【ミャンマー特集】⑦ ミャンマー情勢と国際人権

1. ミャンマー：人権をめぐる二つの潮流の交差点

2021年2月1日、ミャンマー軍によるクーデターは世界に衝撃を与えた。COVID-19が世界中に蔓延し、国際政治の将来的な変化にとって重要視されていたバイデンが米国大統領に就任したばかりであった。ポスト・トランプ時代の新たな国際秩序を予期していた人々にとって、まだ民主化を進めている途上にあったミャンマーでの軍事クーデターとその後の無差別な市民虐殺は、自由主義的な国際秩序に対する重大な挑戦であった。しかし、人権の観点から見れば、ミャンマーの状況は何も新しいものではなかった。2021年の国際政治は、人権にとって友好的な環境と非友好的な環境の両方を提供していた。

国際的に民主主義、法の支配、人権といった自由主義的価値観が後退し、フィリピン、ポーランド、ハンガリーでは権威主義的な色彩を帯びた強力な指導者を中心とするポピュリズムが登場し、シリア内戦は欧州に難民危機をもたらし、Brexitが発生するなど、環境の非友好的な側面が見られる。トランプは、厳格な移民管理政策、プーチンや金正恩のような独裁者との親密な交流、国連人権理事会からの脱退を通じて、米国の状況を悪化させた。彼はまた、米中対立において中国を攻撃する手段として人権を利用し、中国は人権の普遍性を攻撃し、相対性や特殊性を強調することで報復した。COVIDの前も後も、各国は国益志向で自己中心的政治へと回帰し、商業や貿易では重商主義が復活した。

しかし、国際政治が人権にとって全く非友好的だったわけではない。バイデンは就任以来、民主主義の回復を最優先事項とし、非人道的な移民政策を廃止した。国際的には、国連人権理事会への復帰、アフガニスタン戦争犯罪調査を開始した国際刑事裁判所検察官に対する個人制裁の解除、サウジアラビアの反体制派ジャーナリスト、カショギ氏殺害に関連する情報の開示など、人権に焦点を当てた価値観に基づいた外交を確立した。さらに、米国と中国とは関係なく、国際社会は移行期の正義や保護する責任に関するものを含む、国際刑事法、人道法、規範、国際人権法を発展させてきた。これは明らかに、過去とは異なり、国際社会が人権に友好的な環境を創り出す意思があれば、ミャンマーの状況を改善するために利用できる様々な措置が存在することを意味する。ミャンマーの状況は、これら二つの潮流の交差点にある。

2. 長引く抵抗とASEANの5項目合意

2022年1月現在、クーデター以降ミャンマーでは1,398人が死亡している。2021年3月27日には102人が死亡した（政治囚支援協会 [AAPP] 2022）。軍はクーデターに抵抗する女性や子供を含む非武装の抗議者に対して無差別に発砲し、その後、大量逮捕、拘留、拷問を行った。現在までに8,376人が逮捕され、そのうち507人が有罪判決を受けている（AAPP 2022）。ミン・アウン・フライン最高司令官は、非武装の抗議活動を国の「安定と安全を損なうテロ」と定義し、軍は国営テレビで「抗議者は頭や背中を撃たれるリスクを負うことを学ぶべきだ」と脅迫した（MRTV、2021年3月26日）。

クーデターから1年経ったが、ミャンマーの状況に解決の兆しは見られない。これまでの最も重要な合意は、2021年4月にジャカルタでASEAN加盟5カ国間で行われたものである。この合意には、暴力の即時停止、平和的解決に向けた建設的な対話の開始、ブルネイからの特別特使による仲介、人道支援、特別特使および代表団のミャンマー訪問などが含まれていた。この合意は、ミャンマーがASEAN加盟国であり、ASEANが地域の政治にとって非常に重要であるという点で大きな意義を持つ。合意に従い、ミャンマーは10月に1,316人の政治囚を恩赦し、4,320人の拘留者を釈放した（Human Rights Watch 2021）。しかし、この恩赦は不十分であり、現在に至るまで実質的な進展はほとんどない。このプロセス中に、ASEANは分裂しているように見え、その役割に関して懐疑的な見方が示された。

ミャンマー情勢が長引くにつれて、軍に対する市民的不服従運動（CDM）も長引き、4月には国民統一政府（NUG）と人民防衛軍（PDF）が結成された。国際社会も、国連を含む多国間会議で軍に圧力をかけ、危機解決を求めた。中国、ロシア、インド、ベトナムの反対により決議の採択は困難であったが、国連安全保障理事会は4回の議長声明、2回の非公式（アリア方式）会合、数回の諮問会議を開催した。国連総会および人権理事会も、安全保障理事会に決議採択を促した。米国は、12カ国の統合参謀本部議長による共同声明やG7の声明を主導し、クーデターを非難した。昨年10月、東ティモール、オーストラリア、カナダ、ニュージーランド、ノルウェー、英国、米国、欧州連合、韓国は、ミャンマーに対し、ASEANの5項目合意の即時履行を求めた。

3. 批判、連帯、不干渉から戦略的思考へ

各国はミャンマー情勢に対して様々な反応を示した。米国はクーデター直後に軍を迅速に非難し、抗議者に対する無差別攻撃と殺害を停止するよう求めた。以前から同国に対して長期間制裁を課していた米国は、クーデターを機にそれらを再導入した。この問題に関する米国の政策は、大きく4つの部分に分けられる。第一に、大統領、国務長官、統合参謀本部議長の連名で、軍が民主主義を損ない、人権を侵害したことを非難する声明が発表された。第二に、クーデターを主導した軍関係者に対する金融制裁と制限、および米国の銀行資産の引き出し禁止と米国への入国禁止も実施された。これは、2017年のロヒンギャ族ジェノサイド後に課された個人制裁の延長であった。第三に、比較的効果的な措置として、公式開発援助（ODA）の大部分がミャンマーの市民社会支援に向けられた。第四に、米国は国連のような多国間フォーラムで共同声明を発表し、実質的な決議を作成しようとした。しかし、これらの米国の外交努力の価値は、特に効果的ではなかったため、依然として不確かである。

ミャンマーは地政学的および経済的に中国にとって重要であり、習近平はCOVID流行直前の2020年1月に国賓として訪問した。習近平は、軍の最高司令官ミン・アウン・フライン氏と当時の国家顧問アウン・サン・スー・チー氏と会談し、外交的バランスを取ろうとした。さらに、同国が内戦に陥った後、中国は内政不干渉を主張し、「両者が意見の相違を解決する」よう命じた。同じ論理で、中国は国連安全保障理事会による決議の採択を阻止し、議長声明やプレスリリースなどの他の文書は、軍の責任とクーデターの暴力性を曖昧にした。昨年4月、中国の王外相はミャンマー情勢に関する「3つの支援と3つの回避」政策を発表し、国連安全保障理事会の「不適切な干渉」や「外部勢力による混乱の扇動」に反対した（中国外交部 2021）。ASEANの5項目合意の作成後、中国は合意された事項の「段階的な実施」を支持し、現状維持に努めている。しかし、民族問題やイデオロギー対立に関して、中国とミャンマー軍の間には摩擦も存在する。

韓国は、ミャンマー情勢に対して比較的迅速に強い批判を表明した。クーデター直後、大統領、首相、外務省は軍を批判する複数の声明を発表し、外務大臣、法務大臣、その他の大臣や副大臣などの高官は、ミャンマー大使および韓国在住のミャンマー人らと数回会談した。3月28日の女性や子供に対する無差別殺害の直後、政府は「国際社会の度重なる要求にもかかわらず、継続される野蛮な暴力」を強く非難し、「自国民に対する容認できない暴力行為の即時停止」を求めた。同時に、関連省庁は共同で強力な制裁を課した。これには、国防および警察分野における新たな交流・協力の停止、軍用品の輸出禁止および戦略的産業物資の輸出に対する厳格な審査、民間生活に直接関係する事業や人道的なプロジェクト以外の開発協力プロジェクトの見直し、韓国在住ミャンマー人のビザ延長のための特別な人道支援措置が含まれる。

4. 国際人権協力のジレンマ：ミャンマー軍の主権原則

クーデターから1年経っても未解決のままのミャンマー情勢は、国際人権協力にとって重要な意味を持つ。人権侵害者が自らの人権侵害に対する外部からの圧力を受け入れるかどうかに影響を与える重要な要因には、国内的および国際的な正当性の必要性、先進国の規範の受容、そしてそのような規範の明確性と普遍性が含まれる（Finnemore and Sikkink 1998）。クーデター後、ミャンマー軍は、他のどの政府よりも、国内および国外での弱い正当性を確保する必要があった。さらに、国際社会が非難している無差別虐殺、拘留、暴行、市民への拷問といった人権侵害は、先進国においては明確で普遍的な規範である。しかし、これらの条件にもかかわらず、ミャンマー軍はほぼ1年間、この外部からの人権圧力を耐え抜いてきた。

これは軍の方向性の違いを示している。ミャンマーの軍は、人権擁護よりも連邦統合と社会の安定に焦点を当てることを好み、クーデターとその人権侵害の正当性を国際社会および国内に対して主張する根拠としている。タイ、ベトナム、カンボジアを含むASEAN諸国もこれを試みており、ASEANはタイの場合にそれを認め、現在の状況の前例となった。ミャンマー軍が追求しているモデルは、民主的制度と手続きを尊重し市民の権利を保護する西ヨーロッパのモデルではなく、人権や民主主義を無視・弾圧しても、開発と社会の混乱防止に焦点を当てる中国のモデルである。この観点から見ると、ミャンマー軍が遵守するより明確で普遍的な規範は、人権の原則ではなく、主権と不干渉の原則である。この原則は一般的にASEAN諸国内で使用されており、中国によって積極的に支持されているため、地域全体で強く感じられている。

さらに、ミャンマー軍は2つの要因により、驚くほど脆弱ではない。第一に、ミャンマーの限られた国家能力のために脆弱であるべき物質的および社会的基盤は、ASEANと中国の存在のおかげで維持されている。地域最大の貿易国であるシンガポールと中国はミャンマーとのビジネスを継続しており、ASEAN加盟国のカンボジア、ベトナム、ラオス、タイは、独自の権威主義政府を維持することでミャンマー軍に正当性を与えている。市民が虐殺されている最中の3月に開催されたミャンマー軍創設記念日祝賀会に、ロシア、中国、インド、パキスタン、バングラデシュ、ベトナム、ラオス、タイが出席したことは、この事実を物語っている。第二に、軍が所有する企業（ミャンマー経済持株会社、ミャンマー経済協力）に対する、軍にとって致命的となる全面的な制裁は、まだ課されていない。具体的には、軍の主要な財源であるミャンマー石油ガス公社は、米国、欧州、インド、韓国に拠点を置くシェブロン、シェル、トタル、POSCOなどの多国籍企業のロビー活動と圧力のおかげで、制裁を免れている。

しかし、西側諸国のミャンマーに対する政策は、企業のロビー活動によって単に停滞しているわけではない。外国政策に影響を与える国内政治の要素も強い理由である。米国では、バイデンは僅差でトランプに勝利したが、選挙結果は選挙が無効であったと主張する抗議デモを招き、議事堂への襲撃につながった。米国では、トランプ主義、いわゆる「アメリカ・ファースト」政策が相当な支持を得ており、これがバイデンの外交政策に影響を与えている。バイデンの「アメリカ中間層のための外交政策」は、ミャンマーがアメリカの国益と結びついていないため、ミャンマーに焦点を当てることを困難にしている。8月の أفغانستانからの拙速な撤退は、民主主義推進における問題点、すなわち米国外交政策の脆弱性をさらに露呈させた。イラク、アフガニスタン、アラブの春、そして最近では香港は、民主主義推進の成功の難しさ、そして起こりうる政治的混乱と不安定に対する責任を負わなければならないという諸刃の剣を示している。

5. 協力の余地：予期せぬショックからの出発

ミャンマー情勢に関するニュース報道が突然減少したことからも明らかなように、国際的な関心は薄れている。状況は、2つの理由で将来的に悪化する可能性が高い。第一に、状況は長期化し、現状として固定化しつつある。ミャンマー軍は長期的な制裁に慣れ、中国、タイ、インド、シンガポールを含む主要貿易相手国との関係を維持し続けている。石油・ガスに加え、豊富な木材、宝石、麻薬の販売による現金収入も無視できない。軍の自立は高まっており、国際制裁に抵抗する能力は強まっており、現状を長期化・固定化させることができる。すでに軍は、クーデターから1年後に開催すると約束した選挙を、少なくともさらに1年半延期している。

第二に、内戦が発生し、近隣諸国への難民の流出を引き起こしている。同時に、伝統的に反乱軍への資金、食料、情報、人員の流れを断つ「四つの切断」戦略が再開されている。NUGは昨年9月に軍に対する防衛戦争を宣言し、それに応じて軍は民族少数派地域を空爆、爆撃、放火の対象とした。これにより難民の数が急増した。ミャンマーの状況がシリアのように悪化すれば、様々な政治勢力間の武力闘争と難民問題が前面に出てくるだろう。現在注目されているミャンマーの民主化や、正当な市民的不服従運動の代わりに、「紛争に関与するすべての当事者」が非難される可能性が高く、これにより市民運動の正当性が損なわれるだろう。

