[ADRN Issue Briefing] La rendición de cuentas horizontal requiere más que un sistema legal de frenos y contrapesos: diez casos de países asiáticos

La mayoría de los países, excepto las autocracias cerradas, realizan elecciones populares. Sin embargo, la calidad de la democracia global se ha estado deteriorando. Una de las tendencias iliberales más significativas es la aggrandización del poder ejecutivo liderada por un líder político elegido popularmente. Los hombres fuertes a menudo doblan o simplemente violan las reglas democráticas abusando de su poder ejecutivo. El mandato electoral les otorga legitimidad, lo que dificulta los esfuerzos para controlar su poder ejecutivo. En este contexto, la rendición de cuentas horizontal basada en el sistema de frenos y contrapesos e instituciones de supervisión es importante para prevenir la aparición de hombres fuertes. Sin embargo, la rendición de cuentas horizontal no puede funcionar eficazmente a menos que sus mecanismos legales se implementen en la práctica. Diez casos de países asiáticos, presentados en documentos de trabajo previamente publicados por la ADRN, demostraron que la rendición de cuentas horizontal funciona mejor cuando el poder legislativo no está políticamente capturado por el poder ejecutivo y el poder judicial es independiente. Las instituciones de supervisión también requieren tanto independencia política como capacidad institucional. La rendición de cuentas electoral de las élites electas ante los votantes ayuda a la rama legislativa a cumplir su función de limitar el poder ejecutivo excesivo. Los medios independientes y la participación de la sociedad civil siempre asisten tanto a la rendición de cuentas electoral como a la horizontal.

Tendencias de la Rendición de Cuentas Horizontal

Al aplicar los datos de rendición de cuentas horizontal de V-Dem de 1960 a 2020, podemos dividir diez países asiáticos seleccionados en dos grupos para mayor comodidad. Un grupo puede definirse como de mayor rendición de cuentas, mientras que el otro puede definirse como de menor rendición de cuentas. Esta división se basa en la puntuación de rendición de cuentas de los últimos años. Los cinco países que obtuvieron más de 0.75 en 2022 incluyen Corea del Sur, Taiwán, Nepal, Mongolia y Tailandia. Tras sus transiciones democráticas a finales de la década de 1980, Corea del Sur, Taiwán y Mongolia exhibieron un avance notable en su rendición de cuentas horizontal. Nepal, por otro lado, ha demostrado una mejora gradual pero constante en su desempeño de rendición de cuentas, a pesar de fluctuaciones ocasionales. Tailandia, sin embargo, ha exhibido un desempeño inusualmente volátil, influenciado en gran medida por los frecuentes golpes militares.

Figura 1. Rendición de Cuentas Horizontal de Cinco Países Asiáticos con Puntuación Superior a 0.75 a partir de 2022

Por el contrario, el desempeño de la rendición de cuentas horizontal de India, Sri Lanka, Indonesia, Filipinas y Pakistán ha sido comparativamente menor, con una convergencia a un rango de puntuaciones entre 0.5 y 0.75 en la última media década. Cabe destacar que India ha experimentado un declive durante el período de gobierno de Narendra Modi desde 2014. El mandato de Rodrigo Duterte de 2014 a 2022 también resultó en un declive notable en el desempeño de la rendición de cuentas horizontal de Filipinas. Indonesia también muestra un declive constante en la última década. Pakistán es el único país de este grupo que ha experimentado una trayectoria ascendente en su desempeño de rendición de cuentas, aunque su nivel se mantiene por debajo del de los otros países. El ascenso de un hombre fuerte al poder tiende a debilitar la rendición de cuentas horizontal, con una inclinación hacia la expansión del poder ejecutivo y una propensión a violaciones del principio de frenos y contrapesos.

