[ADRN Issue Briefing] Горизонтальная подотчетность требует больше, чем системы правовых сдержек и противовесов: десять примеров стран Азии

Большинство стран, за исключением закрытых автократий, проводят всенародные выборы. Однако качество мировой демократии ухудшается. Одной из наиболее значительных нелиберальных тенденций является усиление исполнительной власти во главе с всенародно избранным политическим лидером. Сильные лидеры часто нарушают или просто игнорируют демократические правила, злоупотребляя своей исполнительной властью. Избирательный мандат придает им легитимность, что затрудняет усилия по контролю над их исполнительной властью. В этом контексте горизонтальная подотчетность, основанная на системе сдержек и противовесов и надзорных органах, важна для предотвращения появления сильных лидеров. Однако горизонтальная подотчетность не может эффективно функционировать, если ее правовые механизмы применяются на практике. Десять примеров стран Азии, представленные в ранее опубликованных рабочих документах ADRN, показали, что горизонтальная подотчетность работает лучше, когда законодательная власть не находится под политическим контролем исполнительной власти, а судебная власть независима. Надзорные органы также требуют как политической независимости, так и институционального потенциала. Избирательная подотчетность избранных представителей перед избирателями помогает законодательной ветви власти выполнять свою роль по ограничению чрезмерной исполнительной власти. Независимые СМИ и участие гражданского общества всегда способствуют как избирательной, так и горизонтальной подотчетности.

Тенденции горизонтальной подотчетности

Применяя данные V-Dem по горизонтальной подотчетности за период с 1960 по 2020 год, мы можем условно разделить десять выбранных азиатских стран на две группы. Одну группу можно определить как имеющую более высокий уровень подотчетности, а другую — как имеющую более низкий уровень подотчетности. Это разделение основано на показателе подотчетности за последние годы. Пять стран, получивших более 0,75 балла в 2022 году, включают Южную Корею, Тайвань, Непал, Монголию и Таиланд. После своих демократических переходов в конце 1980-х годов Южная Корея, Тайвань и Монголия продемонстрировали заметный прогресс в своей горизонтальной подотчетности. Непал, с другой стороны, демонстрирует постепенное, но последовательное улучшение показателей подотчетности, несмотря на периодические колебания. Таиланд, однако, демонстрирует необычно нестабильные результаты, в значительной степени обусловленные частыми военными переворотами.

Рисунок 1. Горизонтальная подотчетность пяти азиатских стран с показателем выше 0,75 по состоянию на 2022 год

Напротив, показатели горизонтальной подотчетности Индии, Шри-Ланки, Индонезии, Филиппин и Пакистана были сравнительно ниже, сходившись в диапазоне от 0,5 до 0,75 балла за последнее пятилетие. Примечательно, что Индия испытала спад в период правления Нарендры Моди с 2014 года. Срок правления Родриго Дутерте с 2014 по 2022 год также привел к заметному снижению показателей горизонтальной подотчетности Филиппин. Индонезия также демонстрирует последовательное снижение за последнее десятилетие. Пакистан — единственная страна в этой группе, которая продемонстрировала восходящую траекторию в показателях подотчетности, хотя ее уровень остается ниже, чем у других стран. Приход к власти сильного лидера имеет тенденцию ослаблять горизонтальную подотчетность, с тенденцией к расширению исполнительной власти и склонностью к нарушению принципа сдержек и противовесов.

Рисунок 2. Горизонтальная подотчетность пяти азиатских стран с показателем от 0,5 до 0,75 по состоянию на 2022 год

Одним из существенных условий горизонтальной подотчетности является конституционная основа, устанавливающая систему сдержек и противовесов между тремя ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. Проект «Сравнительные конституции» оценивает власть и независимость судебной системы. Десять стран получили следующие оценки. Более высокие цифры указывают на большую власть или независимость.

