[ADRN 问题简报] 直接民主：亚洲的背景与趋势变化

引言

直接民主包括人民倡议、公民投票和公民投票，其中公民投票决定具体政策而非选举候选人。一些学者将直接民主的范围限定在进行无记名投票的机制内。[1]然而，也有人认为公民大会以及公民参与政府规划和预算同样是重要的直接民主形式。[2][3][4]

在亚洲民主研究网络（Asia Democracy Research Network）开展的一系列新研究中，采用了更广泛的直接民主视角——即包含公民投票、对民选官员的罢免以及公民参与预算过程——来考察七个亚洲国家直接民主的性质和特征。每项国家研究都探讨了现有的直接民主机制及其出现的背景。研究确定的关键机制包括公民投票、公职人员罢免和人民倡议。各位作者审查了支持或反对这些机制的论点，并确定了参与其实施的行动者、人口统计特征和政府层级。他们还探讨了直接民主机制在促进改革和提高民主整体质量方面的有效性。最后，他们概述了正在出现的关于直接民主实践的新趋势，包括数字技术的应用。亚洲民主研究网络，更广泛的直接民主观——涵盖了公民投票、民选官员罢免投票以及公民参与预算过程——被用来考察七个亚洲国家直接民主的性质和特征。每个国家的研究都探讨了现有的直接民主机制及其出现的背景。研究中确定的关键机制是公民投票、公职人员罢免和人民倡议。各位作者审查了支持或反对这些机制的论点，并确定了参与其实施的行动者、人口统计特征和政府层级。他们还探讨了直接民主机制在促进改革和提高民主整体质量方面的有效性。最后，他们概述了正在出现的直接民主实践新趋势，包括数字技术的应用。

公民投票、罢免和请愿

通过考察其历史背景，可以更好地理解亚洲直接民主的演变。例如，基于投票的直接民主机制的兴起可以追溯到 20 世纪 80 年代和 90 年代全球民主化的浪潮。[5]菲律宾在 1986 年推翻威权政府后建立了直接民主机制，这提供了一个有趣的案例，正如我在我的论文《菲律宾的直接民主》中所讨论的。[6]菲律宾于 1987 年通过了一部为民主治理提供框架的新宪法。其关键条款之一是人民倡议，这是修改宪法的一种方式。人民倡议要求获得选举委员会登记选民总数的至少百分之十二的请愿，并且每个立法区必须至少有该区登记选民的百分之三的代表。

1989 年的《菲律宾倡议和公民投票法》是一项授权法案，允许选民直接发起新法律的通过，并要求举行全国和地方公民投票。2019 年关于邦萨摩洛自治的公民投票和 2021 年关于巴拉望省分裂的公民投票是菲律宾直接民主的两个近期例子。在邦萨摩洛公民投票中，这些活动旨在获得当地居民的同意以创建一个新的地区；在巴拉望公民投票中，旨在获得民众的批准以分裂一个省。

人民倡议是一种允许选民请愿菲律宾政府将新政策提案列入选票的机制。一个例子是 2014 年的“反对金库倡议”（People's Initiative Against Pork Barrel, PIAP）。在 2013 年的一起政治丑闻中，立法者和国家机构的官员被指控滥用优先发展援助基金（Priority Development Assistance Fund, PDAF），这是一笔分配给每位国会议员的酌情决定资金，用于对优先政府项目进行支出决策。所谓的腐败事件引发了“百万人游行”和其他抗议活动。根据 2014 年 PIAP 的《金库废除法案》提案，除灾难救助和救援行动资金以及情报和安全资金外，提交给国会的所有预算都将仅包含项目化拨款。然而，这项公民主导的倡议并未成功，因为它未能收集到所需的选民签名数。

在 Thawilwadee Bureekul、Ratchawadee Sangmahamad 和 Arithat Bunthueng 的论文《泰国直接民主》中，他们讨论了泰国如何利用公民投票来获得民众对宪法修正案的批准，包括 2007 年的修正案和 2016 年最新修订的草案。[7]在 2016 年公民投票之前，围绕宪法的问题并未得到充分讨论，因为军政府限制了辩论并压制了任何形式的反对意见。当举行公民投票时，61% 的选民选择批准新宪法。根据 2017 年正式颁布的新宪法，总理不必是众议院的民选成员，而是由包括军事任命的 250 名参议员在内的全体议会选出。尽管如此，现行宪法也规定了人民倡议制度，以推荐立法和罢免民选官员。在这种制度安排下，至少需要 10,000 个签名才能请愿众议院审议拟议政策，或提出地方法规或罢免地方官员。另一方面，需要不少于 50,000 个选民签名才能提出宪法修正案。

