[ADRN Issue Briefing] 南韓国による民主主義支援のための政府開発援助

国際援助と民主主義支援

2022年現在、韓国は国民総所得（GNI）の0.17%に相当する27.9億米ドルの政府開発援助（ODA）を提供しており、経済協力開発機構（OECD）の開発援助委員会（DAC）の30カ国中16位にランクされています。2010年にDACに加盟して以来、韓国のODAは着実に増加しています。援助受給国から援助供与国への成功裏な移行は、世界的に見て顕著な成果です。しかし、韓国が自由民主主義において高い地位を占めているという文脈において、民主的ガバナンスへの支援レベルは比較的低いと言えます。

「民主主義援助」という明確な定義はありませんが、一般的には民主主義を擁護し支援するために使用される援助を指します。民主主義援助は受給国の内政干渉と見なされる可能性があるため、貧困削減と社会経済開発が主要な目標である開発援助においては、目立って強調されていません。DACは、持続可能な開発目標2030、すなわち、包摂的で持続可能な経済発展、国家および国際的な平等の進展、貧困根絶、開発途上国の生活水準の向上を含む目標を達成するために、開発協力とその関連政策を促進することを目指しています。DACは、開発、貿易、産業、環境、ジェンダー平等、腐敗防止、市民社会の強化など、様々な分野における援助政策の基準を設けています。本質的に、DACは民主主義の普及をODAの目的であると明示してはいません（OECD n.d.）。

韓国の国際開発協力基本法も、その目的を「国際開発協力に関する政策の適切性及びその実施の効率性を高め、国際開発協力に関する基本事項を定めることにより、国際開発協力政策の目的を効果的に達成し、もって人類の共存共栄と世界平和に貢献すること」と規定しています。この法律は、「すべての国連憲章の原則の尊重、開発途上国の自立努力及び能力の支援、開発途上国の開発の必要性の尊重、開発経験の共有の増加、国際社会との相互調和及び協力の促進」といった国際開発協力の原則を概説していますが、ODAと民主主義を結びつけることについての言及はありません（OECD 2005; Korea Legislation Research Institute n.d.）。

援助が効果的であるかという長年の問いは、主にその経済開発への影響に焦点を当てており、ドナー国の援助は国家能力構築と制度開発を中心に展開されてきました（Riddell 2007）。2005年のパリ宣言は、援助効果に関する5つの原則を概説しており、それらは受給国のオーナーシップ、戦略の整合性、ドナー国間の調和、結果重視の管理、相互説明責任であり、これらすべてが援助の社会経済開発への影響を目的としています。現在の援助システムの基盤を形成する17の持続可能な開発目標（SDGs）のうち、民主主義の擁護に関連する唯一の目標は、平和、正義、そして（包摂的な）強固な制度に焦点を当てた第16目標です。

人道支援が紛争状況、例えば内戦、紛争、または災害において負の影響を与えないようにするという「害を与えない（Do No Harm）」原則は、民主主義援助に適用する際には慎重であるべきです。この原則は、援助介入が受給国における政治的紛争を意図せず悪化させたり、国家建設プロセスを妨げたりする可能性への懸念から確立されました。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、公平性、中立性、透明性、説明責任といった倫理的側面における「害を与えない」原則を強調しています（UNHCR 2019）。OECDは、ドナー国が援助を提供する際に、現地の政治力学と歴史的背景に関する十分な知識を持ち、包摂的な政治プロセス、国家の完全性、建設的な国家・社会関係、そして国家能力の強化に焦点を当てることを推奨しています。[1]すなわち、包摂的な国家建設と政治的に中立な援助は、民主主義支援よりも国家建設と社会統合に焦点を当てています。

しかし、かつては目立って強調されていなかった民主主義支援を、地政学的な利益と統合して擁護する傾向が高まっています。ドナー国の援助は需要主導型へと進化していますが、ドナー国の利益も援助政策にますます影響を与えています（Lancaster 2007; Haan 2009）。ドナー国はまた、民主主義擁護よりも安全保障や経済的利益、外交的影響力の確保を優先してきました。民主主義の擁護者の一部は、西側諸国のドナー国が海外援助において民主的価値観と人権を軽視していると批判しています。特に援助額で世界をリードするドナー国である米国の場合、安全保障と外交協力がその援助政策の主な推進力となってきました。バイデン政権は国際情勢を民主主義と権威主義の対立と見なしており、米国の外交政策への民主主義支援のより強力な統合を擁護する声が高まっています（Task Force on US Strategy 2021）。

