[缅甸特刊] ⑦ 缅甸局势与国际人权

1. 缅甸：人权两大趋势的交汇点

2021年2月1日，缅甸军方发动政变，震惊了全世界。彼时，新冠疫情已蔓延全球，被视为未来国际政治变革关键人物的拜登刚刚就任美国总统。那些预言后特朗普时代国际秩序的人们，发现仍在民主化进程中的缅甸发生军事政变，随后又对本国公民进行无差别屠杀，这对自由主义国际秩序构成了重大挑战。然而，从人权角度来看，缅甸的局势并非新鲜事。2021年的国际政治既为国际人权提供了有利环境，也带来了不利环境。

这种不利环境体现在，民主、法治和人权等自由主义价值观在国际上许多地区出现退潮，而以强人政治为中心的民粹主义则在菲律宾、波兰、匈牙利等地兴起；叙利亚内战引发了欧洲难民危机，英国脱欧也随之发生。特朗普政府的严格移民管控政策、与普京和金正恩等独裁者的密切交往，以及退出联合国人权理事会，都加剧了美国国内的人权状况。他还在中美冲突中将人权作为打压中国的工具，而中国则通过强调人权的普遍性、相对性和特殊性来反击。无论是在新冠疫情之前还是之后，各国都回归到以国家利益为导向的自我中心政治，商业和贸易领域也重新出现了重商主义。

然而，国际政治并非对人权完全不利。拜登政府上任后，将恢复民主作为首要任务，并废除了不人道的移民政策。在国际上，他建立了以人权为中心、以价值观为导向的外交政策，包括重返联合国人权理事会、解除对国际刑事法院检察官的个人制裁（该检察官已启动对阿富汗战争罪行的调查），以及披露与沙特异见记者卡舒吉遇害相关的信息。此外，无论美国和中国如何，国际社会在过渡司法和保护责任等领域，都发展了国际刑法、人道法和规范以及国际人权法。这清楚地表明，与过去不同的是，如果国际社会有创造有利于人权的友好环境的意愿，就有多种措施可用于改善缅甸的局势。缅甸的局势正处于这两种趋势的交汇点。

2. 长期抵抗与东盟五点共识

截至2022年1月，自政变以来缅甸已有1398人死亡。2021年3月27日，有102人被杀（政治犯援助协会[AAPP] 2022）。军方对包括妇女和儿童在内的非武装抗议者进行了无差别射击，随后又进行了大规模逮捕、拘留和酷刑。迄今为止，已有8376人被捕，其中507人被定罪（AAPP 2022）。总司令敏昂莱将非武装抗议定义为“危害国家稳定和安全的恐怖主义”，军方在国家电视台威胁称“抗议者应知道，他们有头部或背部中枪的风险”（MRTV, 2021.3.26）。

政变一年后，缅甸局势仍无解决迹象。迄今最重要的协议是2021年4月在雅加达由东盟五国达成。该协议包括立即停止暴力、启动和平解决局势的建设性对话、由文莱特使进行调解、人道主义援助、特使和代表团访问缅甸等措施。该协议具有重大意义，因为缅甸是东盟成员国，而东盟对该地区政治至关重要。根据该协议，缅甸于10月赦免了1316名政治犯，并释放了4320名被拘留者（人权观察2021）。然而，此次特赦并不充分，至今未取得任何有意义的进一步进展。在此过程中，东盟显得分裂，其作用也受到一些质疑。

随着缅甸局势的拖延，反对军方的公民不服从运动（CDM）也在持续，并于4月成立了民族团结政府（NUG）和人民保卫军（PDF）。国际社会也在包括联合国在内的多边会议上向军方施压，呼吁解决危机。尽管由于中国、俄罗斯、印度和越南的反对而难以起草决议，但联合国安理会发表了四份主席声明，举行了两次非正式（Arria模式）会议和多次咨询会议。联合国大会和人权理事会也向安理会施压，要求通过一项决议。美国牵头12个国家参谋长联席会议主席发表联合声明，七国集团（G7）也谴责了此次政变。去年10月，东帝汶、澳大利亚、加拿大、新西兰、挪威、英国、美国、欧盟和韩国敦促缅甸立即执行东盟五点共识。

3. 从批评、团结、不干涉到战略思考

各国对缅甸局势的反应不一。美国在政变后立即迅速谴责军方，并呼吁其停止对示威者的无差别袭击和杀戮。美国此前长期对缅甸实施制裁，此次政变成为其重新实施制裁的契机。美国在此问题上的政策大致可分为四个部分。第一，以总统、国务卿和参谋长联席会议主席的名义发表声明，谴责军方破坏民主和侵犯人权。第二，对发动政变的军方个人实施金融制裁和限制，并禁止其在美国银行提取资产和入境美国。这是继2017年罗兴亚人种族灭绝事件后个人制裁的延伸。第三，作为一项相对有效的措施，将大部分官方发展援助（ODA）用于支持缅甸的公民社会。第四，美国寻求在联合国等多边论坛上发表联合声明并制定有意义的决议。然而，这些美国外交努力的价值仍不确定，因为它们并未特别有效。