しかし、状況が困難であるからといって、人権協力が不可能になるわけではない。変化は通常、予期せぬショックによって起こる。そのようなショックが発生する可能性のある点は2つある。第一に、人権侵害の面でのショックがあるかもしれない。1990年代のボスニア内戦やコソボ内戦への国際社会の関与、2010年代のシリア難民に対する欧州政策の突然の変更は、すべてそのような予期せぬショックによるものであった。ボスニアでは、ナチスのユダヤ人収容所を彷彿とさせる強制収容所が明らかになった。シリアの子供が安全な場所へ向かう途中で溺死したアラン・クルディ事件もあった。最近では、ミャンマーでのジェノサイド的な殺害が増加し、その手法はより残忍になっているため、ショックが発生する可能性は十分にある。第二に、ショックは軍自体によって引き起こされる可能性がある。ミャンマー軍の政策や発言は、リビアでカダフィが抗議者を「ゴキブリ」と呼んだことが国際社会によってジェノサイドの前兆と認識され、国連安全保障理事会が行動を起こすきっかけとなったようなショックを生み出す可能性がある。最近、車両が抗議者に突っ込み死傷者が出た事件や、子供を含む35人以上の焼死体が発見された事件は、軍の残虐性を示す良い例である。

6. ショックの最中：メディア、CSO、および国際的な連帯の役割

そのようなショックが発生した場合に役割を果たす重要な要因が2つある。第一は、世論と市民社会の役割である。ミャンマー危機の平和的解決に悲観的なシンガポール政府関係者も、国内および国際社会の世論を米国の外交政策の転換点と見なしていた（Kausikan 2021）。ボスニアの強制収容所やクルディの死のような衝撃的な出来事は、世論を動かす。とりわけ、世論に敏感な政治家、政府、または政党を動かし、政策の方向性を変えさせる。さらに、NGOのような市民社会を動かす。NGOは国内の市民社会に情報と戦略を提供し、政府に政策変更を促す。さらに、国連のような国際機関に情報と政策助言を提供する。これまでの東アジア諸国のミャンマー情勢への対応は、政府の努力だけでなく、市民社会の重要な役割のおかげであった。

第二の要因は、ミャンマー情勢に対して声を上げたインドネシアやマレーシアのようなASEAN諸国、そして韓国、米国、EU、日本、インド、シンガポール、オーストラリアの積極的な参加である。インドはすでにミャンマーと国境を接しており、国連安全保障理事会の非常任理事国であるため、重要な役割を果たしている。日本もミャンマー軍との緊密な関係を利用して非公式な影響力を行使し、公的開発援助を通じて圧力をかけている。EUとオーストラリアは米国主導の共同声明に参加した。将来的には、彼らの役割はさらに重要になるだろう。トランプの遺産のため、バイデン政権は、米国が人権を戦略的に利用しているという非難の重荷を負っている。このため、EUやアジア諸国はミャンマーに圧力をかけ、米国の行動を支持する政策を発展させることができる。国際社会がこの方向に動けば、人権、移行期の正義、保護する責任を含む多くの国際的な措置が講じられる可能性があり、これは前向きなことである。■

参考文献

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (Accessed: 2022.1.4.)

Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. 「国際規範の力学と政治的変化」『International Organization』52(4): 887-917。

Human Rights Watch. 2021. 「ミャンマー：政治犯の釈放は不十分、追放された政治指導者やジャーナリストは拘束されたまま」https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (Accessed: 2022.1.4.)

Kausikan, Bilahari. 2021. 「ミャンマーにおける危険な行き詰まり：米国にとって、忍耐が最悪の選択肢ではない」『Foreign Affairs』、2021年4月9日。https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (Accessed: 2022.1.6.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国 外交部，“王毅谈对缅甸局势的“三个支持”“三个避免。” https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (Accessed: 2022.1.4.)

■ Hun Joon Kimは、高麗大学の政治学・国際関係学教授である。本分野に関連する彼の著作には、『漢拏山の虐殺：韓国における60年間の真実究明』（2014年）、『アジア太平洋地域の移行期正義』（編著、2014年）、「国連による人権侵害調査は実行可能な解決策か？国連調査委員会の評価」（2019年）、『米中関係における人権の見通し：建設的な理解』（2020年）などがある。

■ Typeset by Juhyun Jun 未来・イノベーション・ガバナンスチーム長・研究員

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