Таблица 1. Конституционное распределение полномочий (индексы проекта «Сравнительные конституции»)

Источник: Comparative Constitutions Project 2016)

Среди пяти стран с показателем горизонтальной подотчетности выше 0,75 по результатам недавнего опроса V-Dem, Таиланд выделяется как аномалия с заметно ограниченной законодательной властью и независимостью судебной системы. Это указывает на то, что восстановление горизонтальной подотчетности в Таиланде особенно уязвимо, учитывая, что его конституция не предусматривает должного законодательного и судебного надзора за исполнительной властью. В то же время, разница в полномочиях между исполнительной и законодательной ветвями власти не полностью объясняет показатели горизонтальной подотчетности. Тайвань, имеющий относительно более слабую исполнительную власть, показывает относительно хорошие результаты, как и Южная Корея и Монголия, где исполнительная власть сильнее. Более тщательный анализ пяти стран с низкими показателями выявляет, что законодательные органы Индии и Шри-Ланки, по-видимому, не обладают достаточным потенциалом для эффективного контроля над исполнительной властью. С другой стороны, низкая независимость судебной власти в Индонезии, по-видимому, является фактором, способствующим плохим показателям горизонтальной подотчетности страны. Хотя законодательная власть и независимость судебной системы имеют решающее значение для сдерживания растущего усиления исполнительной власти, конституционные механизмы этих стран не дают четкого объяснения наблюдаемым различиям в показателях. Наличие демократической конституции само по себе не является гарантией демократической практики. Более того, горизонтальная подотчетность зависит от вертикальной и диагональной подотчетности каждой страны. Эта неопределенность требует детального изучения каждого случая.

Факторы, способствующие разрыву в горизонтальной подотчетности

В большинстве стран институциональные рамки горизонтальной подотчетности закреплены законодательно. Прежде всего, конституции десяти стран гарантируют сдержки и противовесы между тремя ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. В президентской системе законодательный орган, как правило, наделен полномочиями импичмента президента. Кроме того, несмотря на различия в правовых пределах их полномочий, существуют институциональные механизмы омбудсмена, борьбы с коррупцией и аудита, предназначенные для привлечения государственных должностных лиц к ответственности. Тем не менее, высокопоставленный исполнительный чиновник может с относительной легкостью обойти сдержки и противовесы законодательного органа.

В Индонезии, президентской республике, Комиссия по борьбе с коррупцией играет ключевую роль в обеспечении горизонтальной подотчетности. Хотя Комиссия не обладает прямыми полномочиями налагать санкции на президента или других государственных должностных лиц, она может контролировать и расследовать обвинения в коррупции среди всех государственных субъектов и передавать дела в суд. Однако после внесения поправок в законодательство Комиссия стала подотчетна президенту как главе исполнительной власти. Это положение затрудняет расследование Комиссией любых коррупционных дел, связанных с президентом. Власть индонезийского президента над законодательной властью также укрепилась. Конституция позволяет законодательному органу ограничивать участие президента в разработке законодательства посредством правительственного постановления вместо закона. Однако партия президента может сформировать коалицию почти со всеми политическими партиями в парламенте. Эта тенденция «толстого («}, {gemuk» , существующая с 2004 года, позволила избранному президенту укрепить контроль над правительством и ослабить потенциальную оппозицию со стороны законодательного органа. Более того, индонезийский президент может влиять на надзорные органы, поддерживая тесные связи с их высшими должностными лицами. Это продемонстрировало решение конституционного суда, разрешившее сыну действующего президента Джокови баллотироваться на пост вице-президента. Деви Дармаван и Шри Нурьянтьи пишут, что эта картельная политика, которая ставит интересы немногих выше интересов масс, привела к ловушке подотчетности и препятствовала процессу демократизации (ADRN 2024a).