缅甸在地缘政治和经济上对中国至关重要，习近平于2020年1月，即新冠疫情爆发前夕对缅甸进行了国事访问。习近平会见了缅甸军方最高指挥官敏昂莱和当时的国务资政昂山素季，试图寻求外交平衡。更进一步的体现是，在缅甸陷入内战后，中国坚持不干涉内政，并敦促双方“解决分歧”。基于同样的逻辑，中国阻止了联合国安理会起草决议，以及主席声明和新闻稿等文件模糊了军方责任和政变暴力。去年4月，中国外交部长王毅提出了关于缅甸局势的“三个支持、三个避免”政策，并反对联合国安理会的“不当干涉”或“外部势力煽动混乱”（中国外交部2021）。在东盟五点共识达成后，中国支持“逐步落实”所达成的各项内容，并致力于维持现状。然而，中国与缅甸军方在少数民族问题以及意识形态冲突方面也存在摩擦。

韩国对缅甸局势迅速表达了强烈批评。政变后不久，韩国总统、总理和外交部发表了多份谴责军方的声明，外交部长、法务部长等高级官员多次与缅甸驻韩大使及在韩缅甸居民会面。在3月28日对妇女和儿童进行无差别杀戮后不久，韩国政府强烈谴责“尽管国际社会一再要求，但仍持续发生野蛮暴力行为”，并敦促“立即停止针对本国人民的不可接受的暴力行为”。同时，相关部门联合实施了强有力的制裁。这包括暂停在国防和警务领域的新的交流与合作，禁止出口军事物资并严格审查战略工业物资的出口，重新考虑除与平民生活直接相关的商业或人道主义项目以外的发展合作项目，以及采取特殊人道主义措施延长在韩缅甸居民的签证。

4. 国际人权合作的困境：缅甸军方的国家主权原则

政变一年后仍未解决的缅甸局势，对国际人权合作具有重要意义。影响人权侵犯者是否接受关于其人权侵犯行为的外部压力的重要因素包括：国内和国际合法性的需求、对发达国家规范的接受程度，以及这些规范的清晰度和普遍性（Finnemore and Sikkink 1998）。政变后，缅甸军方比以往任何政府都更需要巩固其在国内外的脆弱合法性。此外，国际社会谴责的对公民进行无差别屠杀、拘留、殴打和酷刑等侵犯人权行为，是发达国家中清晰且普遍的规范。然而，尽管存在这些条件，缅甸军方在近一年来仍承受着外部人权压力。

这说明了军方取向的差异。缅甸军方倾向于关注联邦一体化和社会稳定，而非人权保护，并以此为理由向国际社会和国内民众辩护其政变及其侵犯人权的行为。包括泰国、越南和柬埔寨在内的东盟国家也尝试过这种做法，东盟在泰国案例中接受了这一点，为当前局势设定了先例。缅甸军方追求的模式并非西方欧洲尊重民主制度和程序、保护公民权利的模式，而是中国模式，即即使忽视和压制人权和民主，也侧重于发展和防止社会混乱。从这个角度来看，缅甸军方所遵循的更清晰、更普遍的规范不是人权原则，而是主权和不干涉原则。这一原则在东盟国家中普遍存在，并得到中国的积极支持，因此在该地区感受尤为强烈。

此外，缅甸军方出人意料地并未因以下两个因素而脆弱。第一，本应因缅甸有限的国家能力而脆弱的物质和社会基础，由于东盟和中国的存在而得以维持。新加坡和中国是该地区最大的两个贸易国，它们继续与缅甸进行贸易，而东盟成员国柬埔寨、越南、老挝和泰国则通过维持其自身的威权政府，为缅甸军方提供了辩护理由。去年3月，在平民惨遭屠杀之际，俄罗斯、中国、印度、巴基斯坦、孟加拉国、越南、老挝和泰国等国出席了缅甸武装部队日庆祝活动，也印证了这一点。第二，针对军方控股公司（缅甸经济控股有限公司、缅甸经济合作公司）的全面制裁，这将对军方是致命的，但尚未实施。特别是，缅甸石油天然气企业（Myanmar Oil and Gas Enterprise）作为军方关键的财政来源，由于美国、欧洲、印度和韩国的跨国公司（如雪佛龙、壳牌、道达尔和浦项制铁）的游说和压力，得以规避制裁。

然而，西方国家对缅甸的政策并非仅仅因为企业游说而停滞不前。国内政治因素对外交政策的影响也是一个重要原因。在美国，拜登以微弱优势击败特朗普，选举结果导致了声称选举非法的抗议活动，并最终引发了国会大厦的骚乱。在美国，特朗普主义或所谓的“美国优先”政策拥有相当大的支持度，这影响了拜登的外交政策。拜登的“为美国中产阶级服务的外交政策”也使得他难以专注于缅甸，因为该国与美国的国家利益无关。8月份从阿富汗仓促撤军进一步暴露了推广民主的弱点，这是美国外交政策的脆弱之处。伊拉克、阿富汗、阿拉伯之春以及最近的香港都表明了推广民主的困难性，以及不得不为可能发生的政治动荡和不稳定承担责任的双重性。

