄弱，问责制的作用是选择性的且无效的。尽管它们拥有法律授权，但国家和省级议会委员会在监督行政部门方面却明显不活跃且无效。特别是，由政府主导的财政法案在公共账目委员会的审议不足的情况下频繁通过。有趣的是，巴基斯坦的司法部门因其对立法机构和总统日益增长的影响力而破坏了问责制。Muhammad Habib写道，司法部门没有利用其权威和公众支持来加强民主制度，反而有时利用其影响力来审查、批评和破坏其他政府部门（ADRN 2024a）。在巴基斯坦，一个宪法机构干涉其他机构事务是常见做法，这导致了该国的政治混乱。这些国家机构面临的一个重大挑战是它们之间的权力划分。因此，必须在国家三大支柱之间启动机构间对话，以改革当前的问责结构。这种复杂的宪法机构交织似乎为“建制派”——巴基斯坦武装部队、巴基斯坦情报部门以及其他亲军方政府官员和公民的深层国家合作——提供了相当大的影响力。这是通过维持其对民选总统的否决权来实现的。

在斯里兰卡这个半总统制共和国，存在多种横向问责机制。当总统认为有必要进行调查时，可以任命一个调查委员会。三个议会委员会——公共账目委员会、公共企业委员会和公共财政委员会——负责监督和评估行政政府、国有企业以及政府拥有财务权益的公司的活动。贿赂和腐败调查委员会（CIABOC）在监督公职人员行为方面发挥着关键作用。后来成立了金融犯罪调查司，负责调查洗钱和私营及公共部门的非法致富行为。此外，宪法规定审计长必须审计所有政府部门、关键办公室、关键委员会、地方当局、国有企业以及政府占多数股份的公司。然而，这些机构往往缺乏履行其指定职责所需的法律权威和资源。Nishana Weerasooriya和Shannon Elizabeth Talayaratne分析认为，任命过程不透明、缺乏调查腐败案件的授权以及人力资源和预算短缺，正迫使这些监督机构变得效率低下（ADRN 2024a）。

菲律宾是一个总统制国家，它表明现有的横向问责机制很容易被民粹主义威权领导人所破坏。在费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos Sr.）结束威权统治后，1987年宪法引入了一套横向问责机制，特别是通过加强立法机构和司法机构来加强制衡体系。为了对行政权力进行制度性限制，还设立了监督机构，负责对政府支出进行财务审计，查处公职人员腐败，并调查国家行为者侵犯人权的行为。然而，在杜特尔特总统任期内，这些宪法保障措施变得失灵。Francisco A. Magno和Martin Josef E. Vivo指出，Elkins数据显示，当前的宪法体系在国会权力和司法独立性方面比总统权力更具优势（ADRN 2024b）。尽管如此，立法机构在执行公共政策和计划方面对行政部门的监督已被证明是无效的。作者认为，国会议员深深地陷入了个人主义和客户主义的模式，对现任总统效忠。此外，最高法院在运用司法权力制裁行政部门的非法决定方面并不独立。包括监察员办公室、审计委员会和人权委员会在内的监督机构也缺乏追究行政部门责任的能力。菲律宾分散的政党使得现任总统相对容易控制立法机构。因此，尽管有法律规定，当威权总统与其在立法机构的盟友勾结时，横向问责机制就无法正常运作。

泰国是一个君主立宪制国家，是一个有趣的案例。该国经历了类似的V-Dem问责制得分波动模式。显然，1977年、1991年、2006年和2014年的军事政变导致横向问责制急剧下降。然而，一旦政治稳定得到恢复，横向问责制的水平就恢复到以前的水平，反映出总体上升趋势。这一趋势表明，只要军队不干预政治，该国的问责表现就是可持续的。Thawilwadee Bureekul、Ratchawadee Sangmahamad和Arithat Bunthueng认为，宪法和其他立法中规定的健全的制衡体系是横向问责制的关键驱动因素（ADRN 2024a）。此外，充满活力的公民社会和相对自由的媒体也促成了泰国在正常政治时期维持相对较高问责水平的能力。然而，作者认为，行政法院和司法机构等监督机构未能有效解决腐败问题，因此失去了公众信任。特别是，在最近一次军事政变之后，参议院在监督政府方面被削弱，因为军队控制了参议院，使其能够与众议院议员一起投票选举总理。这一规定允许参议员在众议院多数支持的情况下，拒绝支持Pita Limjaroenrat在2023年总理选举中的当选。根据2014年宪法设立的过渡参议院于2024年5月10日届满。接任的参议院缩减为200名成员，无权选举总理。新的参议员选举制度更加复杂且不透明，这可能会侵蚀公众对立法机构的信任。

蒙古在横向问责方面表现出相对较高的水平。与其他国家一样，1992年宪法在国家民主化后颁布，确立了制衡体系。然而，Ganbat Damba和Mina Sumaadii解释说，权力一直在向立法机构和总理转移，这削弱了政党和司法体系（ADRN 2024a）。例如，法官的政治提名有所增加，国家安全委员会拥有罢免法官的权力。此外，在现有的政治环境中，监督机构的能力有限，并且不受政治干预。两个主要的监督机构是蒙古国家审计署和蒙古独立反腐败局。作者认为，在蒙古的半总统制下，尽管总理拥有强大的权力，即使是由民选总统任命，权力层级也不明确，导致横向问责链不清晰。宪法指定最高法院为最高司法机构。司法总委员会负责从总统或议会提名的候选人中选拔和提名法官。然而，鉴于任命制度，司法机构和检察官在现有体系中是否真正独立备受争议。此外，2019年颁布的《法官法律地位法》允许由总统、总理和议长组成的国家安全委员会罢免法官。此外，2022年的宪法修正案允许内阁成员兼任议员，并扩大了立法机构的规模。作者认为，这项修正案带来了更大的权力滥用风险，因为兼任议员的内阁成员可以获得资源并免于起诉。在蒙古这样一个系统性腐败普遍存在的背景下，这个问题尤其具有争议性。

韩国是一个半总统制国家，保持着独特的政治结构，总统发挥着重要作用。政党制度化程度不高，容易受到有野心政客的影响。自1987年民主转型以来，保障制衡的宪法安排健全，以及审计和反腐败等法律机制为横向问责提供了制度基础。然而，Jung Kim认为，韩国的实际问责表现曾在恶化和恢复时期之间波动（ADRN 2024a）。这种民主的摇摆发生在自由派总统优先考虑选举授权而非宪法限制，走向民粹主义过度时；或者保守派总统优先考虑宪法限制而非选举授权，走向寡头主义过度时。横向问责的一个关键挑战是检察服务。作为国家最高执法机构，检察官办公室名义上隶属于司法部，有权起诉当选政客的腐败行为。这种起诉权与最高法院的权力相结合，使该部门具有半司法机构的形象。由于检察官办公室可能倾向于总统的利益，其在调查政治丑闻中的公正性受到了质疑。因此，摆脱行政权力的政治独立问题已被确定为最重要的改革议题。为了弥补这一漏洞，2021年成立了高级官员腐败调查办公室（CIO）。CIO的负责人由总统从提名委员会推荐的两名候选人中任命。该委员会由法务部长、大法院行政处长、大韩律师协会会长以及四名成员组成——其中两人由执政党推荐，另外两人由反对党推荐。由于具有造成僵局效果的共识规则，修订后的法案现在要求提名委员会仅以七名可能投票中的五票形成决议，这实际上取消了反对党的否决权。尽管那些更深入参与该过程的人抱有期望，但人手不足的CIO未能避免因韩国政治严重分裂而产生的政治后果。幸运的是，作者指出，包括媒体和公民社会等横向问责机制，迄今为止已经激活了横向和纵向问责机制。

台湾也存在横向问责不足的问题，尽管其表现相对较好。Chin-en Wu和Feng-Yu Lee得出结论，在台湾，立法权力不足以追究行政部门的责任（ADRN 2024a）。这归因于半总统制下的权力分配不均和单一选区制。台湾立法机构比日本和韩国等其他稳健民主国家的立法机构得分较低的一个明显原因是，台湾立法机构可能被总统解散，并且缺乏调查权和批准部长任命等关键权力。尽管如此，冗长辩论和党团谈判的做法可以增强立法机构的权力，并成为确保行政部门问责的有力工具。此外，司法机构在解释宪法和确保其合规性方面的重要性近年来日益凸显。这体现在司法机构倾向于优先考虑个人权利，而不是执政党试图寻求政府在国家安全方面的能力。司法机构的重要性超出了涉及虚假信息传播的案件范围。自2016年上任以来，民进党政府加大了对《社会秩序维护法》的利用力度，以针对涉嫌传播虚假信息的个人。警方被授权将涉嫌传播破坏性谣言的个人带上法庭。这一行动有时是基于亲政府来源提供的信息，或通过主动监测特定Facebook页面等政治导向的在线平台。自2019年以来，由于实施了这项法律，警方提交法院的案件数量有所增加。然而，在公民社会与政府的对抗方面，法院倾向于优先考虑个人自由，并做出保护私人权利的裁决，而不是与执政党的立场保持一致。作者指出，规则与实际做法之间的这种差异可能导致制衡原则与行政部门的可治理性之间的权衡。作为一种潜在的解决方案，作者建议优先就涉及国家认同的敏感问题进行谈判，同时允许执政党处理非身份认同问题。

尼泊尔在2008年经历了从绝对君主制向联邦议会制共和国的独特政治转型。2015年宪法建立了一个基本的制衡体系。然而，转型期政治动荡频繁，包括政府更迭频繁和政策制定缺乏连续性。Tirupati Pariyar写道，这种不稳定也导致了问责和透明度的缺乏，在解决腐败和确保有效服务交付方面进展甚微（ADRN 2024b）。关于横向问责机制，作者认为，议会听证会是追究行政部门责任和问责的重要民主进程。该过程包括立法机构审查行政部门推荐担任关键公共职务的个人的能力、有效性和诚信度。第二个是公共账目委员会（PAC），负责检查政府如何管理其金钱和资源。该委员会成立于1960年。这是政府为确保所有流程以公平透明的方式进行所做的努力的一部分。第三种机制涉及促进司法独立和问责，加强司法人员的工作文化，以及实施对法院运作的有效监督。第四种机制由13个宪法委员会组成。这些委员会的成立旨在赋予边缘化社区、落后社区和其他弱势群体权利并保护其权利。行政、司法和立法部门在职能独立和自主进行制衡方面是平等的。然而，这13个委员会可以与公民社会密切合作以实现社会民主化，但尚未惠及民众并制约政府。它们仅限于其管辖范围，具有建议权但无执行权。作者写道，虽然宪法为横向问责提供了健全的框架，但由于制度框架的缺陷、缺乏透明度以及政治干预的普遍存在，其实施仍然充满挑战。

结论

对十个国家案例的回顾表明，行政权力扩张与横向问责差距密切相关。这种趋势无法通过国家权力三大分支的制衡宪法安排来阻止。权力平衡被侵蚀的因素有很多。首先，作为许多国家代议制民主的根本制度，立法机构失去了公众的信任。这是因为人们认为它无能代表公众利益并有效提供公共产品。民选政治家经常被视为脱离实际、自私自利的精英。因此，选民越来越倾向于支持那些被认为能与他们更直接沟通并解决他们不满的行政领导人。在总统制下，行政领导人无需立法机构批准即可实施多种分配政策。此外，民粹主义行政领导人可以利用社交媒体与公众建立情感联系。正如菲律宾和印度尼西亚的案例所证明的那样，许多小党派很容易被主要政党收买，从而消除了有意义的立法反对。

其次，负责监督行政官员行为的机构通常是政府机构。因此，当与最高政治领导人及其盟友打交道时，它们的政治独立性容易受到侵蚀。显然，监督机构和监察员机构负责人的任命过程应被设计成能够防止行政权力的主导。这些机构还需要配备足够多的调查人员并获得充足的资金来履行其使命。

第三，司法独立对于执行横向问责至关重要。巴基斯坦和印度法院对立法或行政权力的侵蚀引发了如何界定司法权威的问题。法院不应政治化。同时，在立法机构内部解决道德和政治问题变得越来越困难。在大多数行政部门权力过度的情况下，问题不在于司法政治化，而在于缺乏司法独立。

如果横向问责能够按预期运作，就应继续进行法律和制度改革，以堵塞漏洞并引入更强有力的机制。尽管如此，我们必须认识到，政治行为者，无论其职位如何，无论是行政官员、立法者、检察官还是法官，都会受到社会和政治环境的影响。当这种环境有利于问责制和防止滥用权力及腐败时，公共部门精英就会遵守问责制原则。这种限制过度权力的力量应该来自公民社会和自由独立的媒体。横向问责是制约行政权力扩张的重要机制，但其有效性取决于公民和媒体的积极参与，以监督公共精英的不当行为，并在面临争议性问题时发出民主声音。■

参考文献

亚洲民主研究网络：ADRN。2024a。“亚洲横向问责：国家案例（第一份最终报告）。”http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=353（访问日期：2024年5月3日）

______. 2024b（即将出版）。“亚洲横向问责：国家案例（第二份最终报告）。”

比较宪法项目。2016年。“宪法排名。”https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/#indices（访问日期：2024年5月3日）

■李淑贞是韩国东亚研究所高级研究员兼亚洲民主研究网络代表。

■ 排版：朴汉秀，研究助理

    垂询请致：02 2277 1683 (分机号 204) | hspark@eai.or.kr