В отношении горизонтальной подотчетности Индия приняла систему судебного надзора, опираясь в основном на опыт Соединенных Штатов. Верховный суд имеет право пересматривать действия парламента и законодательных органов штатов. В первые годы конституционного правления Ниранжан Саху отмечает, что Верховный суд в целом придерживался про-законодательной позиции (ADRN 2024b). Однако впоследствии судьи Верховного суда разработали рамки для участия судебной власти в конфликте с исполнительной и законодательной ветвями власти. После введения чрезвычайного положения в 1975 году судебная власть предприняла ряд проактивных мер по расширению своих полномочий по отношению к законодательной и исполнительной ветвям власти путем творческого толкования основных прав. С начала 1980-х годов судебный активизм расширился до упрощения доступа к общественным искам. Это изменение открыло возможности для граждан, выступающих за общественные интересы, адвокатов по правам человека и гражданского общества. Однако автор утверждает, что суды неоднократно выходили за пределы исполнительной и законодательной сфер. Для дальнейшего усиления контроля над вмешательством исполнительной власти высшая судебная инстанция Индии также заменила права исполнительной власти на назначение системой коллегиального рассмотрения, в соответствии с которой глава исполнительной власти обязан консультироваться с судебной властью при назначении судей. С момента прихода к власти правительства Моди исполнительная власть вновь заявила о своих полномочиях в отношении судебной власти. Помимо вопроса о назначении судей, исполнительная власть сумела добиться поддержки отдельных судей своей политикой, даже когда эта политика нарушала конституционные принципы. Автор оценивает, что суды в значительной степени придерживались позиции исполнительной власти и не выполняли свою конституционную обязанность по защите основных прав с 2014 года. Кроме того, снижение легитимности судебной власти совпало с всплеском коррупционных скандалов.

Пакистан, парламентская система, оснащен институтами горизонтальной подотчетности, включая Национальное бюро по борьбе с коррупцией, провинциальные органы по борьбе с коррупцией, Управление Генерального аудитора Пакистана, а также федеральных и провинциальных омбудсменов. Однако подотчетность работает избирательно и неэффективно из-за сравнительной силы исполнительной власти по сравнению с относительно слабым законодательным органом. Несмотря на юридические полномочия, предоставленные им, парламентские комитеты на национальном и провинциальном уровнях были заметно неактивны и неэффективны в надзоре за исполнительной властью. В частности, финансовые законопроекты, инициированные правительством, часто принимаются без достаточного обсуждения в Комитете по государственным счетам. Интересно, что судебная ветвь власти в Пакистане подрывает подотчетность из-за своего растущего влияния на законодательную власть и президента. Вместо того чтобы использовать свои полномочия и общественную поддержку для укрепления демократических институтов, Мухаммад Хабиб пишет, что судебная власть использовала свое влияние для проверки, критики и иногда подрыва других ветвей власти (ADRN 2024a). В Пакистане обычным явлением является вмешательство одного конституционного института в дела других институтов, что приводит к политическому хаосу в стране. Одной из значительных проблем для этих государственных институтов является разделение властей между ними. Следовательно, крайне важно инициировать межведомственные диалоги между столпами государства для реформирования существующей структуры подотчетности. Это сложное переплетение конституционных институтов, по-видимому, предоставляет «Учреждению» — глубокому государственному сотрудничеству пакистанских вооруженных сил, пакистанского разведывательного сообщества и других про-военных государственных чиновников и граждан — значительное влияние в Пакистане. Это достигается путем сохранения права вето на демократически избранного президента.

В Шри-Ланке, полупрезидентской республике, действует ряд механизмов горизонтальной подотчетности. Президент может назначить Комиссию по расследованию, когда представляется необходимым провести расследование. Три парламентских комитета — Комитет по государственным счетам, Комитет по государственным предприятиям и Комитет по государственным финансам — отвечают за мониторинг и оценку деятельности исполнительного правительства, государственных корпораций и компаний, в которых правительство имеет финансовый интерес. Комиссия по расследованию обвинений во взяточничестве и коррупции (CIABOC) играет ключевую роль в мониторинге поведения государственных должностных лиц. Отдел расследования финансовых преступлений был создан позднее для расследования отмывания денег и незаконного обогащения как частного, так и государственного секторов. Кроме того, Конституция предписывает Генеральному аудитору проводить аудит всех государственных департаментов, ключевых офисов, ключевых комиссий, местных органов власти, государственных корпораций и компаний, в которых правительство является мажоритарным акционером. Однако этим институтам часто не хватает необходимой юридической власти и ресурсов для выполнения своих назначенных ролей. Нишана Верасоория и Шеннон Элизабет Талайаратне анализируют, что непрозрачный процесс назначения, отсутствие мандатов на расследование коррупционных дел, а также нехватка человеческих ресурсов и бюджетов вынуждают эти надзорные институты становиться менее эффективными (ADRN 2024a).