5. 合作空间：从意外冲击开始

正如缅甸局势新闻报道突然减少所证明的那样，国际关注度正在减退。未来局势可能因两个原因而恶化。第一，局势已陷入长期化，并固化为现状。缅甸军方已习惯于长期制裁，并继续与包括中国、泰国、印度和新加坡在内的主要贸易伙伴保持关系。除了石油和天然气，通过出售丰富的木材、宝石和毒品获得的现金收入也不容忽视。军方的自给自足能力正在增强，其抵制国际制裁的能力也越来越强，这可能导致现状的长期化和固化。军方已经推迟了原定于政变一年后举行的选举，至少再推迟一年半。

第二，内战爆发并导致难民涌入邻国。与此同时，“四断”战略，即传统上切断叛乱分子的资金、食物、信息和人员流动，已经恢复。民族团结政府（NUG）于去年9月向军方宣战，作为回应，军方对附属的少数民族地区进行了空袭、轰炸和纵火。这导致难民数量急剧增加。如果缅甸局势像叙利亚那样恶化，各种政治力量之间的武装冲突和难民问题将成为焦点。与其关注目前备受瞩目的缅甸民主化或合法的公民不服从运动，不如说冲突各方都可能受到指责，从而侵蚀了公民运动的合法性。

然而，仅仅因为环境困难，并不意味着人权合作是不可能的。变革通常源于意外的冲击。可能发生此类冲击的节点有两个。第一，可能出现人权侵犯方面的冲击。国际社会在20世纪90年代介入波斯尼亚内战和科索沃内战，以及21世纪10年代欧洲对叙利亚难民政策的突然转变，都源于此类意外冲击。在波斯尼亚，发现了类似纳粹犹太营的集中营。还有库尔迪事件，一名叙利亚儿童在试图逃往安全地带时溺亡在海滩上。最近，缅甸的灭绝种族杀戮事件日益频繁，手段也更加残忍，因此发生冲击的可能性很大。第二，冲击可能由军方自身引起。缅甸军方的政策和言论可能产生类似利比亚卡扎菲将抗议者称为“蟑螂”的冲击，国际社会将其视为种族灭绝的先兆，并促使联合国安理会采取行动。最近一辆汽车冲入抗议人群造成伤亡的事件，或发现包括儿童在内的35具以上被烧毁的尸体，都很好地说明了军方的残暴。

6. 冲击之中：媒体、公民社会和跨国团结的作用

当这种冲击发生时，有两个重要因素起作用。第一个是公众舆论和公民社会的作用。对缅甸危机和平解决持悲观态度的新加坡外交官也认为，国内和国际社会的舆论是美国外交政策的转折点（Kausikan 2021）。波斯尼亚集中营和库尔迪死亡等令人震惊的事件会触动公众舆论。最重要的是，它们会促使对公众舆论敏感的政治家、政府或政党改变其政策方向。此外，它们还会触动非政府组织等公民社会。非政府组织向国内公民社会提供信息和战略，并向政府施压以改变政策方向。此外，它们还向联合国等国际组织提供信息和政策建议。迄今为止，东亚国家对缅甸局势的反应，得益于公民社会的重要作用以及政府的努力。

第二个因素是东盟国家（如印度尼西亚和马来西亚）的积极参与，它们对缅甸局势发出了反对声音，以及韩国、美国、欧盟、日本、印度、新加坡和澳大利亚的参与。印度已经扮演着重要角色，因为它与缅甸接壤，并且是联合国安理会非常任理事国。日本也利用其与缅甸军方的密切关系来施加非正式影响，并利用公共发展援助来施加压力。欧盟和澳大利亚加入了美国领导的联合声明。未来，它们的作用将更加重要。由于特朗普的遗产，拜登政府承担了美国战略性利用人权的重大指控负担。因此，欧盟和亚洲国家可以向缅甸施压，并制定支持美国行动的政策。如果国际社会朝着这个方向发展，那么包括人权、过渡司法和保护责任在内的许多国际措施都可以采取，这是一个积极的方面。■

参考文献

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (Accessed: 2022.1.4.)

Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917。

Human Rights Watch. 2021. “缅甸：释放囚犯行动不力：被废黜的政治领导人和记者仍被拘留。”https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (Accessed: 2022.1.4.)

Kausikan, Bilahari. 2021. “缅甸危险的僵局：对美国而言，耐心是差不多的选择，”《外交事务》，2021年4月9日。https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (Accessed: 2022.1.6.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国外交部，“王毅谈对缅甸局势的“三个支持”“三个避免。”https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (Accessed: 2022.1.4.)

■ 金俊（Hun Joon Kim）是韩国大学政治学与国际关系学教授。他与本领域相关的出版物包括《汉拿山大屠杀：韩国六十年的真相追寻》（2014年）、《亚太过渡司法》（编著，2014年）、《联合国对人权侵犯的调查是否可行？对联合国调查委员会的评估》（2019年）以及《美中关系中的人权前景：建设性理解》（2020年）。

■ 排版 全周炫（Juhyun Jun）未来、创新与治理团队负责人•研究员

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