[ADRN 简报] 东南亚的数字平台：治理与创新

数字平台对东南亚的影响

东南亚国家联盟（ASEAN）作为东南亚的一部分，其数字经济和数字社会目标已在《东盟数字总体规划2025》（ADM 2025）中详细阐述，并多年来建立了监管框架。例如，2016年在亚洲电信和信息技术部长级会议上通过了《保护个人数据框架》，旨在“加强东盟个人数据的保护”。

东盟在处理互联网治理方面也发生了变化，选择将其视为数字和数字化问题，而不仅仅是涉及信息通信技术的问题。为此，东盟于2019年10月将东盟电信和信息技术部长级会议（TELMIN）的范围扩大，成为东盟数字部长级会议（ADGMIN）。

2021年，随着该区域数字经济的持续扩张，ADGMIN通过了《东盟数据管理框架》，以建立通用框架和适当的数据保护措施。未来，它还考虑制定超出互联网治理范围的区域准则，例如人工智能（AI）治理和伦理准则。

本简报探讨了东盟成员国尽管存在多样性和不同的数字化转型水平，但仍在努力实施国家和区域层面的政策措施来监管数字平台，以实现社会和经济稳定。然而，在改善网络安全合作和内容监管的治理的同时，这些政策也应促进创新和言论自由的进步。

市场主导地位与竞争力

新冠疫情加速了高科技农业、医疗保健和教学等特定领域的科技创新。然而，人们也对数字平台公司在市场主导地位和影响公众情绪方面的权力和影响力表示担忧。

在新加坡，政策举措、研发投资和监管措施促进了这些领域的创新，该国吸引了相关领域的领先初创企业。在印度尼西亚，移动电信公司与医疗服务提供商之间的创新连接建立了远程医疗平台。例如，印度尼西亚的一家远程医疗公司Halodoc在疫情高峰期将患者与全国各地的医生联系起来。

该区域的其他数字平台公司，如Grab、Gojek和Bukalapak，由于其业务模式具有内在的扩张优势，因此能够进行创新。这些优势包括：第一，网络效应，随着用户越来越多地使用平台，平台对潜在新用户就越具吸引力，从而触发一个良性增长循环。第二，数字技术的扩展促进了交互式网络和匹配效应的建立。第三，通过向外部创新者开放数字平台，集中精力最大化整个商业生态系统的价值，从而加速第三方创新和贡献。

数字欺诈与信任

数字化扩张也导致了网络犯罪事件的增加。2023年，几则新闻报道暗示东南亚容易遭受数字欺诈。例如，一项全球研究发现，新加坡的受害者在网络欺诈中平均损失的金额最多，身份盗窃是最常见的欺诈类型。在泰国，一名黑客威胁要泄露5500万公民的个人数据，以此向政府勒索赎金。作为回应，东南亚各国政府将实施国家数字身份作为保护其公民的首要任务。

截至2022年，东盟10个成员国中有8个已实施或计划实施数字身份计划。例如，近年来，新加坡政府一直在打击网络欺诈者，新加坡警方（SPF）报告2022年有31,728起欺诈案件，比前一年激增32.6%。

尽管有这些规定，但仍有可能通过监管沙盒（如新加坡）来推动创新。在监管沙盒内，用于管理特定行业的政策可以暂停，以支持创新发展实验。这些监管沙盒还允许监管机构与企业界互动，以了解挑战和新兴趋势。例如，需要信任和充分的网络安全措施才能充分释放东南亚数字金融生态系统的潜力并实施更公平的社会举措。

作为贸易和商业中心，新加坡当局正在实现贸易和商业程序的数字化。鉴于其经济结构，75%的经济属于服务业，新加坡正努力遵守欧盟（EU）《数字服务法案》（DSA），该法案旨在更新现有的电子商务指令，并处理非法内容、透明广告和虚假信息。其目标是为用户创造一个更安全、更透明的在线环境。

鉴于东盟各国金融生态系统的数字化发展水平不一，新加坡作为一个金融中心，能够在数字金融领域引领东盟。新加坡当局还采取了多项措施，确保其网络安全框架达到国际标准。新加坡的《个人数据保护法》（PDPA）也符合欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）立法，并且新加坡已与欧盟签署了多项数字协议，如《欧盟-新加坡数字伙伴关系》。

数字平台与社交媒体网络

虽然东南亚各国正在以各种方式应对数字金融诈骗，但数字化的兴起也伴随着虚假新闻的蔓延。东南亚地区是数亿智能手机用户的家园。据估计，该地区总人口的68%是社交媒体用户，16至24岁的年轻人平均每天在互联网上花费超过10个小时。这使得该地区成为虚假新闻的理想滋生地。东南亚的社交媒体格局也因数字素养水平参差不齐、治理能力不足以及全球科技公司日益增长的影响力而变得复杂。

东盟各国政府越来越愿意监管数字平台，以确保外国科技公司的利益与其自身的经济和政治利益相符。例如，印度尼西亚拥有2.65亿人口和年轻的人口结构，是全球第三大Facebook用户群体和第二大TikTok用户群体所在地。印度尼西亚已出台新规定，要求数字平台公司交出数据并遵守政府的内容审核指令。自2023年9月起，印度尼西亚还禁止在社交媒体上进行电子商务交易。

越南信息通信部（MIC）等其他政府机构已发布指令，要求平台创建机制和工具，以确保越南用户的安全，例如实施处理和删除违法信息的解决方案和工具。数字平台的所有者必须确保信息安全并保护消费者的个人信息。

东南亚各国政府已采取行动打击虚假新闻。例如，新加坡于2019年实施了《防止网络虚假信息和操纵法》（POFMA），俗称“假新闻法”。此外，2023年11月，新加坡议会通过了《在线安全（杂项修正案）法案》，授权资讯通信媒体发展局（IMDA）处理新加坡用户可访问的有害在线内容，无论内容托管或发起地点在哪里。社交媒体网站将被要求在数小时内阻止访问有害内容。如不遵守，IMDA可向互联网接入服务提供商发出指令，阻止新加坡用户访问。这一点很重要，因为曾发生过通过社交媒体进行自我激进化的情况。

其他东盟国家也有类似的法律：第一，在印度尼西亚，《通信和信息技术部长条例5》（MR5）关于私营电子系统运营商的规定，要求在该国提供在线服务、商业和平台的所有公司在24小时内遵守内容删除指令。第二，越南计划出台法律，要求社交媒体网络在24小时内删除“非法内容和服务”，并在3小时内处理“非法直播”。危害国家安全利益的内容必须立即被阻止。越南通信部的数据显示，在2022年第一季度，Facebook的合规率为90%，Google为93%，TikTok为73%。第三，在泰国，社交网络和用户必须应对刑法典和《计算机犯罪法》（CCA）中严格的“侮辱王室罪”法律。

数字平台内容监管

2023年，东盟发布了《东盟媒体打击虚假新闻和虚假信息政府信息管理指南（2023）》，为其成员国提供指导方针。然而，这仅涉及虚假新闻和虚假信息，并未包括有害在线内容的控制，这可能与言论自由问题相冲突。

然而，东盟政府间人权委员会（AICHR）正在处理对数字平台言论自由的担忧。2023年12月，AICHR在雅加达举办了一次关于东盟意见和表达自由的区域磋商会。此次磋商是AICHR“2021-2025年五年工作计划”的一部分，由AICHR印度尼西亚和印度尼西亚外交部组织。

磋商会提出了以下建议，以实现东盟成为一个没有仇恨言论、虚假新闻和虚假信息的地区：

第一，AICHR鼓励东盟、成员国和企业界在制定关于数字转型和数字世界人权的政策时，考虑儿童的意见。

第二，AICHR确保在制定人工智能法规时，遵循普遍人权原则和规范，如包容性、问责制、透明度、安全、非歧视和交叉性。

第三，AICHR和东盟应保护和扩大公民社会和其他利益相关者能够发出声音的空间，特别是为弱势和边缘化群体，如残疾人、老年人和农村地区居民等，并承认他们在决定何时以及如何参与时的自主权，例如提供口译员、翻译员和手语服务。

第四，东盟应建立一个数字权利与网络安全区域工作组，以监测数字权利侵犯、网络安全漏洞、在线骚扰，包括技术辅助的性别暴力，并为跨界案件制定转介机制，以预防和解决性别暴力问题。

议会行动

根据治理体系的不同，该区域的议会代表可以在监管措施方面针对虚假新闻采取以下行动：

第一，通过法律和预算，加速基础设施建设，特别是在服务欠缺的地区，并允许互联网服务提供商多样化，以鼓励竞争以及公平合理的定价和连接速度。

第二，确保任何关于互联网关闭的法律框架都符合国际人权法，并满足合法性、必要性和相称性的要求。

第三，确保所有旨在打击虚假信息和仇恨言论的限制措施都符合国际人权法和标准。

第四，在可能的情况下，与独立的核查组织合作并进行互动，以打击虚假信息。支持互联网用户的赋权和教育计划，使他们能够识别虚假信息。

正如印度尼西亚在AICHR框架内采取的行动所示，鉴于其人口结构的多样性以及在治理多元文化和地区方面的经验，印度尼西亚将是领导东盟在网络表达和民主的获取与推广方面的理想成员。

结论

在国家和区域层面，监管机构正在管理各种数字平台提供商。在经济领域，它们的市场主导地位受到限制，以使其他小型公司能够从数字化中受益。在社会公共领域，数字平台面临着不同市场利益相关者对其在线公共领域控制权的争夺。

数字平台公司在遵守其运营的各个司法管辖区的法律时，可能会在其企业价值观方面与人权和言论自由等问题发生冲突，包括保护其用户表达基本权利。然而，它们还必须应对那些故意制造和传播煽动混乱和社会分裂的有害内容和宣传的人。

虽然监管数字平台很重要，但数字平台也应能够与机构监管机构在反垄断、消费者保护和数据隐私挑战方面进行合作。例如，在社交媒体平台上，监管机构正在与Meta（Facebook、Instagram、Whatsapp）、X（前身为Twitter）和TikTok进行互动。使用数字身份是监管机构用来在数字平台上建立信任的一种方式。

或者，在每个司法管辖区设立一个独立的第三方监督委员会或国际仲裁委员会，也有助于讨论和评估内容审核困境，并裁决用户或政府的投诉或申诉。即使在最严格的模式下，数字平台公司也可以被置于监管沙盒中，供政策制定者评估其行为，同时也使它们能够创新和发展。

虽然欧盟在数字监管方面的标准可能是理想的典范，但在东南亚的背景下，鉴于数字化、基础设施发展和国家法规的多样性，该地区必须走自己的道路来监管社交媒体和其他网站。■

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■ Faizal Bin Yahya博士是新加坡国立大学李光耀公共政策学院治理与经济系高级研究员。

■ 排版：Hansu Park，研究助理

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