[Myanmar Special] ⑦ La situation au Myanmar et les droits de l'homme internationaux

1. Myanmar : À la croisée des deux tendances pour les droits de l'homme

Le coup d'État perpétré par l'armée du Myanmar le 1er février 2021 a provoqué une onde de choc dans le monde entier. Le COVID-19 s'était propagé dans le monde entier, et Biden, considéré comme important pour les futurs changements de la politique internationale, venait d'entrer en fonction en tant que président des États-Unis. Ceux qui anticipaient un nouvel ordre international post-Trump ont trouvé le coup d'État militaire au Myanmar, qui était encore en train d'établir sa démocratie, et le massacre indiscriminé subséquent de citoyens, comme un défi majeur à l'ordre international libéral. Mais du point de vue des droits de l'homme, la situation au Myanmar n'avait rien de nouveau. La politique internationale de 2021 offre un environnement à la fois favorable et défavorable aux droits de l'homme.

Le côté défavorable de l'environnement peut être vu dans le recul des valeurs libérales telles que la démocratie, l'État de droit et les droits de l'homme dans de nombreux domaines à l'échelle internationale, tandis que le populisme centré sur les hommes forts à saveur autoritaire a émergé aux Philippines, en Pologne, en Hongrie, la guerre civile syrienne a produit une crise des réfugiés en Europe, et le Brexit s'est produit. Trump a exacerbé la situation des droits de l'homme aux États-Unis avec des politiques strictes de contrôle de l'immigration, des échanges intimes avec des dictateurs comme Poutine et Kim Jong Un, et le retrait du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies. Il a également utilisé les droits de l'homme comme un outil pour s'en prendre à la Chine dans le conflit sino-américain, et la Chine a riposté en attaquant l'universalité et en soulignant la relativité et les particularités des droits de l'homme. Avant et après le COVID, les pays sont retournés à une politique axée sur les intérêts nationaux et égocentrique, tandis que le mercantilisme réapparaissait dans le commerce.

Cependant, la politique internationale n'a pas été entièrement défavorable aux droits de l'homme. Depuis son entrée en fonction, Biden a fait de la restauration de la démocratie une priorité absolue et a éliminé les politiques d'immigration inhumaines. Sur le plan international, il a établi une diplomatie axée sur les valeurs qui met l'accent sur les droits de l'homme, y compris le retour au Conseil des droits de l'homme des Nations Unies, la levée des sanctions personnelles contre le procureur de la Cour pénale internationale qui a lancé l'enquête sur les crimes de guerre afghans, et la divulgation d'informations relatives à l'assassinat du journaliste dissident saoudien Khashoggi. De plus, indépendamment des États-Unis et de la Chine, la communauté internationale a développé des lois pénales internationales, des lois humanitaires et des normes, ainsi que des lois internationales sur les droits de l'homme, y compris celles relatives à la justice transitionnelle et à la responsabilité de protéger. Cela signifie clairement que, contrairement au passé, il existe une variété de mesures en place qui peuvent être utilisées pour améliorer la situation au Myanmar si la communauté internationale a la volonté de créer un environnement favorable aux droits de l'homme. La situation du Myanmar se situe à l'intersection de ces deux tendances.

2. Résistance prolongée et les cinq accords de l'ASEAN

En janvier 2022, 1 398 personnes sont décédées au Myanmar depuis le coup d'État. Le 27 mars 2021, 102 personnes ont été tuées (Assistance Association for Political Prisoners [AAPP] 2022). L'armée a tiré sans discernement sur des manifestants non armés, y compris des femmes et des enfants, qui résistaient au coup d'État, puis a procédé à des arrestations massives, des détentions et des tortures. À ce jour, 8 376 personnes ont été arrêtées et 507 d'entre elles condamnées (AAPP 2022). Le commandant en chef Min Aung Hlaing a défini les manifestations non armées comme du « terrorisme qui nuit à la stabilité et à la sécurité » du pays, et l'armée a menacé à la télévision d'État que « les manifestants devraient savoir qu'ils risquent de se faire tirer dessus à la tête ou dans le dos » (MRTV, 2021.3.26).