在泰国，公民投票已成为一种政治机制，不再反映公众的意愿。没有办法保证举行人民发起的公民投票。尽管人民倡议越来越受欢迎，但很少有法案能通过议会成为法律，因为任何与预算相关的法案都必须得到总理的批准。罢免机制经常被使用，但它是一种促进威权控制而非促进民主的政治工具，或者是在政变后立法机关罢免政治职务人员的方式。第一次此类事件是 2006 年军事政变后新成立的国民立法议会通过一项决议罢免了人权委员会的一名成员。英拉·西那瓦特总理也被在 2014 年政变后成立的国民立法议会罢免。

在《印度尼西亚直接民主考察》一文中，Devi Darmawan 和 Sri Nuryanti 解释说，根据 1985 年第 5 号法律，公民投票被授权作为修改 1945 年宪法的一种方式。[8]然而，该规定已于 1999 年被废止，不再有效。在印度尼西亚举行公民投票的一个显著例子是，在苏哈托总统新秩序时期被印度尼西亚吞并的东帝汶居民被问及他们是否希望继续作为印度尼西亚的一个省份，还是成为一个独立国家。这次公民投票是在联合国（UN）呼吁东帝汶人民享有自决权之后举行的。经济危机和政治改革促使印度尼西亚政府决定在联合国监督下举行 1998 年 5 月的公民投票。

在 Verité Research 的论文《通过直接公众参与促进民主：斯里兰卡的经验》中，作者们讨论了斯里兰卡自 1944 年引入的西敏寺议会结构的起源。[9]在此结构下建立的机构受英联邦议会传统的管辖，此外还有当时生效的宪法。通过这些传统，公民可以通过议员私人法案、公众请愿和议会质询等工具直接参与政府。然而，在获取和有效利用这些机制方面存在挑战。在斯里兰卡，公民投票允许民众直接投票批准或否决一项法律或提案。宪法第 85 条和第 86 条授权总统通过公民投票请求民众批准任何法案。然而，该国仅举行过一次公民投票，即 1982 年 12 月总统 J.R. Jayawardena 提议在不举行选举的情况下将现任议会的任期延长六年。该公民投票以 54.6% 的选民批准该提案而通过，从而将现任议会的任期延长至 1989 年。

在《蒙古直接民主的历史与趋势》一文中，Tamir Chultemsuren 解释说，1992 年《蒙古宪法》第 24 条包含关于人民公民投票的规定，而 1995 年《人民公民投票法》规定，发起全国性公民投票的权力属于总统和议会（尽管需要其三分之一成员的批准）。[10]该法律存在一些缺陷，包括限制了公民发起公民投票的权利。它对举行公民投票的先决条件不明确，并对连续举行公民投票施加了限制，因为组织一次公民投票的成本相当于举行一次大选。自该法律颁布以来，该国从未举行过一次公民投票。2016 年，《人民公民投票法》进行了修订，以使其与《大选法》保持一致，该法案将自动化选举工具纳入了选举程序。

在马来西亚，虽然没有举行公民投票和请愿罢免公职人员的法律机制，但直接民主是通过非制度化手段实现的。在他的论文《马来西亚与民主的持续斗争》中，Halmie Azrie Abdul Halim 描述了公民倡议如何通过在线平台发起。例如，在 2021 年发生轻轨列车（LRT）碰撞事故后，在 change.org 上发起了一项名为 #LetakJawatanTajuddin（#Tajuddin辞职）的请愿。[11]此举旨在罢免 Prasarana（运营 LRT 的公共交通公司）主席 Dato' Sri Tajuddin Abdul Rahman。该请愿获得了超过 100,000 个签名。尽管政府没有正式回应该请愿，但 Dato' Sri Tajuddin 在火车事故发生两天后被解除了职务。

参与式规划和预算

除了公民投票、公职人员罢免和人民政策改革倡议之外，公民参与规划和预算，尤其是在地方层面，已成为亚洲直接民主的一个重要特征。在他的论文《在线公民参与能否加强印度直接、审议式和参与式民主？》中，Kaustuv Kanti Bandyopadhyay 强调了 20 世纪 90 年代初地方治理机构的出现为公众参与地方发展相关决策创造了重要的空间。[11]1992 年颁布的第 73 条和第 74 条宪法修正案为 Gram Sabha（Gram Panchayat 辖区内所有合格选民的集会）和 Ward Committees（人口超过 300,000 的市政病区的民选或提名成员委员会）提供了规定。这些法案详细说明了 Gram Sabha 和 Ward Committees 的职能，包括参与所有地方发展工作的规划和监督。然而，尽管这是直接参与的唯一制度化空间，但实施 Gram Sabha 的经验好坏参半。Ward Committees 的有效性甚至更令人失望，因为大多数州政府和市政当局尚未成立或激活这些委员会。