Figura 2. Rendición de Cuentas Horizontal de Cinco Países Asiáticos con Puntuación entre 0.5 y 0.75 a partir de 2022

Una de las condiciones esenciales de la rendición de cuentas horizontal es el marco constitucional que establece un sistema de frenos y contrapesos entre las tres ramas del gobierno: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. El Proyecto de Constituciones Comparadas evalúa el poder y la independencia judicial. Diez países obtuvieron las siguientes puntuaciones. Números más altos indican mayor poder o independencia.

Tabla 1. Disposición de Poder Constitucional (Índices del Proyecto de Constituciones Comparadas)

Fuente: Comparative Constitutions Project 2016)

Entre los cinco países principales cuyas puntuaciones de rendición de cuentas horizontal superaron 0.75 en la reciente encuesta de V-Dem, Tailandia se destaca como un caso atípico con un poder legislativo y una independencia judicial marcadamente limitados. Esto indica que la recuperación de la rendición de cuentas horizontal de Tailandia es particularmente vulnerable, dado que su constitución no prevé adecuadamente la supervisión legislativa y judicial del poder ejecutivo. Al mismo tiempo, la disparidad de autoridad entre las ramas ejecutiva y legislativa no explica completamente el desempeño horizontal. Taiwán, que tiene una rama ejecutiva relativamente más débil, tiene un buen desempeño, al igual que Corea del Sur y Mongolia, que tienen ramas ejecutivas más fuertes. Un examen más detallado de los cinco países con un desempeño inferior revela que las ramas legislativas de India y Sri Lanka parecen carecer de la capacidad para controlar eficazmente el poder ejecutivo. Por otro lado, la menor independencia judicial de Indonesia parece ser un factor que contribuye al pobre desempeño de la rendición de cuentas horizontal del país. Si bien el poder legislativo y la independencia judicial son cruciales para controlar la creciente aggrandización del poder ejecutivo, los arreglos constitucionales de estos países no proporcionan una explicación clara de las diferencias observadas en el desempeño. La presencia de una constitución democrática no es en sí misma una garantía de práctica democrática. Además, la rendición de cuentas horizontal depende de la rendición de cuentas vertical y diagonal de cada país. Esta ambigüedad exige un examen detallado del caso de cada país.

Factores que Contribuyen a la Brecha de Rendición de Cuentas Horizontal

En la mayoría de los países, el marco institucional para la rendición de cuentas horizontal se ha codificado en la ley. En primer lugar, las constituciones de diez países garantizan los controles y equilibrios entre los tres poderes del ejecutivo, el parlamento y el poder judicial. En un sistema presidencial, el órgano legislativo suele tener la autoridad para destituir al presidente. Además, se proporcionan mecanismos institucionales de defensor del pueblo, anticorrupción y auditoría, diseñados para responsabilizar a los funcionarios públicos, a pesar de las diferencias en los límites legales de su autoridad. No obstante, un alto funcionario del ejecutivo puede eludir eficazmente los controles y equilibrios del órgano legislativo con relativa facilidad.

En Indonesia, una república presidencial, la Comisión de Erradicación de la Corrupción desempeña un papel fundamental para garantizar la rendición de cuentas horizontal. Si bien la Comisión no tiene capacidad de sanción directa para imponer penas al Presidente u otros funcionarios públicos, puede supervisar e investigar denuncias de corrupción entre todos los actores estatales y remitir casos a los tribunales. Sin embargo, tras la reforma legal, la Comisión pasó a ser responsable ante el Presidente como jefe del ejecutivo. Esta posición dificulta que la Comisión investigue cualquier caso de corrupción que involucre al Presidente. El poder del Presidente indonesio sobre la legislatura también se ha fortalecido. La Constitución permite al órgano legislativo restringir la participación del Presidente en la redacción de leyes a través del Decreto Gubernamental en lugar de la Ley. Sin embargo, el partido del Presidente puede formar una coalición con casi todos los partidos políticos del parlamento. Esta tendencia de "fat (gemuk)", vigente desde 2004, ha permitido al presidente electo consolidar el control del gobierno y debilitar la oposición potencial del órgano legislativo. Además, el Presidente indonesio puede ejercer influencia sobre los organismos de supervisión manteniendo estrechos vínculos con sus altos funcionarios. Esto se demostró en la decisión del tribunal constitucional de permitir que el hijo del entonces presidente en ejercicio, Jokowi, se presentara a las elecciones vicepresidenciales. Devi Darmawan y Sri Nuryanti escriben que esta política de cárteles, que prioriza los intereses de unos pocos sobre los de las masas, ha conducido a la trampa de la rendición de cuentas y ha obstaculizado el proceso de democratización (ADRN 2024a).

En cuanto a la rendición de cuentas horizontal, la India ha adoptado el sistema de revisión judicial, basándose principalmente en las experiencias de los Estados Unidos. El Tribunal Supremo tiene la autoridad para revisar las acciones del parlamento y las legislaturas estatales. En los primeros años de gobierno constitucional, Niranjan Sahoo señala que el Tribunal Supremo adoptó generalmente una postura pro-legislatura (ADRN 2024b). Sin embargo, los jueces del Tribunal Supremo establecieron posteriormente un marco para que el poder judicial entrara en conflicto con las ramas ejecutiva y legislativa. Tras la emergencia nacional de 1975, el poder judicial tomó una serie de medidas proactivas para ampliar sus poderes frente a las ramas legislativa y ejecutiva mediante la interpretación creativa de los derechos fundamentales. Desde principios de los años 80, el activismo judicial se ha ampliado para facilitar los litigios de interés público. Este cambio abrió espacios para ciudadanos pro-sociales, abogados de derechos humanos y la sociedad civil. Sin embargo, el autor afirma que los tribunales se extralimitaron en las esferas ejecutiva y legislativa en múltiples ocasiones. Para mejorar aún más los controles sobre la interferencia ejecutiva, el poder judicial superior en la India ha sustituido los derechos de nombramiento del ejecutivo por el sistema de colegiado, en el que el líder ejecutivo debe consultar con el poder judicial al nombrar jueces. Desde la llegada del gobierno de Modi, la rama ejecutiva ha reafirmado su autoridad sobre el poder judicial. Además de la cuestión de los nombramientos judiciales, la rama ejecutiva ha logrado que jueces individuales apoyen sus políticas, incluso cuando estas políticas violan principios constitucionales. El autor evalúa que los tribunales se han alineado en gran medida con la posición del ejecutivo y no han cumplido su deber constitucional de proteger los derechos fundamentales desde 2014. Además, el declive de la legitimidad judicial ha coincidido con un aumento de los escándalos de corrupción.

Pakistán, un sistema parlamentario, está equipado con instituciones de rendición de cuentas horizontal, como la Oficina Nacional de Responsabilidad, los Establecimientos Provinciales Anticorrupción, la Oficina del Auditor General de Pakistán y los Defensores del Pueblo Federales y Provinciales. Sin embargo, la rendición de cuentas funciona de manera selectiva e ineficaz debido a la fortaleza comparativa del poder ejecutivo, en comparación con una legislatura relativamente débil. A pesar de la autoridad legal que se les confiere, las comisiones parlamentarias a nivel nacional y provincial han sido notablemente inactivas e ineficaces en la supervisión de los ejecutivos. En particular, los proyectos de ley de finanzas dirigidos por el gobierno se aprueban con frecuencia sin la debida deliberación en el Comité de Cuentas Públicas. Curiosamente, el poder judicial en Pakistán socava la rendición de cuentas debido a su creciente influencia sobre la legislatura y el Presidente. En lugar de aprovechar su autoridad y el apoyo público para fortalecer las instituciones democráticas, Muhammad Habib escribe que el poder judicial ha empleado su influencia para escudriñar, criticar y socavar a otras ramas del gobierno en ocasiones (ADRN 2024a). Es una práctica común en Pakistán que una institución constitucional interfiera en los asuntos de otras instituciones, lo que tiene el efecto de crear caos político en el país. Un desafío importante para estas instituciones estatales es la separación de poderes entre ellas. En consecuencia, es imperativo iniciar diálogos interinstitucionales entre los pilares del Estado para reformar la estructura de rendición de cuentas actual. Esta intrincada interconexión de instituciones constitucionales parece otorgar al Establishment —la cooperación del estado profundo de las Fuerzas Armadas de Pakistán, la comunidad de inteligencia paquistaní y otros funcionarios y civiles gubernamentales pro-militares— un grado considerable de influencia en Pakistán. Esto se logra manteniendo su poder de veto sobre el presidente democráticamente electo.