Филиппины, президентская система, демонстрируют, как существующие механизмы горизонтальной подотчетности могут быть легко подорваны популистским авторитарным лидером. После окончания авторитарного правления Фердинанда Маркоса-старшего Конституция 1987 года ввела набор механизмов горизонтальной подотчетности, в частности, укрепив систему сдержек и противовесов путем усиления законодательной и судебной власти. Для установления институциональных ограничений исполнительной власти были также созданы надзорные органы для проведения финансового аудита государственных расходов, проверки коррупции среди государственных должностных лиц и расследования нарушений прав человека со стороны государственных субъектов. Однако эти конституционные гарантии стали нефункциональными во время президентства Дутерте. Франсиско А. Магньо и Мартин Джозеф Е. Виво показывают, что данные Elkins демонстрируют, что нынешняя конституционная система больше склоняется к полномочиям Конгресса и независимости судебной власти, чем к полномочиям Президента (ADRN 2024b). Тем не менее, законодательный надзор за исполнительной властью при реализации государственной политики и программ оказался неэффективным. Авторы полагают, что члены Конгресса глубоко укоренились в моделях персонализма и клиентелизма по отношению к действующему президенту. Более того, Верховный суд не является независимым в использовании судебной власти для санкционирования незаконных решений исполнительной власти. Надзорные органы, включая Офис омбудсмена, Комиссию по аудиту и Комиссию по правам человека, также не обладают потенциалом для привлечения исполнительной власти к ответственности. Фрагментированные политические партии на Филиппинах позволяют действующему президенту относительно легко захватить законодательную власть. Поэтому, несмотря на юридические договоренности, механизм горизонтальной подотчетности не работает должным образом, когда авторитарный президент манипулирует ими вместе со своими союзниками в законодательном органе.

Таиланд, конституционная монархия, выделяется как интересный случай. Страна пережила аналогичную картину колебаний своего показателя подотчетности V-Dem. Очевидно, что военные перевороты 1977, 1991, 2006 и 2014 годов привели к резкому снижению горизонтальной подотчетности. Однако после восстановления политической стабильности уровень горизонтальной подотчетности вернулся к предыдущим уровням, отражая общую восходящую тенденцию. Эта тенденция указывает на то, что эффективность страны в области подотчетности является устойчивой при условии, что военные не вмешиваются в политику. Тавилвади Бурикул, Ратчавади Сангмахамад и Аритхат Бунтхенг утверждают, что надежная система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции и другом законодательстве, является ключевым фактором горизонтальной подотчетности (ADRN 2024a). Кроме того, активное гражданское общество и относительно свободная пресса также способствовали способности Таиланда поддерживать относительно высокий уровень подотчетности в периоды нормальной политической жизни. Однако авторы утверждают, что надзорные институты, такие как Административный суд и судебная власть, не смогли эффективно бороться с коррупцией и, следовательно, потеряли общественное доверие. В частности, после последнего военного переворота Сенат был ослаблен в мониторинге правительства, поскольку военные получили контроль над Сенатом, что дало им право голосовать за премьер-министра вместе с членами Палаты представителей. Это положение позволило сенаторам отказать в поддержке избрания Питы Лимджароенрата на выборах премьер-министра в 2023 году, несмотря на подавляющее большинство Палаты, поддержавшее его кандидатуру. Переходный Сенат, сформированный в соответствии с Конституцией 2014 года, прекратил свое существование 10 мая 2024 года. Последующий Сенат был сокращен до 200 членов и не имел права избирать премьер-министра. Новая система избрания сенаторов более сложна и непрозрачна, что, вероятно, подорвет общественное доверие к законодательному органу.

