[ADRN Note d'orientation] La responsabilité horizontale exige plus que des systèmes de freins et contrepoids : dix études de cas asiatiques

La plupart des pays, à l'exception des autocraties fermées, organisent des élections populaires. Cependant, la qualité de la démocratie mondiale se détériore. L'une des tendances illibérales les plus importantes est l'agrandissement du pouvoir exécutif dirigé par un dirigeant politique élu par le peuple. Les hommes forts tordent souvent les règles démocratiques ou les violent simplement en abusant de leur pouvoir exécutif. Le mandat électoral leur confère une légitimité, rendant difficiles les efforts visant à contrôler leur pouvoir exécutif. Dans ce contexte, la responsabilité horizontale basée sur le système de freins et contrepoids et les institutions de contrôle est importante pour prévenir l'émergence d'hommes forts. Cependant, la responsabilité horizontale ne peut fonctionner efficacement que si ses mécanismes juridiques sont mis en œuvre dans la pratique. Dix études de cas asiatiques, présentées dans des documents de travail antérieurs de l'ADRN, ont démontré que la responsabilité horizontale fonctionne mieux lorsque le pouvoir législatif n'est pas politiquement capturé par le pouvoir exécutif et que le pouvoir judiciaire est indépendant. Les institutions de contrôle nécessitent à la fois une indépendance politique et une capacité institutionnelle. La responsabilité électorale des élites élues envers les électeurs aide le pouvoir législatif à remplir son rôle de contrainte du pouvoir exécutif excessif. Les médias indépendants et la participation de la société civile assistent toujours à la fois la responsabilité électorale et la responsabilité horizontale.

Tendances de la responsabilité horizontale

En appliquant les données de V-Dem sur la responsabilité horizontale de 1960 à 2020, nous pouvons diviser dix pays asiatiques sélectionnés en deux groupes pour plus de commodité. Un groupe peut être défini comme ayant une responsabilité plus élevée, tandis que l'autre groupe peut être défini comme ayant une responsabilité plus faible. Cette division est basée sur le score de responsabilité des années récentes. Les cinq pays qui ont obtenu plus de 0,75 en 2022 comprennent la Corée du Sud, Taïwan, le Népal, la Mongolie et la Thaïlande. Suite à leurs transitions démocratiques à la fin des années 1980, la Corée du Sud, Taïwan et la Mongolie ont connu une avancée notable dans leur responsabilité horizontale. Le Népal, quant à lui, a démontré une amélioration progressive mais constante de sa performance en matière de responsabilité, malgré des fluctuations occasionnelles. La Thaïlande, cependant, a montré une performance inhabituellement volatile, largement influencée par les coups d'État militaires fréquents.

Figure 1. Responsabilité horizontale de cinq pays asiatiques ayant obtenu plus de 0,75 en 2022

Inversement, la performance en matière de responsabilité horizontale de l'Inde, du Sri Lanka, de l'Indonésie, des Philippines et du Pakistan a été comparativement plus faible, avec une convergence vers une fourchette de scores entre 0,5 et 0,75 au cours de la dernière demi-décennie. Il est à noter que l'Inde a connu un déclin pendant la période de règne de Narendra Modi depuis 2014. Le mandat de Rodrigo Duterte de 2014 à 2022 a également entraîné un déclin notable de la performance en matière de responsabilité horizontale des Philippines. L'Indonésie montre également un déclin constant au cours de la dernière décennie. Le Pakistan est le seul pays de ce groupe à avoir connu une trajectoire ascendante dans sa performance en matière de responsabilité, bien que son niveau reste inférieur à celui des autres pays. L'ascension d'un homme fort au pouvoir tend à affaiblir la responsabilité horizontale, avec une inclination vers l'expansion du pouvoir exécutif et une propension aux violations du principe de freins et contrepoids.