En Sri Lanka, una república semipresidencial, existen diversos mecanismos de rendición de cuentas horizontal. El Presidente puede nombrar una Comisión de Investigación cuando parezca que debe realizarse una investigación. Tres comités parlamentarios, el Comité de Cuentas Públicas, el Comité de Empresas Públicas y el Comité de Finanzas Públicas, son responsables de supervisar y evaluar las actividades del gobierno ejecutivo, las corporaciones públicas y las empresas en las que el gobierno tiene interés financiero. La Comisión para Investigar Denuncias de Soborno y Corrupción (CIABOC) desempeña un papel fundamental en la supervisión de la conducta de los funcionarios públicos. Posteriormente se creó la División de Investigación de Delitos Financieros para incluir la investigación del blanqueo de capitales y el enriquecimiento ilícito de los sectores privado y público. Además, la Constitución exige que el Auditor General audite todos los departamentos gubernamentales, oficinas clave, comisiones clave, autoridades locales, corporaciones públicas y empresas en las que el gobierno sea el accionista mayoritario. Sin embargo, estas instituciones a menudo carecen de la autoridad legal y los recursos necesarios para cumplir sus funciones designadas. Nishana Weerasooriya y Shannon Elizabeth Talayaratne analizan que el opaco proceso de nombramiento, la falta de mandatos para investigar casos de corrupción y la escasez de recursos humanos y presupuestos están obligando a estas instituciones de supervisión a ser menos efectivas (ADRN 2024a).

Filipinas, un sistema presidencial, demuestra cómo los mecanismos existentes de rendición de cuentas horizontal pueden ser fácilmente socavados por un líder autoritario populista. Tras el fin del régimen autoritario de Ferdinand Marcos Sr., la Constitución de 1987 introdujo un conjunto de mecanismos de rendición de cuentas horizontal, fortaleciendo particularmente el sistema de controles y equilibrios mediante el fortalecimiento de la legislatura y el poder judicial. Para establecer límites institucionales a la autoridad ejecutiva, también se crearon organismos de supervisión para realizar auditorías financieras del gasto público, controlar la corrupción entre los funcionarios públicos e investigar las violaciones de derechos humanos por parte de actores estatales. Sin embargo, estas salvaguardias constitucionales se volvieron disfuncionales durante la Presidencia de Duterte. Francisco A. Magno y Martin Josef E. Vivo demuestran que los datos de Elkins demuestran que el sistema constitucional actual se inclina más hacia los poderes del Congreso y la independencia del Poder Judicial sobre los poderes de la Presidencia (ADRN 2024b). Sin embargo, la supervisión legislativa sobre el poder ejecutivo en la implementación de políticas y programas públicos ha demostrado ser ineficaz. Los autores postulan que los miembros del Congreso están profundamente arraigados en los patrones de personalismo y clientelismo hacia el Presidente en ejercicio. Además, el Tribunal Supremo no es independiente en el uso del poder judicial para sancionar decisiones ilegales del ejecutivo. Los organismos de supervisión, incluida la Oficina del Defensor del Pueblo, la Comisión de Auditoría y la Comisión de Derechos Humanos, también carecen de la capacidad para hacer responsable al ejecutivo. Los partidos políticos fragmentados en Filipinas facilitan que el Presidente en ejercicio capture la legislatura. Por lo tanto, a pesar de los arreglos legales, el mecanismo de rendición de cuentas horizontal no funciona correctamente cuando el Presidente autoritario los manipula junto con sus aliados en la legislatura.

Tailandia, una monarquía constitucional, se destaca como un caso interesante. El país ha experimentado un patrón similar de fluctuaciones en su puntuación de rendición de cuentas de V-Dem. Es evidente que los golpes militares de 1977, 1991, 2006 y 2014 provocaron una fuerte caída en la rendición de cuentas horizontal. Sin embargo, una vez restaurada la estabilidad política, el nivel de rendición de cuentas horizontal volvió a los niveles anteriores, lo que refleja una tendencia general al alza. Esta tendencia indica que el desempeño de la rendición de cuentas del país es sostenible, siempre que los militares no intervengan en la política. Thawilwadee Bureekul, Ratchawadee Sangmahamad y Arithat Bunthueng sostienen que un sólido sistema de controles y equilibrios, consagrado en la Constitución y otras leyes, es un motor clave de la rendición de cuentas horizontal (ADRN 2024a). Además, la vibrante sociedad civil y la prensa relativamente libre también contribuyeron a la capacidad de Tailandia para mantener niveles relativamente altos de rendición de cuentas durante los períodos de política normal. Sin embargo, los autores sostienen que las instituciones de supervisión, como el Tribunal Administrativo y el poder judicial, no pudieron abordar eficazmente la corrupción y, en consecuencia, perdieron la confianza pública. En particular, tras el último golpe militar, el Senado se debilitó en la supervisión del gobierno, ya que los militares pasaron a controlar el Senado, dándole el poder de votar por el Primer Ministro, junto con los miembros de la Cámara de Representantes. Esta estipulación permite a los senadores negarse a respaldar la elección de Pita Limjaroenrat durante la elección del Primer Ministro de 2023, a pesar de que una gran mayoría de la Cámara apoyó su candidatura. El Senado de transición establecido bajo la Constitución de 2014 expiró el 10 de mayo de 2024. El Senado posterior se redujo a un cuerpo de 200 miembros, sin la autoridad para elegir Primer Ministro. El nuevo sistema para elegir senadores es más complejo y no transparente, lo que probablemente erosionará la confianza pública en la legislatura.

Mongolia ha mostrado un nivel relativamente alto de rendición de cuentas horizontal. Al igual que en otros países, la Constitución de 1992, promulgada tras la democratización del país, estableció un sistema de controles y equilibrios. Sin embargo, Ganbat Damba y Mina Sumaadii explican que ha habido un cambio continuo de poder hacia la legislatura y el primer ministro, lo que ha debilitado a los partidos políticos y al sistema judicial (ADRN 2024a). Por ejemplo, ha aumentado la nominación política de jueces, y el Consejo de Seguridad Nacional tiene la autoridad para destituir a los jueces. Además, en el entorno político existente, los organismos de supervisión tienen una capacidad limitada y no están libres de interferencia política. Los dos principales organismos de supervisión son la Oficina Nacional de Auditoría de Mongolia y la Autoridad Independiente contra la Corrupción de Mongolia. Los autores argumentan que en el sistema semipresidencial de Mongolia, donde el primer ministro tiene un fuerte poder incluso si un presidente elegido popularmente lo nombra, la jerarquía de poder es ambigua, lo que lleva a cadenas de rendición de cuentas horizontales menos claras. La Constitución designa al Tribunal Supremo como el máximo órgano judicial. El Consejo General Judicial es responsable de seleccionar y nominar jueces entre los candidatos nombrados por el Presidente o el Parlamento. Sin embargo, dado el sistema de nombramiento, se discute mucho si el poder judicial y los fiscales pueden ser verdaderamente independientes en el sistema actual. Además, la Ley sobre el Estatuto Jurídico de los Jueces, promulgada en 2019, permite al Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por el Presidente, el Primer Ministro y el Presidente del Parlamento, destituir a los jueces. Además, la reforma constitucional de 2022 permitió a los miembros del gabinete ocupar simultáneamente cargos en el parlamento, y también amplió el tamaño de la legislatura. Los autores argumentan que esta reforma introduce un mayor riesgo de abuso de poder, ya que los miembros del gabinete que son simultáneamente miembros del parlamento tienen acceso a recursos e inmunidad contra el enjuiciamiento. En el contexto de Mongolia, donde la corrupción sistémica es prevalente, este problema es particularmente controvertido.

Corea del Sur, un país con un sistema semipresidencial, mantiene una estructura política distintiva que preserva un papel presidencial prominente. Los partidos políticos no están fuertemente institucionalizados, lo que los hace vulnerables a la influencia de políticos ambiciosos. Desde su transición democrática en 1987, el arreglo constitucional que garantiza los controles y equilibrios es robusto, y otros mecanismos legales de auditoría y anticorrupción permiten la base institucional de la rendición de cuentas horizontal. Sin embargo, Jung Kim postula que el desempeño de la rendición de cuentas de facto de Corea del Sur ha oscilado entre períodos de deterioro y restauración (ADRN 2024a). Este bamboleo democrático ocurre cuando un presidente liberal, que prioriza el mandato electoral sobre las restricciones constitucionales, se excede hacia el exceso populista, o cuando un presidente conservador, que prioriza las restricciones constitucionales sobre el mandato electoral, se excede hacia el exceso oligárquico. Uno de los principales desafíos en la rendición de cuentas horizontal ha sido el Servicio de la Fiscalía. Como el máximo organismo de aplicación de la ley del país, la fiscalía, nominalmente bajo el Ministerio de Justicia, tiene la autoridad para acusar a políticos electos por corrupción. Este poder de acusación, junto con la autoridad del Tribunal Supremo, da al Servicio la apariencia de un órgano semijudicial. La imparcialidad del Servicio de la Fiscalía en la investigación de escándalos políticos ha sido cuestionada debido a la posible inclinación hacia los intereses del Presidente. En consecuencia, la cuestión de la independencia política del poder ejecutivo se ha identificado como un problema de reforma primordial. Para cerrar esta laguna, en 2021 se creó la Oficina de Investigación de Corrupción para Altos Funcionarios (CIO). El jefe de la CIO es nombrado por el Presidente entre dos candidatos recomendados por el comité de nominaciones. El comité está compuesto por el Ministro de Justicia, el Ministro de Administración de Tribunales Nacionales, el Presidente de la Asociación de Abogados de Corea y cuatro miembros, dos de los cuales son recomendados por el partido gobernante y los otros por la oposición. Como resultado de la regla de consenso, que tiene el efecto de bloqueo, la Ley enmendada ahora requiere que el comité de nominaciones forme solo cinco de los siete votos posibles, lo que efectivamente elimina el poder de veto del partido de oposición. A pesar de las expectativas de aquellos con un mayor nivel de participación en el proceso, la CIO, con poco personal, no ha podido evitar las consecuencias políticas derivadas de la política surcoreana duramente dividida. Afortunadamente, el autor señala que los mecanismos de rendición de cuentas, incluidos los de fuentes diagonales como los medios de comunicación y la sociedad civil, han activado hasta ahora los horizontales y verticales.

Taiwán también presenta una falta de rendición de cuentas horizontal, a pesar de su buen desempeño relativo. Chin-en Wu y Feng-Yu Lee concluyen que el poder legislativo es insuficiente para hacer responsable al poder ejecutivo en Taiwán (ADRN 2024a). Esto se atribuye a la distribución desigual del poder bajo el sistema semipresidencial y el sistema electoral de distrito uninominal. Una razón clara por la que el poder legislativo de Taiwán es menor que el de otras democracias sólidas como Japón y Corea del Sur es que la legislatura de Taiwán está sujeta a disolución por parte del presidente y carece de varios poderes cruciales, incluida la autoridad de investigación y la capacidad de aprobar nombramientos ministeriales. Aun así, las prácticas de obstrucción y negociación de los caucus partidistas podrían aumentar la autoridad de la rama legislativa y servir como un potente instrumento para garantizar la rendición de cuentas de la rama ejecutiva. Además, la importancia del poder judicial para interpretar la constitución y garantizar su cumplimiento se ha vuelto cada vez más importante en los últimos años. Esto se evidencia en la inclinación del poder judicial a priorizar los derechos individuales sobre el intento del partido gobernante de buscar la capacidad del gobierno para la seguridad nacional. La importancia del poder judicial se extiende más allá del alcance de estos casos relacionados con la difusión de noticias falsas. Al asumir el cargo en 2016, el gobierno del Partido Democrático Progresista (DPP) intensificó su utilización de la Ley de Mantenimiento del Orden Social para atacar a personas sospechosas de difundir noticias falsas. La policía tenía el mandato de llevar ante los tribunales a las personas sospechosas de difundir rumores disruptivos. Esta acción se basó a veces en información proporcionada por fuentes progubernamentales o mediante el monitoreo proactivo de plataformas en línea de orientación política como páginas específicas de Facebook. El número de casos presentados ante el tribunal por la policía se ha multiplicado desde 2019, debido a la implementación de esta ley. Sin embargo, en términos de confrontación entre la sociedad civil y el gobierno, los tribunales tienden a priorizar las libertades individuales y a dictar sentencias que protegen los derechos privados en lugar de alinearse con la posición del partido gobernante. Los autores señalan que esta discrepancia entre las reglas y las prácticas reales podría plantear una disyuntiva entre el principio de controles y equilibrios y la gobernabilidad de los ejecutivos. Como posible solución, los autores proponen priorizar el proceso de negociación sobre cuestiones sensibles relacionadas con la identidad nacional, al tiempo que se permite al partido gobernante perseguir cuestiones no relacionadas con la identidad.

Nepal experimentó una transición política única de una monarquía absoluta a una república parlamentaria federal en 2008. La constitución de 2015 estableció un sistema fundamental de controles y equilibrios. Sin embargo, la transición se ha caracterizado por la inestabilidad política, incluidos cambios frecuentes de gobierno y falta de continuidad en la formulación de políticas. Tirupati Pariyar escribe que esta inestabilidad también ha resultado en una falta de rendición de cuentas y transparencia, con un avance mínimo en la lucha contra la corrupción y la garantía de una prestación de servicios eficaz (ADRN 2024b). Con respecto a los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, el autor postula que las audiencias parlamentarias representan un proceso democrático vital destinado a hacer que el poder ejecutivo sea responsable y rinda cuentas. Este proceso implica que el órgano legislativo examine la competencia, eficacia e integridad de las personas recomendadas por el ejecutivo para su nombramiento en puestos públicos clave. El segundo es el Comité de Cuentas Públicas (PAC), responsable de verificar cómo el gobierno administra su dinero y recursos. El comité se estableció en 1960. Esto es parte de los esfuerzos del gobierno para garantizar que todos los procesos se lleven a cabo de manera justa y transparente. El tercer mecanismo se refiere a la promoción de la independencia y la rendición de cuentas judicial, la mejora de la cultura de trabajo del personal judicial y la implementación de un monitoreo y supervisión efectivos de las operaciones judiciales. El cuarto mecanismo está compuesto por 13 comisiones constitucionales. Estas comisiones se han formado con el objetivo de empoderar y proteger los derechos de las comunidades marginadas, las comunidades atrasadas y otros grupos desfavorecidos. Las ramas ejecutiva, judicial y legislativa son iguales en términos de independencia funcional y autonomía para realizar controles y equilibrios. Sin embargo, las 13 comisiones, que pueden trabajar en estrecha colaboración con la sociedad civil para democratizar la sociedad, aún no han llegado a la gente y no han controlado al gobierno. Se limitan a su jurisdicción con poder de recomendación y sin función ejecutiva. El autor escribe que, si bien la Constitución proporciona un marco sólido para la rendición de cuentas horizontal, su implementación sigue siendo un desafío debido a las deficiencias del marco institucional, la falta de transparencia y la prevalencia de la interferencia política.

Conclusión

Una revisión de diez casos de países indica que la extralimitación ejecutiva está estrechamente relacionada con una brecha en la rendición de cuentas horizontal. Esta tendencia no puede ser detenida por arreglos constitucionales para controles y equilibrios de las tres ramas del poder estatal. Varios factores contribuyen a la erosión del equilibrio de poder. En primer lugar, la legislatura, la institución fundamental de la democracia representativa en numerosos países, ha perdido la confianza pública. Esto se debe a la percepción de que es incapaz de representar el interés público y de ofrecer bienes públicos de manera efectiva. Los políticos electos son frecuentemente percibidos como élites distantes y egoístas. En consecuencia, los votantes están cada vez más inclinados a apoyar a un líder ejecutivo que sea percibido como que se comunica más directamente con ellos y aborda sus quejas. En un sistema presidencial, el líder ejecutivo tiene la capacidad de implementar una multitud de políticas distributivas sin necesidad de aprobación legislativa. Además, los líderes ejecutivos populistas pueden utilizar las redes sociales para formar un vínculo emocional con el público. Como lo demuestran los casos de Filipinas e Indonesia, numerosos partidos políticos menores pueden ser fácilmente cooptados por el partido político dominante, neutralizando así una oposición legislativa significativa.

En segundo lugar, las instituciones responsables de supervisar las acciones de los funcionarios ejecutivos son típicamente agencias gubernamentales. Por lo tanto, su independencia política es susceptible de erosión cuando interactúan con el líder político principal y sus aliados. Es evidente que el proceso de nombramiento de los jefes de las instituciones de supervisión y de los defensores del pueblo debe diseñarse de manera que se evite el dominio del poder ejecutivo. Estas instituciones también deben contar con suficientes investigadores y estar adecuadamente financiadas para cumplir su misión.

En tercer lugar, la independencia del poder judicial es fundamental para la aplicación de la rendición de cuentas horizontal. La intrusión social de los tribunales en Pakistán e India a expensas del poder legislativo o ejecutivo plantea la cuestión de cómo debe delimitarse la autoridad judicial. No es aconsejable que los tribunales se politizen. Al mismo tiempo, la resolución de cuestiones morales y políticas dentro de la legislatura se está volviendo cada vez más desafiante. En la mayoría de los casos en que la rama ejecutiva ha asumido un poder excesivo, el problema no es la politización del poder judicial, sino la falta de independencia judicial.

Si la rendición de cuentas horizontal funciona según lo previsto, se deben continuar las reformas legales e institucionales para cerrar las lagunas e introducir mecanismos más sólidos. Aun así, es crucial reconocer que los actores políticos, independientemente de su posición, ya sean funcionarios ejecutivos, legisladores, fiscales o jueces, están influenciados por el entorno social y político. Cuando dicho entorno es propicio para la rendición de cuentas y la prevención del abuso de poder y la corrupción, las élites del sector público se adherirán a los principios de rendición de cuentas. Esta fuerza que limita el poder excesivo debe provenir de la sociedad civil y de los medios de comunicación libres e independientes. La rendición de cuentas horizontal es un mecanismo importante para controlar la extralimitación del poder ejecutivo, pero su eficacia depende de la participación activa de los ciudadanos y los medios de comunicación en la supervisión de las malas acciones de las élites públicas y en la elevación de sus voces democráticas cuando se enfrentan a cuestiones controvertidas. ■

Referencias

Asia Democracy Research Network: ADRN. 2024a. “Rendición de cuentas horizontal en Asia: Casos de países (Informe Final I).” http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=353 (Consultado el 3 de mayo de 2024)

______. 2024b (próximo a publicarse). “Horizontal Accountability in Asia: Country Cases (Final Report Ⅱ).”

Comparative Constitutions Project. 2016. “Constitution Rankings.” https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/#indices (Consultado el 3 de mayo de 2024)

■ Sook Jong Lee es Investigadora Principal del East Asia Institute y Representante de la Red de Investigación para la Democracia en Asia.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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