Монголия демонстрирует относительно высокий уровень горизонтальной подотчетности. Как и в других странах, Конституция 1992 года, принятая после демократизации страны, установила систему сдержек и противовесов. Однако, как объясняют Ганбат Дамба и Мина Сумадии, наблюдается постоянный сдвиг власти в сторону законодательной власти и премьер-министра, что ослабило политические партии и судебную систему (ADRN 2024a). Например, участились случаи политического назначения судей, а Совет национальной безопасности имеет право отстранять судей от должности. Более того, в существующей политической среде надзорные органы имеют ограниченные возможности и не свободны от политического вмешательства. Два основных надзорных органа — Монгольская национальная аудиторская служба и Независимый орган по борьбе с коррупцией Монголии. Авторы утверждают, что в полупрезидентской системе Монголии, где премьер-министр обладает значительной властью, даже если его назначает всенародно избранный президент, иерархия власти неоднозначна, что приводит к менее четким цепочкам горизонтальной подотчетности. Конституция определяет Верховный суд как высший судебный орган. Общий судебный совет отвечает за отбор и назначение судей из числа кандидатов, предложенных президентом или парламентом. Тем не менее, учитывая систему назначения, весьма спорно, могут ли судебная власть и прокуратура быть по-настоящему независимыми в существующей системе. Кроме того, Закон о правовом статусе судей, принятый в 2019 году, позволяет Совету национальной безопасности, в состав которого входят президент, премьер-министр и спикер парламента, отстранять судей от должности. Более того, конституционная поправка 2022 года позволила членам кабинета одновременно занимать должности в парламенте, а также увеличила численность законодательного органа. Авторы утверждают, что эта поправка создает более высокий риск злоупотребления властью, поскольку члены кабинета, одновременно являющиеся членами парламента, имеют доступ к ресурсам и иммунитет от судебного преследования. В контексте Монголии, где распространена системная коррупция, эта проблема особенно спорна.

Южная Корея, страна с полупрезидентской системой, сохраняет особую политическую структуру, которая обеспечивает видную роль президента. Политические партии слабо институционализированы, что делает их уязвимыми для влияния амбициозных политиков. С момента перехода к демократии в 1987 году конституционное устройство, гарантирующее сдержки и противовесы, является надежным, а другие правовые механизмы аудита и борьбы с коррупцией обеспечивают институциональную основу для горизонтальной подотчетности. Однако Чон Ким утверждает, что фактическая эффективность подотчетности в Южной Корее колебалась между периодами ухудшения и восстановления (ADRN 2024a). Это демократическое колебание происходит, когда либеральный президент, который отдает приоритет избирательному мандату над конституционными ограничениями, чрезмерно склоняется к популистским излишествам, или когда консервативный президент, который отдает приоритет конституционным ограничениям над избирательным мандатом, чрезмерно склоняется к олигархическим излишествам. Одной из ключевых проблем в области горизонтальной подотчетности является прокуратура. Будучи высшим правоохранительным органом страны, прокуратура, номинально подчиненная Министерству юстиции, имеет право предъявлять обвинения избранным политикам в коррупции. Это право на предъявление обвинения в сочетании с полномочиями Верховного суда придает прокуратуре вид квазисудебного органа. Беспристрастность прокуратуры при расследовании политических скандалов была поставлена под сомнение из-за потенциальной предвзятости в интересах президента. Соответственно, вопрос о политической независимости от исполнительной власти был определен как первостепенная задача реформы. Для устранения этого пробела в 2021 году было создано Управление по расследованию коррупции в отношении высокопоставленных должностных лиц (CIO). Глава CIO назначается президентом из двух кандидатов, рекомендованных номинационным комитетом. Комитет состоит из министра юстиции, министра администрации национального суда, президента Корейской ассоциации адвокатов и четырех членов — двое из которых рекомендованы правящей партией, а другие — оппозицией. В результате правила консенсуса, которое приводит к тупику, измененный Закон теперь требует, чтобы номинационный комитет набирал только пять из семи возможных голосов. Это фактически лишает оппозиционную партию права вето. Несмотря на ожидания тех, кто более активно участвовал в процессе, недоукомплектованное CIO не смогло избежать политических последствий, вызванных резко разделенной южнокорейской политикой. К счастью, автор отмечает, что механизмы подотчетности, в том числе по диагональным каналам, таким как СМИ и гражданское общество, до сих пор активировали горизонтальные и вертикальные.