Figure 2. Responsabilité horizontale de cinq pays asiatiques ayant obtenu entre 0,5 et 0,75 en 2022

L'une des conditions essentielles de la responsabilité horizontale est le cadre constitutionnel qui établit un système de freins et contrepoids entre les trois branches du gouvernement : l'exécutif, le législatif et le judiciaire. Le Comparative Constitutions Project évalue le pouvoir et l'indépendance judiciaire. Dix pays ont obtenu les scores ci-dessous. Des nombres plus élevés indiquent un pouvoir ou une indépendance plus grande.

Tableau 1. Arrangement constitutionnel des pouvoirs (indices du Comparative Constitutions Project)

Source : Comparative Constitutions Project 2016)

Parmi les cinq premiers pays dont les scores de responsabilité horizontale ont dépassé 0,75 dans la récente enquête V-Dem, la Thaïlande se distingue comme une exception avec un pouvoir législatif et une indépendance judiciaire nettement limités. Cela indique que le rétablissement de la responsabilité horizontale de la Thaïlande est particulièrement vulnérable, étant donné que sa constitution ne prévoit pas correctement le contrôle législatif et judiciaire du pouvoir exécutif. Parallèlement, la disparité d'autorité entre les branches exécutive et législative n'explique pas entièrement la performance horizontale. Taïwan, qui a une branche exécutive relativement plus faible, obtient des résultats relativement bons, tout comme la Corée du Sud et la Mongolie qui ont des branches exécutives plus fortes. Un examen plus approfondi des cinq pays les moins performants révèle que les branches législatives de l'Inde et du Sri Lanka semblent manquer de capacité pour contrôler efficacement le pouvoir exécutif. D'autre part, la faible indépendance judiciaire de l'Indonésie semble être un facteur contribuant à la mauvaise performance du pays en matière de responsabilité horizontale. Bien que le pouvoir législatif et l'indépendance judiciaire soient cruciaux pour contrôler l'agrandissement croissant du pouvoir exécutif, les arrangements constitutionnels de ces pays n'expliquent pas clairement les différences de performance observées. La présence d'une constitution démocratique n'est pas en soi une garantie de pratique démocratique. De plus, la responsabilité horizontale dépend de la responsabilité verticale et diagonale de chaque pays. Cette ambiguïté nécessite un examen détaillé de chaque cas national.

Facteurs contribuant au déficit de responsabilité horizontale

Dans la plupart des pays, le cadre institutionnel de la reddition de comptes horizontale a été codifié dans la loi. Avant tout, les constitutions de dix pays garantissent les freins et contrepoids entre les trois pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire. Dans un système présidentiel, le pouvoir législatif est généralement investi de l'autorité de destituer le président. De plus, des mécanismes institutionnels tels que le médiateur, la lutte contre la corruption et l'audit, conçus pour tenir les fonctionnaires responsables, sont prévus, malgré les différences dans les limites légales de leur autorité. Néanmoins, un haut fonctionnaire exécutif peut contourner efficacement les freins et contrepoids du pouvoir législatif avec une relative facilité.

En Indonésie, une république présidentielle, la Commission d'éradication de la corruption joue un rôle central dans la garantie de la reddition de comptes horizontale. Bien que la Commission n'ait pas la capacité de sanction directe pour imposer des peines au Président ou à d'autres fonctionnaires, elle est en mesure de superviser et d'enquêter sur les allégations de corruption parmi tous les acteurs de l'État et de renvoyer les affaires devant les tribunaux. Cependant, suite à la modification de la loi, la Commission est devenue responsable devant le Président en tant que chef de l'exécutif. Cette position rend difficile pour la Commission d'enquêter sur toute affaire de corruption impliquant le Président. Le pouvoir du Président indonésien sur le pouvoir législatif a également été renforcé. La Constitution permet au pouvoir législatif de restreindre la participation du Président dans l'élaboration des lois par le biais du Règlement gouvernemental en lieu et place de la loi. Cependant, le parti du Président peut former une coalition avec presque tous les partis politiques du parlement. Cette tendance du « grosgras», en place depuis 2004, a permis au président élu de consolider son contrôle sur le gouvernement et d'affaiblir l'opposition potentielle du pouvoir législatif. De plus, le Président indonésien peut exercer une influence sur les organismes de surveillance en maintenant des liens étroits avec leurs hauts responsables. Cela a été démontré par la décision de la Cour constitutionnelle d'autoriser le fils du président en exercice de l'époque, Jokowi, à se présenter à l'élection vice-présidentielle. Devi Darmawan et Sri Nuryanti écrivent que cette politique de cartel, qui privilégie les intérêts de quelques-uns au détriment de la masse, a conduit au piège de la reddition de comptes et a entravé le processus de démocratisation (ADRN 2024a).

En ce qui concerne la reddition de comptes horizontale, l'Inde a adopté le système de contrôle juridictionnel, s'inspirant principalement des expériences des États-Unis. La Cour suprême a le pouvoir de réviser les actions du parlement et des législatures d'État. Dans les premières années de gouvernance constitutionnelle, Niranjan Sahoo note que la Cour suprême a généralement adopté une position pro-législative (ADRN 2024b). Cependant, les juges de la Cour suprême ont par la suite établi un cadre permettant au pouvoir judiciaire d'entrer en conflit avec les branches exécutive et législative. Dans le sillage de l'état d'urgence national de 1975, le pouvoir judiciaire a pris une série de mesures proactives pour étendre ses pouvoirs vis-à-vis des branches législative et exécutive par une interprétation créative des droits fondamentaux. Depuis le début des années 1980, le militantisme judiciaire s'est étendu pour faciliter les litiges d'intérêt public. Ce changement a ouvert des espaces pour les citoyens soucieux du bien public, les avocats des droits de l'homme et la société civile. Cependant, l'auteur affirme que les tribunaux ont outrepassé les sphères exécutive et législative à plusieurs reprises. Pour renforcer davantage les contrôles sur l'ingérence exécutive, la haute magistrature en Inde a également remplacé les droits de nomination de l'exécutif par le système de collèges où le chef de l'exécutif est tenu de consulter le pouvoir judiciaire lors de la nomination des juges. Depuis l'arrivée du gouvernement Modi, la branche exécutive a réaffirmé son autorité sur le pouvoir judiciaire. En plus de la question des nominations judiciaires, la branche exécutive a réussi à obtenir le soutien de juges individuels pour ses politiques, même lorsque ces politiques violent les principes constitutionnels. L'auteur estime que les tribunaux se sont largement alignés sur la position de l'exécutif et n'ont pas rempli leur devoir constitutionnel de protection des droits fondamentaux depuis 2014. De plus, le déclin de la légitimité judiciaire a coïncidé avec une augmentation des scandales de corruption.

Le Pakistan, un système parlementaire, est doté d'institutions de reddition de comptes horizontale, notamment le Bureau national de la responsabilité, les Établissements provinciaux anti-corruption, le Bureau de l'Auditeur général du Pakistan, et les Médiateurs fédéraux et provinciaux. Cependant, la reddition de comptes fonctionne de manière sélective et inefficace en raison de la force comparative du pouvoir exécutif, par rapport à un pouvoir législatif relativement faible. Nonobstant l'autorité légale qui leur est conférée, les commissions parlementaires aux niveaux national et provincial ont été remarquablement inactives et inefficaces dans la supervision des exécutifs. En particulier, les projets de loi de finances initiés par le gouvernement sont fréquemment adoptés sans délibération suffisante au sein de la Commission des comptes publics. Fait intéressant, la branche judiciaire au Pakistan sape la reddition de comptes en raison de son influence croissante sur le pouvoir législatif et le Président. Au lieu de tirer parti de son autorité et du soutien public pour renforcer les institutions démocratiques, Muhammad Habib écrit que le pouvoir judiciaire a utilisé son influence pour examiner, critiquer et saper d'autres branches du gouvernement à certains moments (ADRN 2024a). Il est courant au Pakistan qu'une institution constitutionnelle interfère dans les affaires d'autres institutions, ce qui a pour effet de créer un chaos politique dans le pays. Un défi important pour ces institutions étatiques est la séparation des pouvoirs entre elles. Par conséquent, il est impératif que des dialogues interinstitutionnels soient initiés entre les piliers de l'État pour réformer la structure de reddition de comptes actuelle. Cet enchevêtrement complexe d'institutions constitutionnelles semble accorder à l'Établissement – la coopération de l'État profond des forces armées pakistanaises, des services de renseignement pakistanais et d'autres fonctionnaires et civils pro-militaires – un degré d'influence considérable au Pakistan. Ceci est réalisé en maintenant son pouvoir de veto sur le président démocratiquement élu.

Au Sri Lanka, une république semi-présidentielle, divers mécanismes de reddition de comptes horizontale sont en place. Le Président peut nommer une commission d'enquête lorsqu'il semble qu'une enquête doive être menée. Trois commissions parlementaires, la Commission des comptes publics, la Commission des entreprises publiques et la Commission des finances publiques, sont chargées de surveiller et d'évaluer les activités du gouvernement exécutif, des entreprises publiques et des sociétés dans lesquelles le gouvernement a un intérêt financier. La Commission d'enquête sur les allégations de corruption et de pots-de-vin (CIABOC) joue un rôle central dans la surveillance de la conduite des fonctionnaires. La Division des enquêtes sur la criminalité financière a été créée plus tard pour inclure l'enquête sur le blanchiment d'argent et l'enrichissement illicite des secteurs privé et public. De plus, la Constitution mandate le Vérificateur général d'auditer tous les départements gouvernementaux, les bureaux clés, les commissions clés, les autorités locales, les entreprises publiques et les sociétés où le gouvernement est l'actionnaire majoritaire. Cependant, ces institutions manquent fréquemment de l'autorité légale et des ressources nécessaires pour remplir leurs rôles désignés. Nishana Weerasooriya et Shannon Elizabeth Talayaratne analysent que le processus opaque de nomination, le manque de mandats pour enquêter sur les affaires de corruption et la pénurie de ressources humaines et de budgets forcent ces institutions de surveillance à devenir moins efficaces (ADRN 2024a).

Les Philippines, un système présidentiel, démontrent comment les mécanismes de reddition de comptes horizontale existants peuvent être facilement sapés par un leader autoritaire populiste. Après la fin du régime autoritaire de Ferdinand Marcos Sr., la Constitution de 1987 a introduit un ensemble de mécanismes de reddition de comptes horizontale, renforçant particulièrement le système de freins et contrepoids par le renforcement du pouvoir législatif et judiciaire. Pour limiter institutionnellement l'autorité exécutive, des organismes de surveillance ont également été créés pour effectuer des audits financiers des dépenses publiques, vérifier la corruption parmi les fonctionnaires et enquêter sur les violations des droits de l'homme par les acteurs de l'État. Cependant, ces garanties constitutionnelles sont devenues dysfonctionnelles pendant la présidence Duterte. Francisco A. Magno et Martin Josef E. Vivo montrent que les données Elkins démontrent que le système constitutionnel actuel penche davantage vers les pouvoirs du Congrès et l'indépendance du pouvoir judiciaire que vers les pouvoirs de la Présidence (ADRN 2024b). Néanmoins, la surveillance législative sur la branche exécutive dans la mise en œuvre des politiques et programmes publics s'est avérée inefficace. Les auteurs soutiennent que les membres du Congrès sont profondément ancrés dans les schémas de personnalisme et de clientélisme envers le Président en exercice. De plus, la Cour suprême n'est pas indépendante dans l'utilisation de son pouvoir judiciaire pour sanctionner les décisions illégales de l'exécutif. Les organismes de surveillance, y compris le Bureau de l'Ombudsman, la Commission d'audit et la Commission des droits de l'homme, manquent également de capacité pour tenir l'exécutif responsable. Les partis politiques fragmentés aux Philippines permettent au Président en exercice de capter relativement facilement le pouvoir législatif. Par conséquent, malgré les dispositions légales, le mécanisme de reddition de comptes horizontale ne fonctionne pas correctement lorsque le Président autoritaire les manipule avec ses alliés au sein du pouvoir législatif.

La Thaïlande, une monarchie constitutionnelle, se distingue comme un cas intéressant. Le pays a connu un schéma similaire de fluctuations dans son score de reddition de comptes V-Dem. Il est évident que les coups d'État militaires de 1977, 1991, 2006 et 2014 ont entraîné une forte baisse de la reddition de comptes horizontale. Une fois la stabilité politique rétablie, le niveau de reddition de comptes horizontale est cependant revenu aux niveaux précédents, reflétant une tendance générale à la hausse. Cette tendance indique que la performance du pays en matière de reddition de comptes est durable, à condition que l'armée n'intervienne pas dans la politique. Thawilwadee Bureekul, Ratchawadee Sangmahamad et Arithat Bunthueng soutiennent qu'un système robuste de freins et contrepoids, inscrit dans la Constitution et d'autres lois, est un moteur clé de la reddition de comptes horizontale (ADRN 2024a). De plus, la société civile dynamique et la presse relativement libre ont également contribué à la capacité de la Thaïlande à maintenir des niveaux de reddition de comptes relativement élevés pendant les périodes de politique normale. Cependant, les auteurs soutiennent que les institutions de surveillance telles que le tribunal administratif et le pouvoir judiciaire n'ont pas été en mesure de lutter efficacement contre la corruption et ont par conséquent perdu la confiance du public. En particulier, suite au dernier coup d'État militaire, le Sénat a été affaibli dans sa surveillance du gouvernement, l'armée ayant pris le contrôle du Sénat, lui donnant le pouvoir de voter pour le Premier ministre, aux côtés des membres de la Chambre des représentants. Cette disposition permet aux sénateurs de refuser de soutenir l'élection de Pita Limjaroenrat lors de l'élection du Premier ministre de 2023, malgré une large majorité de la Chambre soutenant sa candidature. Le Sénat de transition établi en vertu de la Constitution de 2014 a expiré le 10 mai 2024. Le Sénat suivant a été réduit à un corps de 200 membres, sans autorité pour élire un Premier ministre. Le nouveau système d'élection des sénateurs est plus complexe et non transparent, ce qui est susceptible d'éroder la confiance du public dans le pouvoir législatif.

La Mongolie a affiché un niveau relativement élevé de reddition de comptes horizontale. Comme dans d'autres pays, la Constitution de 1992, adoptée après la démocratisation du pays, a établi un système de freins et contrepoids. Cependant, Ganbat Damba et Mina Sumaadii expliquent qu'il y a eu un déplacement continu du pouvoir vers le pouvoir législatif et le Premier ministre, ce qui a affaibli les partis politiques et le système judiciaire (ADRN 2024a). Par exemple, les nominations politiques de juges ont augmenté, et le Conseil de sécurité nationale a le pouvoir de révoquer les juges. De plus, dans l'environnement politique actuel, les organismes de surveillance ont une capacité limitée et ne sont pas à l'abri de l'ingérence politique. Les deux principaux organismes de surveillance sont le Bureau national de contrôle mongol et l'Autorité indépendante de lutte contre la corruption de Mongolie. Les auteurs soutiennent que dans le système semi-présidentiel mongol, où le Premier ministre a un pouvoir fort même si un président élu par le peuple le nomme, la hiérarchie du pouvoir est ambiguë, ce qui conduit à des chaînes de reddition de comptes horizontale moins claires. La Constitution désigne la Cour suprême comme la plus haute instance judiciaire. Le Conseil général de la magistrature est chargé de sélectionner et de nommer les juges parmi les candidats nommés par le Président ou le Parlement. Néanmoins, compte tenu du système de nomination, il est très contesté de savoir si le pouvoir judiciaire et les procureurs peuvent être véritablement indépendants dans le système actuel. De plus, la loi sur le statut juridique des juges, adoptée en 2019, permet au Conseil de sécurité nationale, composé du Président, du Premier ministre et du Président du Parlement, de révoquer les juges. En outre, l'amendement constitutionnel de 2022 a permis aux membres du cabinet d'être simultanément membres du parlement, et il a également élargi la taille du pouvoir législatif. Les auteurs soutiennent que cet amendement introduit un risque plus élevé d'abus de pouvoir, car les membres du cabinet qui sont simultanément membres du parlement ont accès aux ressources et bénéficient d'une immunité contre les poursuites. Dans le contexte de la Mongolie, où la corruption systémique est prévalente, cette question est particulièrement controversée.

La Corée du Sud, un pays doté d'un système semi-présidentiel, conserve une structure politique distinctive qui préserve un rôle présidentiel prédominant. Les partis politiques ne sont pas fortement institutionnalisés, ce qui les rend vulnérables à l'influence des politiciens ambitieux. Depuis sa transition démocratique en 1987, l'arrangement constitutionnel garantissant les freins et contrepoids est robuste, et d'autres mécanismes juridiques d'audit et de lutte contre la corruption permettent la base institutionnelle de la reddition de comptes horizontale. Cependant, Jung Kim soutient que la performance de reddition de comptes de facto de la Corée du Sud a oscillé entre des périodes de détérioration et de restauration (ADRN 2024a). Ce balancement démocratique se produit lorsqu'un président libéral, qui privilégie le mandat électoral au détriment des contraintes constitutionnelles, outrepassé vers l'excès populiste, ou lorsqu'un président conservateur, qui privilégie les contraintes constitutionnelles au détriment du mandat électoral, outrepassé vers l'excès oligarchique. L'un des principaux défis de la reddition de comptes horizontale a été le service de poursuite. En tant que plus haute instance d'application de la loi du pays, le bureau du procureur, nominalement sous le ministère de la Justice, a le pouvoir d'inculper les politiciens élus pour corruption. Ce pouvoir d'inculpation, conjointement avec l'autorité de la Cour suprême, donne au Service l'apparence d'un corps quasi judiciaire. L'impartialité du Service de poursuite dans l'enquête sur les scandales politiques a été remise en question en raison de la tendance potentielle à favoriser les intérêts du Président. En conséquence, la question de l'indépendance politique vis-à-vis du pouvoir exécutif a été identifiée comme un problème de réforme primordial. Pour combler cette lacune, le Bureau d'enquête sur la corruption des hauts fonctionnaires (CIO) a été créé en 2021. Le chef du CIO est nommé par le Président parmi deux candidats recommandés par le comité de nomination. Le comité est composé du ministre de la Justice, du ministre de l'Administration des tribunaux nationaux, du président de l'Association du barreau coréen et de quatre membres – dont deux sont recommandés par le parti au pouvoir et les autres par l'opposition. En raison de la règle du consensus, qui a pour effet de blocage, la loi modifiée exige maintenant que le comité de nomination obtienne seulement cinq des sept votes possibles, ce qui élimine effectivement le pouvoir de veto du parti d'opposition. Malgré les attentes de ceux qui sont plus impliqués dans le processus, le CIO, sous-doté en personnel, n'a pas été en mesure d'éviter les retombées politiques résultant de la politique sud-coréenne durement divisée. Heureusement, l'auteur souligne que les mécanismes de reddition de comptes, y compris ceux de sources diagonales telles que les médias et la société civile, ont jusqu'à présent activé ceux horizontaux et verticaux.