バイデン大統領は、前任者たちと比較して、民主主義を外交政策に統合することに熱心であり、2021年12月には初の民主主義サミットを開催しました。2022年2月にロシアが侵攻して始まったウクライナ戦争により、世界の民主主義を促進する米国の努力は激化しました。「大統領民主主義再生イニシアチブ」の下で、米国国際開発庁（USAID）は、独立メディア、腐敗防止への取り組み、民主的改革派の支援、民主主義のための技術的進歩、選挙と包摂的な政治プロセスの保護を支援しています（White House 2022）。USAID長官のサマンサ・パワーは、権威主義に対する正しい道は、比較的価値中立的で個人の権利擁護に焦点が限定されている開発援助の実践から離れ、すべての経済プログラムに民主主義支援を統合することだと主張しています（Power 2023）。[2] 権威主義に対する市民による自発的な抵抗運動がある場合、内政不干渉の原則に厳密に縛られるべきではないという別の意見もあります。むしろ、国際的に認められた人権擁護に沿った外部からの民主主義支援は利用可能であるべきです。この目的のために、「（民主主義的）援助を受ける権利」を主張する規範を確立する必要があると論じられています（Merriman, Quirk, and Jain 2023）。

民主主義支援を地政学的な利益と結びつけることへの批判もあります。一部の論者は、民主主義支援を開発や地政学的な目標の手段として使用するのではなく、少数派グループの権利やジャーナリスト、野党指導者の政治的自由といった個人の権利を支援することに主眼を置くべきだと主張しています（Pepinsky 2021）。この議論は、ドナー国の安全保障や経済的利益に結びつけることなく、民主主義支援において一貫性を保つという伝統的な論理と一致しています。民主主義支援がなぜ重要であるかについての見解の違いはありますが、民主主義の保護と促進への支援を増やす必要性については合意があります。

韓国の尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領政権は、自由、人権、法の支配といった普遍的価値を外交政策に統合しています。その一環として、第2回民主主義サミット・インド太平洋地域会合において、尹大統領は今後3年間で、インド太平洋諸国に対し、eガバメント、デジタル技術能力構築、透明性、腐敗防止など、民主主義の進展に貢献できる分野に1億米ドル規模の開発協力プロジェクトを開始すると約束しました。この発表に続き、外交部は5月に会議を開催し、2024年の援助予算を前年比29.3%増の3兆4000億ウォン（約26億米ドル）に増額することを決定しました（外交部 2023）。しかし、サミットで発表された援助の焦点は、主に技術支援と開発途上国の政府能力強化にあり、民主主義支援にどれだけ真に貢献するかについては疑問が残ります。

世界的に民主主義が後退し、権威主義が台頭する中、西側諸国のドナー国からの積極的な民主主義援助への支持が強化されています。外交政策において自由民主主義を積極的に擁護する韓国政府も、このアプローチを共有したいと考えています。これらの動向を踏まえ、韓国が開発援助をどの分野に拡大する必要があるか、どの国を民主的ガバナンス支援の対象として焦点を当てるべきか、そして民主主義のためのより効果的な援助実施方法は何かを議論することが不可欠です。

韓国が拡大すべき民主主義援助の分野

OECDの報告書によると、DACのガバナンスおよび市民社会支援分野は、国家建設と民主主義推進に分けられます。前者は、公共政策および行政管理、財政管理、地方分権化と地方政府支援、腐敗防止組織と制度支援、税収増加、公共調達、法制度および司法開発、マクロ経済政策から構成されます。後者は、民主的参加と市民社会支援、立法府と政党、メディアと情報の自由な流通、人権、ジェンダー平等に関する制度と組織、女性と少女に対する暴力の撤廃、秩序ある、安全で責任ある移民と移住の促進から構成されます。2010年から2019年の間に、すべてのドナー国が124の受給国に提供した援助を分析したOECDの報告書に基づくと、ガバナンス援助の73%が国家建設に、27%が民主主義推進に費やされており、この比率は毎年一貫しています。[3]

韓国の援助においては、民主主義支援は贈与（グラント）援助を通じて実現されます。韓国国際協力団（KOICA）のウェブサイトに記載されている12の活動分野のうち、民主主義に関連する分野はガバナンスと平和、ジェンダー平等、人権です。その中でも、中核的なガバナンスと平和分野の中期戦略は「参加型で包摂的な民主主義」に焦点を当てています。この目標達成のために提案されているプログラムには、包摂的な選挙と立法活動の支援、そして参加型民主主義の基盤拡大が含まれます。残りの分野は、コミュニティと社会統合、安全で公正な司法および安全保障システム、そして責任ある効率的な行政システムに焦点を当てています（KOICA n.d.）。平和とガバナンス分野への支援は、2016年から2019年の総援助額の15%から18%を占め、そのうち81%がガバナンス、19%が平和関連の援助でした。ガバナンス援助は主に行政システム（62%）、司法および安全保障システム（19%）、立法支援（5%）に向けられました。KOICAのガバナンス援助の大部分は、行政システム改善と招へい研修に費やされました（Kim 2021）。問題は、司法、安全保障、または行政機関の強化が、民主主義推進よりも国家建設により合致していることです。韓国が国家建設援助をガバナンスの下に分類していることは、開発または行政国家モデルを通じた近代化というその歴史的経験を反映しているようです。

民主主義援助の狭義の定義に厳密に従うと、KOICAの支援分野には、選挙と立法活動、参加型民主主義、ジェンダー平等が含まれます。韓国の中央選挙管理委員会が主導し資金提供している世界選挙機関協会（A-WEB）は、世界の選挙管理機関間の民主的選挙支援と交流に関与してきました。しかし、韓国政府からの資金削減により、その活動は限定的です。国際選挙管理機関における韓国のリーダーシップを考慮すると、A-WEBの法的および財政的地位を改善することは、民主主義援助におけるその役割を強化することができます。韓国の活発な市民参加を考慮すると、パートナー国に合わせたプログラム的なイニシアチブも開発できます。特に、参加型予算やデジタル請願などの方法は、パートナー国における市民の政治参加を促進することができます。

援助プログラムにおけるメディアの自由支援は、民主的ガバナンスにとって重要であると見なされてきました。しかし、韓国の援助機関は、韓国政府中心の援助アプローチと内政干渉への懸念から、この分野で積極的に活動したことはありません。それでも、韓国の多様な独立メディアの状況を活かして、自由なメディア支援のためにその能力を活用することは不可欠です。独立メディアを支援する西側の市民団体や多国間組織と協力することは有益でしょう。移民や避難民への支援も、民主主義援助から注目を集めています。韓国が移民を受け入れる必要性が高まるにつれて、国際的な援助は国内のガバナンス改革の勢いを見つけるのに役立つかもしれません。韓国の主要な社会的成果の一つであるジェンダー平等に関しては、教育と雇用を通じた女性の権利促進は、韓国の民主主義援助の強みとなり得ます。

要約すると、韓国のガバナンス援助は行政機関に焦点を当てていますが、民主主義支援は比較的弱いです。市民社会のエンパワーメントとメディアの自由は、受給国の民主的ガバナンスにとって重要であることを考えると、これらの分野への援助は補完されるべきです。

韓国は新興民主主義国に民主主義援助を集中させる

DACドナー国間では、援助は良好なガバナンスを支援すべきであるというコンセンサスがありますが、実際には援助は受給国の政治体制を区別していません。最近のOECDの報告書は、2010年から2019年の間にODAが政体タイプ別にどのように提供されたかを分析しました。この期間中、すべてのODAドナー国（DAC加盟国および非加盟国）を考慮すると、権威主義体制への総援助額は2010年の総ODAの64%から2019年には79%に増加し、15パーセントポイントの上昇となりました。権威主義体制の中でも、直接選挙さえ行われない閉鎖的独裁体制への援助は178%増加し、非民主的な選挙が行われる体制への援助は41%増加しました。[4] この増加は、10年間で権威主義国の数が68から75に増加したこと、およびこれらの体制への人道支援が19倍に増加したことに起因します。2015年以降のシリアとイエメンの危機は、人道的理由から権威主義体制への支援が増加するというジレンマを浮き彫りにしています。さらに、この期間中、トルコ、UAE、サウジアラビアのような新興ドナー国は、DAC加盟国ではないため、人権や民主的ガバナンスの原則を遵守することなく、権威主義体制への支援を大幅に増加させました。

ODAの主な目的が貧困削減と経済開発であると考えると、総援助額が受給国の政治体制を考慮しないことは理解できるかもしれません。では、ガバナンス改善を目的とした援助はどうでしょうか？報告書は、ガバナンス援助が2010年から2019年の間に総ODAの65%から73%に増加したことを示しています。しかし、これは主に閉鎖的独裁体制への援助が150%増加したことによるものです。これは、ガバナンス援助も政体タイプに関係なく行われていることを示唆しています。民主主義推進のためのガバナンス援助のみに焦点を当てた場合（すなわち、国家建設を総ガバナンス援助から除外した場合）でも、状況は大きく変わりません。民主主義推進援助の中では、市民社会と市民参加への支援が引き続き大部分を占め、選挙支援は減少していますが、権利と女性への支援は増加しています。しかし、民主主義援助でさえ、受給国の政治的性質をあまり考慮せずに提供されているように見受けられます。例えば、全民主的参加と市民社会援助の70%を占める5つのドナー委員会加盟国（米国、EU、スウェーデン、英国、ドイツ）は、政体タイプに基づいて援助を大きく区別していませんでした。2010年から2019年の間に、閉鎖的独裁体制への民主主義推進援助は72%増加し、ソマリア、ヨルダン、南スーダン、中国、モロッコ、シリアなどが主要な受給国となりました。

この傾向から、民主主義を謳った援助であっても、様々な理由で権威主義体制で継続され、真の民主主義的成果をもたらしていないと推測できます。しかし、民主主義援助が政体タイプに関係なく提供されたからといって、民主化効果が全くなかったわけではないことに注意することが重要です。最近の実証研究では、民主主義援助が民主化を促進することが示唆されています。OECD諸国からのODAを比較した2002年から2012年の研究では、選挙民主主義、中核的市民社会、市民の自由のレベルに関して肯定的な民主化効果が見られました。主な議論は、政権に脅威を与えない限り、国家能力を強化するよりもガバナンス推進援助の方が、民主主義の赤字がある分野により大きな影響を与えるというものです（Lührmann et al. 2018）。EUの民主主義援助を2002年から2018年まで分析した別の研究では、126の受給国へのEUの民主主義援助がV-Dem選挙民主主義指標に0.01の増加をもたらし、1人当たりの民主主義援助1ドルあたり2年後に同指標が0.009増加したことがわかりました（Gafuri 2022）。スウェーデンの民主主義推進援助を25年間にわたって分析した研究では、全体的な影響は小さいかもしれないが、受給国が民主化の軌道上にある場合には顕著な民主主義支援効果があることが示唆されています。したがって、民主主義の定着レベルに達する前に援助を削減することは推奨されず、人権、参加、市民社会の強化、自由な報道といった定着に不可欠な分野に焦点を当てることを推奨します（Niño-Zarazúa et al. 2020）。最近のCheesemanとDesrosiersの報告書も、権威主義国への援助を急に中止すべきではないが、優先順位をつけるならば、民主主義が徐々に悪化している国に向けるべきだと強調しています。主な推奨事項は、安全保障や経済的考慮が民主主義を損なわないように、原則を優先する形で受給国と一貫して関与することです（Cheeseman and Desrosiers 2023）。

要するに、人道的理由その他の理由で権威主義体制への支援を継続しているにもかかわらず、ドナー国は若い民主主義国にガバナンス援助を集中させていません。もし彼らがガバナンス援助の民主化効果を見たいのであれば、民主化プロセスにある新興民主主義国の方がより有望でしょう。したがって、ドナーはガバナンス援助の長期的な漸進的な民主化効果を期待し、民主化する国が必要とする特定の分野に支援を集中させる必要があります。

市民社会組織および志を同じくするドナーとのパートナーシップを通じた援助実施メカニズムの多様化

韓国の外国援助の大部分は、受給国との政府間契約に基づいています。非政府組織とのパートナーシップを通じて支出される外国援助は、依然として約4%にとどまっています。これは、受給国の市民社会への支援を非政府ルートを通じて行う西側ドナー国の取り組みとは大きく異なります。

国際開発協力基本法第2条は、国際開発協力を「国家、地方自治体または公共機関が開発途上国の開発と福祉のために、開発途上国に直接的または間接的に提供する譲許的および非譲許的な開発協力（以下「二国間開発協力」という。）および国際機関を通じて提供される多国間開発協力」と定義しています。この法律における国際機関とは、OECD DACが定める開発関連国際機関（非政府組織を含む）のうち、韓国が財政的に拠出または協力する機関を意味します。したがって、この規定に基づき、非政府国際機関を通じて共同プロジェクトを追求することが可能です。この法的実現可能性に基づき、韓国政府は国内および国際的な非政府組織や市民パートナーシップを含む、より革新的なメカニズムに援助実施を多様化する必要があります。

また、マルチ・バイラテラル援助をさらに活性化する方法も検討できます。マルチ・バイラテラル援助とは、多国間援助とは異なり、国際機関に目的を明示して実施のために資金を委託するシステムです。このアプローチにより、ドナー国は国際機関の経験と専門知識を活用できると同時に、政府間援助と比較して政治的な機微を回避できます。韓国を含むドナー国は、紛争や脆弱な国家における緊急救援が必要な場合に国連機関を活用してきました（Cho et al. 2015）。このアプローチを民主主義援助に活用することで、受給国の政治への不干渉原則を遵守しながら、民主主義支援に特化した国際機関の専門知識を活用することができます。志を同じくするドナーとのパートナーシップも同様に構築できます。共通の目標を共有することで、民主主義ドナー国は援助受給国の管理コストを削減し、相乗効果を生み出すことで開発援助を拡大できます。

結論

韓国は、経済発展と民主化の両方を達成した代表的なドナー国です。しかし、援助パートナー国における民主主義を支援する援助に関しては、明確な原則と規範を欠き、受動的でした。民主主義が世界的に後退している今、民主主義援助のための枠組みを確立することが急務です。本稿では、韓国の既存の経済社会開発に焦点を当てた援助政策を劇的に変更することは現実的ではないかもしれませんが、民主主義援助の枠組みを緊急に確立することが不可欠であると提案します。具体的には、第一に、従来の政府能力構築や技術支援援助を超えて、選挙支援、市民参加、自由な報道などの分野における民主主義支援を拡大すること。第二に、受給国を選択する際に、権威主義と確立された民主主義の中間に位置する新興民主主義国に焦点を当てること。第三に、国内外の市民組織とのパートナーシップ、および同じ価値観を共有する民主主義ドナー国との協力により、援助受給国の市民社会とメディアに、より直接的に援助を実行すること。これらの改革の出発点は、DACドナー国と援助分類システムを一致させながら、韓国の状況に合わせたプログラムを設計することです。援助を通じた貢献外交は、民主的ガバナンスをより積極的に支援することによって補完されるべきです。民主的ガバナンスなしには、持続可能な開発と安定した平和の達成は困難です。■

[1] OECDの報告書は、特定のグループを除外した選挙は早期に開催されるべきではなく、市民社会からの期待を高めることは紛争状況に対処するのに役立たないと主張しています。市民社会組織を通じたサービス提供は、脆弱な国家に別の公共部門を構築するにすぎないため、報告書は、援助資源を国家部門によって分配することがより望ましいと示唆しています。OECD 2010。

[2] USAIDは13の分野に活動を分類しており、「民主主義、人権、ガバナンス」はその一つです。https://www.usaid.gov/democracy

[3]このデータには、総ODA額の70%を占める国際機関への多国間援助は含まれていません。民主主義の多様性に関する研究のための政体分類方法については、Lührmann et al. 2018を参照してください。

[4]閉鎖的独裁体制へのODA資金の増加の大部分は、公共部門における多国間援助として分類されました。そのうち34%は人道支援、29%は社会インフラ・サービス、14%は経済インフラ・サービス、7%は物資・プログラム支援に投資されました。

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■ イ・スギョン は、東アジア研究所の上級研究員であり、アジア民主主義研究ネットワークの代表である。

■ 作成：ハンス・パーク、リサーチ・アソシエイト

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