Тайвань также демонстрирует недостаток горизонтальной подотчетности, несмотря на относительно хорошие показатели. Чин-ен Ву и Фэн-Ю Ли приходят к выводу, что законодательная власть недостаточна для привлечения исполнительной власти к ответственности на Тайване (ADRN 2024a). Это объясняется неравномерным распределением власти в полупрезидентской системе и системой выборов по одномандатным округам. Одной из явных причин более низкого показателя законодательной власти Тайваня по сравнению с другими сильными демократиями, такими как Япония и Южная Корея, является то, что законодательный орган Тайваня может быть распущен президентом и лишен нескольких ключевых полномочий, включая следственные полномочия и право утверждать назначения министров. Тем не менее, практики филибостера и переговоров партийных фракций могут усилить полномочия законодательного органа и служить мощным инструментом для обеспечения подотчетности исполнительной власти. Кроме того, в последние годы возрастает значение судебной власти в толковании конституции и обеспечении ее соблюдения. Это проявляется в склонности судебной власти отдавать приоритет индивидуальным правам над попытками правящей партии обеспечить способность правительства к национальной безопасности. Значение судебной власти выходит за рамки случаев, связанных с распространением фейковых новостей. После вступления в должность в 2016 году правительство Демократической прогрессивной партии (ДПП) активизировало использование Закона о поддержании общественного порядка для преследования лиц, подозреваемых в распространении фейковых новостей. Полиция была обязана доставлять в суд лиц, подозреваемых в распространении подрывных слухов. Это действие иногда основывалось на информации, предоставленной проправительственными источниками, или на проактивном мониторинге политически ориентированных онлайн-платформ, таких как определенные страницы в Facebook. Количество дел, представленных суду полицией, увеличилось с 2019 года из-за применения этого закона. Однако в плане противостояния между гражданским обществом и правительством суды склонны отдавать приоритет индивидуальным свободам и выносить решения, защищающие частные права, вместо того чтобы соответствовать позиции правящей партии. Авторы отмечают, что это расхождение между правилами и фактической практикой может представлять собой компромисс между принципом сдержек и противовесов и управляемостью исполнительной власти. В качестве потенциального решения авторы предлагают отдавать приоритет переговорному процессу по чувствительным вопросам, связанным с национальной идентичностью, позволяя при этом правящей партии заниматься вопросами, не связанными с идентичностью.

Непал претерпел уникальный политический переход от абсолютной монархии к федеративной парламентской республике в 2008 году. Конституция 2015 года установила фундаментальную систему сдержек и противовесов. Тем не менее, переход характеризовался политической нестабильностью, включая частые смены правительств и отсутствие преемственности в разработке политики. Тирапати Парияр пишет, что эта нестабильность также привела к недостатку подотчетности и прозрачности, с минимальным прогрессом в борьбе с коррупцией и обеспечении эффективного предоставления услуг (ADRN 2024b). В отношении механизмов горизонтальной подотчетности автор предполагает, что парламентские слушания представляют собой жизненно важный демократический процесс, направленный на привлечение исполнительной власти к ответственности. Этот процесс включает в себя проверку законодательным органом компетентности, эффективности и добросовестности лиц, рекомендованных исполнительной властью для назначения на ключевые государственные должности. Второе — это Комитет по государственным счетам (PAC), который отвечает за проверку того, как правительство управляет своими деньгами и ресурсами. Комитет был создан в 1960 году. Это часть усилий правительства по обеспечению справедливости и прозрачности всех процессов. Третий механизм касается укрепления независимости и подотчетности судебной власти, улучшения рабочей культуры судебного персонала, а также внедрения эффективного мониторинга и надзора за работой судов. Четвертый механизм состоит из 13 конституционных комиссий. Эти комиссии были созданы с целью расширения прав и защиты прав маргинализированных сообществ, отсталых сообществ и других уязвимых групп. Исполнительная, судебная и законодательная ветви власти равны с точки зрения функциональной независимости и автономии для осуществления сдержек и противовесов. Однако 13 комиссий, которые могут работать в тесном сотрудничестве с гражданским обществом для демократизации общества, еще не достигли народа и не контролируют правительство. Они ограничены своей юрисдикцией рекомендательными полномочиями и не имеют исполнительной роли. Автор пишет, что, хотя Конституция предоставляет надежную основу для горизонтальной подотчетности, ее реализация остается сложной из-за недостатков институциональной структуры, отсутствия прозрачности и распространенности политического вмешательства.