在缺乏制度化的公众参与政策规划和监督的空间的情况下，一些公民社会组织和公民协会利用社会问责制，通过参与式数据收集和分析、与公众当局和媒体分享调查结果以及与负责项目和政策实施的公共机构进行谈判来促进公众参与。所使用的工具包括公民报告卡、社区评分卡和社会审计。这些倡议帮助公民放大了他们的声音，但未能制度化，并且仍然难以扩大公众参与的规模。在社会审计已制度化的案例中，例如在马哈特马·甘地国家农村就业保障计划（NREGS）中，由于公共机构的懈怠态度和地方政府能力不足，实施效果远未达到预期。

在过去的二十年里，菲律宾的公民社会组织（CSOs）在确保公共服务提供的诚信方面发挥了关键作用。现在，对于与公共财政管理相关的问题，存在正式和非正式的公民参与空间。随着 1991 年《地方政府法》的通过，菲律宾建立了一个权力下放的政府体系，其中包含了权力下放、地方政府单位（LGUs）的资金以及公民参与等概念。每个省、市、镇和村的地方发展委员会决定地方发展基金的使用，该基金占国家政府内部税收分配的 20%。根据法律规定，这些委员会和其他地方特别机构（LSBs）的四分之一席位由公民社会组织代表担任。

在菲律宾的某些地方政府单位（LGUs），如纳加市、奎松市、卡加延德奥罗市和杜马格特市，通过地方条例的通过，成立了人民委员会，任命公民社会组织代表进入市政府的地方特别机构（LSBs）。在这些地方政府单位中，公民社会组织在地方特别机构中的代表人数通常超过《地方政府法》规定的 25% 的最低要求。公民社会组织代表可以观察、投票并参与市政府项目、活动和计划的审议、优先排序、实施和评估。他们可以在民选市议会的委员会层面提出立法、参与和投票，并在行使知情权方面作为人民的代表，允许他们查阅官方记录和文件。然而，这些做法在菲律宾并非普遍；在许多地方政府单位，公民社会组织的参与只是名义上的，仅为符合规定而进行。为了使参与式规划和预算有效运作，菲律宾需要通过能力建设措施和与知识机构建立伙伴关系来加强公民社会组织在地方规划和预算中的参与，以帮助进行数据分析和政策研究。

在泰国，参与式预算在 2008-2012 年泰国国家经济和社会发展计划中首次被讨论。内政部的参与式规划和预算战略第二部分强调了通过人民预算加强地方社区的重要性。在地方层面，有一些地方政府实施参与式预算，例如 Amnat Charoen 省行政组织、Yala 市、Yala 省、Ko Kha 镇政府和 Lampang 省。

在印度尼西亚，各种非政府组织在地方层面（省、市或村）提供关于规划和预算问题的技术援助和培训。随着国家政府实施 2014 年第 6 号《乡村法》以加速该国的扶贫进程，这一点变得尤为重要。印度尼西亚政府通过该计划向印度尼西亚的所有村庄拨款，该计划自 2015 年开始生效。根据该法律，村庄有权管理自己的发展资源。该计划取得了具体成果，例如在许多村庄修建了各种基本基础设施。然而，村长滥用村庄资金的案件数量表明，在项目实施和问责制方面仍然存在严重的治理问题。在许多情况下，问题源于当地居民在项目实施中的参与无效。

在马来西亚，公民社会组织越来越多地出现在政府主办的利益相关者参与活动中。近年来，这些磋商，无论是通过高级别的面对面会议还是城镇对话，都变得越来越普遍，因为政府认识到公民参与在国家建设和政策制定中的重要性。此外，政府官员不能再忽视战略合作伙伴或随意驳回他们的要求，因为这样做会严重损害他们的声誉，进而损害他们的当选能力，尤其是在以城市为中心且族裔构成复杂的选区。

数字技术与在线参与

数字技术和在线参与平台作为直接民主机制的应用在亚洲引起了广泛关注。在印度，一些政府举措试图利用技术在规划和监督政策时征求公众意见。例如，Mobile Vaani 是 Gram Vaani 创建的一个移动语音媒体平台。它有一个独特的模式，允许人们从他们的基本模拟手机上拨打指定号码，并用当地语言注册他们的投诉/不满。Gram Vaani 团队监控该平台并发布来自公众的相关意见。人们还可以收听其他人的录音，实现双向沟通。因此，该平台用于传播有关健康、教育等各种问题的信息，收集公众的关切，并将这些关切传达给相关部门。

印度直接民主的另一个数字支持示例是 Jandarpan，这是 Samarthan 发展支持中心的一项倡议，该中心自 1995 年以来一直致力于促进中央邦和恰蒂斯加尔邦的参与式治理。Jandarpan 平台是在疫情期间开发的，旨在方便移民工人获得公共计划的福利。Jandarpan 支持了在封锁期间陷入困境、没有任何资源的移民。返乡移民在获得政府的服务和权利（如口粮、养老金或生计）方面面临多重挑战。针对移民工人的免费服务热线电话并不总是有效的。Samarthan 决定开发该界面以简化公民与其地方行政部门之间的沟通。起初，他们的计划整合有限，仅包括口粮获取（在公共分配系统下）和马哈特马·甘地国家农村就业保障计划（MGNREGS），但他们随着时间的推移扩展了该平台。该平台的主要功能是处理那些未能获得应有福利的公民的申诉。该平台在政府和公民之间进行调解，支持公民在线提交申诉，以克服数字接入和素养差距。该平台还允许管理员查看公民申诉的新兴趋势，这可以影响政策规划和实施。

在马来西亚，社交媒体的作用已发展到填补政治素养的空白。自马来西亚第十二次大选（2008 年）以来，社交媒体一直处于中心地位。每当选举临近时，Twitter 和 Facebook 等平台就会充斥着关于如何注册投票到正确投票方式的图表信息。社交媒体还有助于推动“周三投票”（Undi Rabu）和“回家投票”（Jom Pulang Undi）等运动，这些运动由网民和公民社会组织发起，旨在鼓励马来西亚公民积极投票。许多首次投票的选民通过这些平台获得了关于国家政治状况、投票和选民权利的基本知识。然而，这种类型的讨论并未渗透到所有社交媒体平台，主要存在于 Twitter 和 Instagram 上，这两个平台主要被“觉醒的”左翼人群所主导。与此同时，Facebook 和 WhatsApp 则被政治原教旨主义者主导，经常被用来传播右翼、基于种族的宣传，而不是提供关于投票基础知识和每张选票重要性的教育材料，无论候选人如何。

在泰国，社交媒体和 www.change.org 等网站已成为向政府传递信号的工具，尤其是在重要的国家问题上。印度尼西亚的公民和非政府组织也利用数字技术获取信息，并与开放政府伙伴关系计划合作以确保问责制。在蒙古，电子政务计划推出了 25 种电子服务。自 2013 年以来，一个名为“11-11”的呼叫中心为公民提供了一个反馈平台。该服务于 2019 年扩展为政府公众沟通中心，负责接收反馈并转介给相关政府机构。

在菲律宾部署公民技术有助于加强公民对公共服务提供的监督。例如，Development LIVE（或 DevLIVE）是由联合国开发计划署（UNDP）开发的一款移动应用程序，已被内政和地方政府部（DILG）采纳为一个在线平台，用于收集公民对地方基础设施项目质量的反馈，这些项目属于援助弱势市政计划（ADM）和援助市政计划（AM）的范畴。通过 DevLIVE，公民可以监控并提交对特定 DILG 项目的观察。反馈结构是预先编程的，跟踪与公民对项目可见性、功能性、质量、可及性、及时性、相关性和维护的满意度相关的变量。[13]

结论

亚洲民主研究网络（ADRN）研究小组的研究表明，在所考察的大多数亚洲国家，公民投票、公职人员罢免和人民倡议等关键的直接民主机制在法律体系中得到了正式确立。然而，这些机制在实践中并未得到广泛应用。尽管国家层面的许多倡议都失败了，但在地方层面也看到了一些成功的实施案例。虽然授权这些直接民主机制的宪法条款中宣扬了民主治理的原则，但在确保公民投票、公职人员罢免和请愿能够有效促进民主方面仍然存在重大挑战。

研究中存在一些令人鼓舞的趋势，例如为整合公民参与地方规划和预算而出现的正式和非正式治理渠道，以及利用数字平台促进社会问责制。然而，仍有必要提高公民参与的质量，因为直接民主机制目前往往产生低于预期但有意义的结果，原因是公民社会的参与只是象征性的。在占主导地位的代议制民主体系下当选的官员倾向于轻视非民选利益相关者在决策过程中的作用。这削弱了直接民主的有效性，而直接民主本应放大在以候选人为中心的投票过程中被排斥的群体的声音。因此，今后，在努力培养真正支持亚洲国家民主的价值观、制度框架和实践时，考虑代议制民主和直接民主机制的作用将是重要的。■

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■ Francisco A. Magno在德拉萨大学（DLSU）教授政治学和发展研究。他是DLSU Jesse M. Robredo治理学院的创始主任。他曾于2015年至2017年担任菲律宾政治学会主席。他在夏威夷大学获得了政治学博士学位。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任∙高级研究员

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