Taïwan présente également un manque de reddition de comptes horizontale, malgré ses performances relativement bonnes. Chin-en Wu et Feng-Yu Lee concluent que le pouvoir législatif est insuffisant pour tenir la branche exécutive responsable à Taïwan (ADRN 2024a). Ceci est attribué à la répartition inégale du pouvoir dans le système semi-présidentiel et au système électoral uninominal. Une raison claire pour le score de pouvoir législatif plus faible de Taïwan que celui d'autres démocraties robustes comme le Japon et la Corée du Sud est que le pouvoir législatif de Taïwan est sujet à dissolution par le président et manque de plusieurs pouvoirs cruciaux, y compris le pouvoir d'enquête et la capacité d'approuver les nominations ministérielles. Néanmoins, les pratiques de filibuster et de négociation de caucus de parti peuvent augmenter l'autorité de la branche législative et servir d'instrument puissant pour assurer la reddition de comptes de la branche exécutive. De plus, l'importance du pouvoir judiciaire dans l'interprétation de la constitution et la garantie de sa conformité est devenue de plus en plus saillante ces dernières années. Ceci est évident dans la tendance du pouvoir judiciaire à privilégier les droits individuels par rapport à la tentative du parti au pouvoir de rechercher la capacité du gouvernement pour la sécurité nationale. L'importance du pouvoir judiciaire s'étend au-delà de la portée de ces cas concernant la diffusion de fausses nouvelles. En prenant ses fonctions en 2016, le gouvernement du Parti démocrate progressiste (DPP) a intensifié son utilisation de la loi sur le maintien de l'ordre social pour cibler les individus soupçonnés de diffuser de fausses nouvelles. La police a été chargée de traduire en justice les personnes soupçonnées de propager des rumeurs perturbatrices. Cette action était parfois basée sur des informations fournies par des sources pro-gouvernementales ou par une surveillance proactive des plateformes en ligne à orientation politique comme des pages Facebook spécifiques. Le nombre de cas présentés au tribunal par la police a été multiplié depuis 2019, en raison de la mise en œuvre de cette loi. Cependant, en termes de confrontation entre la société civile et le gouvernement, les tribunaux ont tendance à privilégier les libertés individuelles et à rendre des décisions qui protègent les droits privés au lieu de s'aligner sur la position du parti au pouvoir. Les auteurs soulignent que cette divergence entre les règles et les pratiques réelles pourrait poser un compromis entre le principe des freins et contrepoids et la gouvernabilité des exécutifs. Comme solution potentielle, les auteurs proposent de privilégier le processus de négociation sur les questions sensibles liées à l'identité nationale, tout en permettant au parti au pouvoir de poursuivre les questions non identitaires.

Le Népal a connu une transition politique unique d'une monarchie absolue à une république parlementaire fédérale en 2008. La constitution de 2015 a établi un système fondamental de freins et contrepoids. Néanmoins, la transition a été caractérisée par une instabilité politique, y compris des changements fréquents de gouvernement et un manque de continuité dans l'élaboration des politiques. Tirupati Pariyar écrit que cette instabilité a également entraîné une pénurie de reddition de comptes et de transparence, avec une progression minimale dans la lutte contre la corruption et la garantie d'une prestation de services efficace (ADRN 2024b). En ce qui concerne les mécanismes de reddition de comptes horizontale, l'auteur soutient que les audiences parlementaires représentent un processus démocratique vital visant à tenir la branche exécutive responsable et redevable. Ce processus implique que le pouvoir législatif examine la compétence, l'efficacité et l'intégrité des personnes recommandées par l'exécutif pour être nommées à des postes publics clés. Le deuxième est le Comité des comptes publics (PAC), qui est responsable de vérifier comment le gouvernement gère son argent et ses ressources. Le comité a été créé en 1960. Cela fait partie des efforts du gouvernement pour garantir que tous les processus sont menés de manière juste et transparente. Le troisième mécanisme concerne la promotion de l'indépendance et de la reddition de comptes judiciaires, l'amélioration de la culture de travail du personnel judiciaire et la mise en œuvre d'une surveillance et d'un contrôle efficaces des opérations judiciaires. Le quatrième mécanisme est composé de 13 commissions constitutionnelles. Ces commissions ont été créées dans le but de renforcer et de protéger les droits des communautés marginalisées, des communautés arriérées et d'autres groupes défavorisés. Les branches exécutive, judiciaire et législative sont égales en termes d'indépendance fonctionnelle et d'autonomie pour exercer les freins et contrepoids. Cependant, les 13 commissions, qui peuvent travailler en étroite collaboration avec la société civile pour démocratiser la société, n'ont pas encore atteint le peuple et contrôlé le gouvernement. Elles sont limitées à leur juridiction avec un pouvoir de recommandation et aucun rôle exécutif. L'auteur écrit que si la Constitution offre un cadre solide pour la reddition de comptes horizontale, sa mise en œuvre reste difficile en raison des lacunes du cadre institutionnel, du manque de transparence et de la prévalence de l'ingérence politique.

Conclusion

Un examen de dix études de cas de pays indique que l'agrandissement exécutif est étroitement lié à un déficit de reddition de comptes horizontale. Cette tendance ne peut être arrêtée par des arrangements constitutionnels de freins et contrepoids des trois branches du pouvoir de l'État. Un certain nombre de facteurs contribuent à l'érosion de l'équilibre des pouvoirs. Avant tout, le pouvoir législatif, institution fondamentale de la démocratie représentative dans de nombreux pays, a perdu la confiance du public. Ceci est dû à la perception qu'il est incapable de représenter l'intérêt public et de fournir efficacement des biens publics. Les politiciens élus sont fréquemment perçus comme des élites détachées et égoïstes. Par conséquent, les électeurs sont de plus en plus enclins à soutenir un leader exécutif qui est perçu comme communiquant plus directement avec eux et répondant à leurs griefs. Dans un système présidentiel, le leader exécutif a la capacité de mettre en œuvre une multitude de politiques distributives sans nécessiter l'approbation législative. De plus, les leaders exécutifs populistes peuvent utiliser les médias sociaux pour former un lien émotionnel avec le public. Comme en témoignent les cas des Philippines et de l'Indonésie, de nombreux petits partis politiques peuvent être facilement cooptés par le parti politique dominant, neutralisant ainsi toute opposition législative significative.

Deuxièmement, les institutions chargées de surveiller les actions des fonctionnaires exécutifs sont généralement des agences gouvernementales. Par conséquent, leur indépendance politique est susceptible d'être érodée lorsqu'elles interagissent avec le plus haut dirigeant politique et ses alliés. Il est évident que le processus de nomination des chefs des institutions de surveillance et des médiateurs devrait être conçu de manière à empêcher la domination du pouvoir exécutif. Ces institutions doivent également être dotées d'un nombre suffisant d'enquêteurs et financées adéquatement pour remplir leur mission.

Troisièmement, l'indépendance du pouvoir judiciaire est fondamentalement importante dans l'application de la reddition de comptes horizontale. L'intrusion sociale des tribunaux au Pakistan et en Inde au détriment du pouvoir législatif ou exécutif soulève la question de la délimitation de l'autorité judiciaire. Il n'est pas conseillé que les tribunaux deviennent politisés. Parallèlement, la résolution des questions morales et politiques au sein du pouvoir législatif devient de plus en plus difficile. Dans la majorité des cas où la branche exécutive a assumé un pouvoir excessif, le problème n'est pas la politisation du pouvoir judiciaire, mais plutôt le manque d'indépendance judiciaire.

Si la reddition de comptes horizontale fonctionne comme prévu, des réformes juridiques et institutionnelles devraient être poursuivies afin de combler les lacunes et d'introduire des mécanismes plus solides. Néanmoins, il est crucial de reconnaître que les acteurs politiques, quelle que soit leur position, qu'il s'agisse de fonctionnaires exécutifs, de législateurs, de procureurs ou de juges, sont influencés par l'environnement social et politique. Lorsque cet environnement est propice à la reddition de comptes et à la prévention des abus de pouvoir et de la corruption, les élites du secteur public adhéreront aux principes de reddition de comptes. Cette force limitant le pouvoir excessif devrait provenir de la société civile et des médias libres et indépendants. La reddition de comptes horizontale est un mécanisme important pour contrôler l'agrandissement du pouvoir exécutif, mais son efficacité dépend de la participation active des citoyens et des médias dans la surveillance des méfaits des élites publiques et dans l'expression de leurs voix démocratiques face à des questions controversées. ■

Références

Asia Democracy Research Network : ADRN. 2024a. « Horizontal Accountability in Asia : Country Cases (Final Report Ⅰ) ».http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=353(Consulté le 3 mai 2024)

______. 2024b (sous presse). « Horizontal Accountability in Asia : Country Cases (Final Report Ⅱ) ».

Comparative Constitutions Project. 2016. « Constitution Rankings ».https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/#indices(Consulté le 3 mai 2024)

■ Sook Jong Lee est chercheur principal à l'East Asia Institute et représentant du Asia Democracy Research Network.

■ Composition par Hansu Park, Chercheur Associé

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