Заключение

Обзор десяти страновых случаев показывает, что усиление исполнительной власти тесно связано с пробелом в горизонтальной подотчетности. Эту тенденцию нельзя остановить конституционными механизмами сдержек и противовесов трех ветвей государственной власти. Ряд факторов способствует эрозии баланса сил. Прежде всего, законодательный орган, фундаментальный институт представительной демократии во многих странах, утратил общественное доверие. Это связано с восприятием его неспособности эффективно представлять общественные интересы и предоставлять общественные блага. Избранные политики часто воспринимаются как оторванные от народа, эгоистичные элиты. Следовательно, избиратели все чаще склонны поддерживать исполнительного лидера, который, по их мнению, более непосредственно общается с ними и решает их проблемы. В президентской системе исполнительный лидер имеет возможность реализовать множество распределительных политик без необходимости одобрения законодательным органом. Более того, популистские исполнительные лидеры могут использовать социальные сети для формирования эмоциональной связи с общественностью. Как показывают примеры Филиппин и Индонезии, многочисленные мелкие политические партии могут быть легко подкуплены доминирующей политической партией, тем самым нейтрализуя значимую законодательную оппозицию.

Во-вторых, учреждения, ответственные за мониторинг действий исполнительных должностных лиц, как правило, являются государственными агентствами. Следовательно, их политическая независимость подвержена эрозии при взаимодействии с высшим политическим лидером и его союзниками. Очевидно, что процесс назначения глав надзорных органов и органов омбудсмена должен быть разработан таким образом, чтобы предотвратить доминирование исполнительной власти. Эти учреждения также должны быть укомплектованы достаточным количеством следователей и адекватно финансироваться для выполнения своей миссии.

В-третьих, независимость судебной власти имеет фундаментальное значение для обеспечения горизонтальной подотчетности. Социальное вмешательство судов в Пакистане и Индии в ущерб законодательной или исполнительной власти поднимает вопрос о том, как следует разграничивать судебную власть. Нецелесообразно, чтобы суды становились политизированными. Одновременно с этим разрешение моральных и политических вопросов в законодательном органе становится все более сложным. В большинстве случаев, когда исполнительная власть присваивает себе чрезмерные полномочия, проблема заключается не в политизации судебной власти, а в отсутствии независимости судебной власти.

Если горизонтальная подотчетность функционирует должным образом, следует продолжать правовые и институциональные реформы, чтобы закрыть лазейки и ввести более сильные механизмы. Тем не менее, крайне важно признать, что политические актеры, независимо от их положения, будь то исполнительные чиновники, законодатели, прокуроры или судьи, подвержены влиянию социальной и политической среды. Когда такая среда способствует подотчетности и предотвращению злоупотребления властью и коррупции, элиты государственного сектора будут придерживаться принципов подотчетности. Эта сила, ограничивающая чрезмерную власть, должна исходить от гражданского общества и свободных независимых СМИ. Горизонтальная подотчетность является важным механизмом для проверки усиления исполнительной власти, но ее эффективность зависит от активного участия граждан и СМИ в мониторинге неправомерных действий государственных элит и выражения своих демократических голосов при столкновении со спорными вопросами. ■

Список литературы

Сеть демократических исследований Азии: ADRN. 2024a. «Горизонтальная подотчетность в Азии: страновые кейсы (Итоговый доклад I)».http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=353(Дата доступа: 3 мая 2024 г.)

______. 2024b (forthcoming). “Horizontal Accountability in Asia: Country Cases (Final Report Ⅱ).”

Comparative Constitutions Project. 2016. “Constitution Rankings.” https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/#indices(Дата доступа: 3 мая 2024 г.)

■ Сок Джонг Ли — старший научный сотрудник Института Восточной Азии и представитель Сети исследований демократии в Азии.

■ Набор текста: Хансу Парк, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr