[ADRN 简报] 韩国对民主支持的官方发展援助

外国援助与民主支持

截至2022年，韩国提供的官方发展援助（ODA）金额为27.9亿美元，占其国民总收入的0.17%，在经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）的30个成员国中排名第16位。自2010年加入DAC以来，韩国的ODA一直在稳步增长。从受援国成功转型为捐助国是全球范围内的一项重大成就。然而，考虑到韩国在自由民主方面的高地位，其对民主治理的支持水平相对较低。

“民主援助”没有明确的定义，但通常指用于倡导和支持民主的援助。鉴于民主援助可能被视为干涉受援国内政，因此在以减贫和社会经济发展为主要目标的国家发展援助中，它并未得到突出强调。DAC旨在促进发展合作及相关政策，以实现“2030年可持续发展议程”，其中包括包容性和可持续的经济发展、国家和国际平等进步、消除贫困以及改善发展中国家的生活条件。它在发展、贸易、工业、环境、性别平等、反腐败和加强公民社会等领域制定了援助政策标准。本质上，DAC并未明确规定推广民主是ODA的目的（OECD n.d.）。

韩国的《国际发展合作基本法》也规定其宗旨是“通过规定国际发展合作的基本事项，提高国际发展合作政策的适当性和执行效率，并有效实现国际发展合作的政策目标，从而为人类共同繁荣和世界和平做出贡献。”该法律概述了国际发展合作的原则，例如“尊重《联合国宪章》的所有原则；支持发展中国家的自力更生和能力；尊重发展中国家的发展需求；增加发展经验的分享；以及与国际社会和谐相处并促进合作”，但并未提及将ODA与民主挂钩（OECD 2005；韩国立法研究中心 n.d.）。

关于援助有效性的长期问题主要集中在其对经济发展的影响上，捐助国的援助主要集中在国家能力建设和体制发展方面（Riddell 2007）。2005年的《巴黎宣言》概述了五项援助有效性原则，包括受援国的自主权、战略的协调、捐助国之间的协调、成果管理以及相互问责，所有这些都旨在实现援助对社会经济发展的影响。在构成当前援助体系基础的17项可持续发展目标（SDGs）中，唯一与民主倡导相关的目标是第16项，该目标侧重于和平、正义和强有力的（包容性）体制。

在冲突局势（如内战、冲突或灾难）中，人道主义援助不应产生负面后果的“不造成伤害”原则在应用于民主援助时应谨慎。该原则的设立是出于对援助干预可能无意中加剧受援国内部政治冲突或阻碍国家建设进程的担忧。联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）在公平、中立、透明和问责等伦理方面强调“不造成伤害”原则（UNHCR 2019）。OECD建议捐助国在提供援助时，应充分了解当地政治动态和历史背景，并侧重于包容性政治进程、国家诚信、建设性的国家与社会关系以及增强国家能力。[1]即，支持包容性国家建设和政治中立于当地动态的援助侧重于国家建设和社会融合，而非民主支持。

然而，将以往未得到突出强调的民主支持与地缘政治利益相结合的呼声日益高涨。虽然捐助国的援助已演变为更具需求驱动性，但捐助国的利益也日益影响着援助政策（Lancaster 2007；Haan 2009）。捐助国还优先考虑保障安全和经济利益或外交影响力，而非民主倡导。一些民主支持者批评西方捐助国在其海外援助中忽视民主价值观和人权。特别是作为援助额最大的捐助国美国，其援助政策的主要驱动力一直是安全和外交合作。随着拜登政府将国际格局视为民主与威权主义的对抗，要求将民主支持更紧密地纳入美国外交政策的呼声日益高涨（美国战略特别工作组2021）。

与前任总统相比，拜登总统热衷于将民主纳入其外交政策，并于2021年12月召开了首届民主峰会。随着2022年2月俄罗斯入侵乌克兰战争的开始，美国促进全球民主的努力得到了加强。根据“总统民主改革倡议”，美国国际开发署（USAID）正在支持独立媒体、反腐败努力、支持民主改革者、推动民主的技术进步以及保护选举和包容性政治进程（白宫2022）。美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔认为，对抗威权主义的正确途径是将民主支持纳入所有经济计划，而不是采取相对价值中立、对个人权利倡导关注有限的发展援助实践（Power 2023）。[2]另一种观点认为，如果存在公民自发抵抗威权主义的运动，则不应严格遵守不干涉原则。相反，应提供符合国际公认人权倡导的外部民主支持。为此，有人认为需要建立一项主张“（民主）援助权”的规范（Merriman, Quirk, and Jain 2023）。

将民主支持与地缘政治利益联系起来也受到批评。一些人认为，应主要关注支持个人权利，例如少数群体权利以及记者和反对派人物的政治自由，而不是将民主支持作为发展或地缘政治目标的工具（Pepinsky 2021）。这一论点符合不将民主支持与其捐助国的安全或经济利益挂钩的传统逻辑。尽管在民主支持为何至关重要的问题上存在分歧，但对于增加对民主保护和促进的支持的必要性，大家达成了一致。

韩国尹锡悦总统政府正在将自由、人权和法治等普世价值纳入其外交政策。作为其中的一部分，在第二次民主峰会印太区域会议期间，尹锡悦总统承诺在未来三年内，为印太国家在电子政务、数字技术能力建设、透明度和反腐败等有助于推进民主的领域，启动价值1亿美元的发展合作项目。在此公告之后，外交部于5月召开会议，计划将2024年的援助预算增加到3.4万亿韩元（约合26亿美元），比前一年增长29.3%（外交部2023）。然而，峰会期间宣布的援助重点主要放在技术支持和加强发展中国家政府能力上，这引发了关于其对民主支持真正贡献程度的疑问。

随着全球民主的退潮和威权主义的兴起，西方捐助国对积极民主援助的支持得到了加强。积极倡导自由民主的外交政策的韩国政府也希望分享这一方法。鉴于这些趋势，韩国必须讨论需要扩大哪些领域的发展援助，应重点援助哪些国家以支持民主治理，以及哪些援助实施方法对民主更为有效。

韩国应扩展的民主援助领域

根据OECD的报告，DAC的治理和公民社会支持领域分为国家建设和民主促进。前者包括公共政策和行政管理、公共财政管理、权力下放和地方政府支持、反腐败组织和机构支持、税收增加、公共采购、法律和司法发展以及宏观经济政策。后者包括民主参与和公民社会支持、立法机构和政党、媒体和信息的自由流动、人权、性别平等机构和组织、消除对妇女和女孩的暴力以及促进有序、安全和负责任的移民和移徙。根据OECD对2010年至2019年间所有捐助国向124个受援国提供的援助分析报告，73%的治理援助用于国家建设，27%用于民主促进，这一比例每年保持稳定。[3]

韩国的援助通过赠款援助实现民主支持。根据韩国国际合作机构（KOICA）网站上的12项活动领域，与民主相关的领域包括治理与和平、性别平等和人权。其中，“参与性和包容性民主”是治理与和平领域的中期战略重点。为实现这一目标而提出的项目包括支持包容性选举和立法活动，以及扩大参与性民主的基础。其余领域侧重于社区和社会融合、安全公正的司法和安全体系以及负责任高效的行政体系（KOICA n.d.）。2016年至2019年，和平与治理领域的援助占总援助的15%至18%，其中81%用于治理，19%用于和平相关援助。治理援助主要用于行政体系（62%）、司法和安全体系（19%）以及立法支持（5%）。KOICA的治理援助大部分用于行政体系改进和邀请培训（Kim 2021）。问题在于，加强司法、安全或行政机构更符合国家建设，而非民主促进。韩国将国家建设援助归类于治理，似乎反映了其通过发展或行政国家模式实现现代化的历史经验。

严格遵循民主援助的狭义定义，KOICA的支持领域包括选举和立法活动、参与性民主和性别平等。由韩国中央选举管理委员会发起并资助的世界选举机构协会（A-WEB）一直致力于民主选举支持以及世界各国选举管理机构之间的交流。然而，由于韩国政府的资金减少，其运作受到限制。鉴于韩国在国际选举管理机构中的领导地位，提高A-WEB的法律和财务地位可以增强其在民主援助中的作用。考虑到韩国积极的公民参与，也可以为伙伴国家制定量身定制的项目。特别是，参与式预算或数字请愿等方法可以在伙伴国家促进公民的政治参与。

在援助项目中，媒体自由支持被视为对民主治理的重要性。但韩国援助机构在该领域一直不活跃，这可能源于韩国政府主导的援助方式以及对干涉国内政治的担忧。尽管如此，鉴于韩国多元化的独立媒体格局，利用其能力支持自由媒体至关重要。与支持独立媒体的西方民间实体或多边组织合作可能是有益的。对移民和流离失所者的支持也日益受到民主援助的关注。随着韩国接受移民的需求日益增加，国际援助可以帮助找到国内治理改革的动力。对于作为韩国主要社会成就之一的性别平等，通过教育和就业促进妇女权利可以成为韩国民主援助的有力支撑。

总而言之，韩国的治理援助侧重于行政机构，而民主援助相对薄弱。鉴于公民社会赋权和媒体自由对受援国的民主治理至关重要，应加强这些领域的援助。

韩国应将民主援助重点放在新兴民主国家

尽管DAC捐助国普遍认为援助应支持善治，但其实际援助并不区分受援国的政治体制。OECD最近的一份报告分析了2010年至2019年间ODA的提供情况与政权类型之间的关系。在此期间，考虑到所有ODA捐助国，包括DAC成员国和非成员国，对威权政权的援助总额从2010年的占ODA总额的64%增至2019年的79%，增长了15个百分点。在威权政权内部，对甚至不举行直接选举的封闭式独裁政权的援助增加了178%，而对举行非民主选举的政权的援助增加了41%。[4]这一增长归因于十年间威权国家数量从68个增至75个，以及对这些政权的人道主义援助增加了19倍。自2015年以来叙利亚和也门的危机凸显了由于人道主义原因而增加对威权政权支持的两难境地。此外，在此期间，土耳其、阿联酋和沙特阿拉伯等新兴捐助国大幅增加了对威权政权的援助，由于它们不是DAC成员国，因此不遵守人权或民主治理原则。

鉴于ODA主要旨在减贫和经济发展，援助总额不考虑受援国的政治体制似乎是可以理解的。那么，旨在改善治理的援助呢？报告显示，2010年至2019年间，治理援助占ODA总额的比例从65%增至73%。但这主要是由于对封闭式独裁政权的援助增加了150%。这表明治理援助也是不考虑政权类型的。即使仅关注促进民主的治理援助（即从总治理援助中排除国家建设），情况也没有显著改变。在民主促进援助中，对公民社会和公民参与的支持始终占主导地位，选举支持有所下降，但权利和妇女支持有所增加。然而，即使是民主援助，也常常是在未充分考虑受援国政治性质的情况下提供的。例如，占所有民主参与和公民社会援助70%的五个捐助委员会成员国——美国、欧盟、瑞典、英国和德国——在援助方面并未显著区分政权类型。2010年至2019年间，对封闭式独裁政权的民主促进援助增加了72%，索马里、约旦、南苏丹、中国、摩洛哥和叙利亚等国是主要受援国。

从这一趋势可以推断，尽管援助被标记为民主援助，但出于各种原因，在威权政权中仍继续提供，而没有产生真正的民主成果。然而，必须指出的是，仅仅因为民主援助是无视政权类型提供的，并不意味着没有民主效果。最近的实证研究表明，民主援助确实促进了民主化。对2002-2012年OECD国家ODA的比较研究发现，在选举民主、核心公民社会和公民自由水平方面存在积极的民主化效应。主要论点是，除非对政权构成威胁，否则治理促进援助比加强国家能力对存在民主赤字（Lührmann et al. 2018）的领域产生更显著的影响。另一项分析2002-2018年欧盟民主援助的研究发现，欧盟对126个受援国的民主援助导致V-Dem选举民主指标增加了0.01，每美元人均民主援助在两年后导致该指标增加了0.009（Gafuri 2022）。一项对瑞典25年民主促进援助的研究表明，虽然总体影响可能很小，但当受援国处于民主化轨道上时，会产生显著的民主支持效应。因此，不建议在民主巩固达到一定水平之前减少援助，并建议侧重于巩固的关键领域，如人权、参与、公民社会加强和自由媒体（Niño-Zarazúa et al. 2020）。Cheeseman和Desrosiers最近的报告也强调，虽然不应突然停止对威权国家的援助，但如果优先考虑，应将其导向民主正在逐步恶化的国家。主要建议是与受援国保持一致的接触方式，优先考虑原则，确保安全或经济考量不损害民主。（Cheeseman and Desrosiers 2023）。

简而言之，捐助国出于人道主义和其他原因仍在支持威权政权，并未将治理援助集中于新兴民主国家。如果他们希望看到治理援助的民主化效果，那么处于民主化进程中的新兴民主国家将更有前景。因此，捐助者需要预期治理援助的长期渐进式民主化效果，并将支持集中在民主化国家所需的特定领域。

通过与公民社会组织和志同道合的捐助者建立伙伴关系，实现援助实施机制的多样化

韩国的大部分对外援助基于与受援国的政府间合同。通过与非政府公民组织建立伙伴关系提供的对外援助仍仅占约4%。这与西方捐助国通过非政府渠道向受援国民间社会提供支持的做法大相径庭。

《国际发展合作基本法》第二条将国际发展合作定义为“国家、地方政府或公共机构为发展中国家的发展和福利，直接或间接向发展中国家提供的优惠和非优惠发展合作（以下称为‘双边发展合作’）以及通过国际组织提供的多边发展合作”。在本法中，国际组织是指韩国在财政上提供捐助或合作的、由OECD DAC确定的与发展相关的国际组织（包括非政府组织）。因此，根据这一规定，可以通过非政府国际组织开展联合项目。鉴于这种法律上的可行性，韩国政府需要将其援助实施方式多样化，采用更具创新性的机制，让国内和国际非政府组织以及公民伙伴关系参与进来。

还可以考虑进一步激活多边双边援助的方式。多边双边援助是一种将资金委托给国际组织执行的体系，并明确其目的，这与国际组织拥有决策权的多元化援助不同。这种方法允许捐助国利用国际组织的经验和专业知识，同时避免与政府间援助相比的政治敏感性。包括韩国在内的捐助国在灾难或脆弱国家冲突期间，已利用联合国机构提供紧急救济援助（Cho et al. 2015）。将这种方法用于民主援助，可以利用专门从事民主支持的国际组织的专业知识，同时遵守不干涉受援国政治的原则。还可以与志同道合的捐助者建立伙伴关系。民主捐助国在拥有共同目标的情况下，可以通过削减受援国的行政成本来扩大发展援助，并产生协同效应。

结论

韩国是一个在经济发展和民主化方面都取得成就的代表性捐助国。然而，在支持伙伴国家的民主援助方面，韩国一直处于被动状态，缺乏明确的原则和规范。在全球民主退潮之际，迫切需要建立民主援助的框架。本文认为，虽然不可能大幅改变韩国现有的以经济和社会发展为重点的援助政策，但迫切需要建立民主援助框架。具体而言，第一，在选举支持、公民参与和自由媒体等领域增加对民主的支持，超越传统的政府能力建设或技术援助。第二，在选择受援国时，重点关注介于威权主义和巩固民主之间的“新兴民主国家”。第三，通过与国内和国际公民组织建立伙伴关系，并与具有相同价值观的民主捐助国合作，将援助更直接地执行到受援国的公民社会和媒体。这些改革的起点是，在设计符合韩国国情的项目时，将援助分类体系与DAC捐助国保持一致。应通过更积极地协助民主治理来补充援助带来的贡献外交。没有民主治理，可持续发展和稳定和平就难以实现。■

[1]OECD报告称，排除特定群体的选举不宜过早举行，提高公民社会的期望无助于解决冲突局势。由于仅通过公民社会组织提供服务会为脆弱国家增加另一个公共部门，因此报告建议通过国家部门分配援助资源更为可取。OECD 2010。

[2]美国国际开发署将其活动分为13个领域，“民主、人权和治理”是其中之一。https://www.usaid.gov/democracy

[3]此数据不包括对国际组织的多元化援助，后者占ODA总额的70%。关于民主多样性研究的政权分类方法，请参阅Lührmann et al. 2018。

[4]对封闭式独裁政权的ODA融资增加大部分被归类为公共部门的多元化援助。其中34%投资于人道主义援助，29%投资于社会基础设施和服务，14%投资于经济基础设施和服务，7%投资于物资和项目支持。

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■ 李淑钟，东亚研究所高级研究员兼亚洲民主研究网络代表。

■ 排版由朴汉洙，研究助理

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