Un an après le coup d'État, la situation au Myanmar ne montre aucun signe de résolution. L'accord le plus important à ce jour a été conclu en avril 2021 à Jakarta entre cinq membres de l'ASEAN. L'accord comprenait un cessez-le-feu immédiat de la violence, l'initiation d'un dialogue constructif pour une résolution pacifique de la situation, la médiation par un envoyé spécial du Brunei, une aide humanitaire, des visites au Myanmar d'envoyés spéciaux et de délégations, et d'autres mesures similaires. Cet accord revêt une grande importance car le Myanmar est membre de l'ASEAN, et l'ASEAN est très importante pour la politique de la région. Conformément à l'accord, le Myanmar a gracié 1 316 prisonniers politiques en octobre et libéré 4 320 détenus (Human Rights Watch 2021). Cependant, cette amnistie a été insuffisante et à ce jour, aucun progrès significatif n'a été réalisé. Au cours de ce processus, l'ASEAN est apparue divisée et un certain scepticisme a été soulevé quant à son rôle.

Alors que la situation au Myanmar s'éternisait, le mouvement de désobéissance civile (CDM) contre l'armée s'est poursuivi, et en avril, le Gouvernement d'unité nationale (NUG) et la Force de défense du peuple (PDF) ont été formés. La communauté internationale a également exercé des pressions sur l'armée lors de réunions multilatérales, y compris aux Nations Unies, appelant à une résolution de la crise. Bien qu'il ait été difficile d'élaborer une résolution en raison de l'opposition de la Chine, de la Russie, de l'Inde et du Vietnam, le Conseil de sécurité de l'ONU a tenu quatre déclarations du président, deux réunions informelles (formule Arria) et plusieurs réunions consultatives. L'Assemblée générale des Nations Unies et le Conseil des droits de l'homme ont également fait pression sur le Conseil de sécurité pour qu'il adopte une résolution. Les États-Unis ont dirigé une déclaration conjointe des présidents des chefs d'état-major de 12 pays ainsi que le G7 condamnant le coup d'État. En octobre dernier, le Timor oriental, l'Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Royaume-Uni, les États-Unis, l'Union européenne et la Corée du Sud ont exhorté le Myanmar à mettre immédiatement en œuvre les cinq accords de l'ASEAN.

3. De la critique, la solidarité, la non-ingérence, à la pensée stratégique

Les pays ont eu diverses réactions face à la situation au Myanmar. Les États-Unis ont rapidement condamné l'armée immédiatement après le coup d'État, et leur ont demandé de cesser les agressions et les meurtres indiscriminés de manifestants. Les États-Unis, qui avaient auparavant des sanctions en place contre le pays pendant une longue période, ont utilisé le coup d'État comme une occasion de les rétablir. La politique américaine sur la question peut être largement divisée en quatre parties. Premièrement, une déclaration condamnant l'armée pour avoir sapé la démocratie et violé les droits de l'homme a été publiée au nom du Président, du Secrétaire d'État et du Président des chefs d'état-major interarmées. Deuxièmement, des sanctions financières et des restrictions contre le personnel militaire individuel qui a dirigé le coup d'État, ainsi qu'une interdiction de retrait des actifs bancaires américains et d'entrée aux États-Unis, ont également été mises en œuvre. Il s'agissait d'une extension des sanctions personnelles qui avaient été imposées suite au génocide des Rohingyas en 2017. Troisièmement, comme mesure relativement efficace, une grande partie de l'aide publique au développement (APD) a été orientée vers le soutien à la société civile au Myanmar. Quatrièmement, les États-Unis ont cherché à publier des déclarations conjointes et à créer des résolutions significatives dans des forums multilatéraux tels que les Nations Unies. Cependant, la valeur de ces efforts diplomatiques américains reste incertaine car ils n'ont pas été particulièrement efficaces.

Le Myanmar est géopolitiquement et économiquement important pour la Chine, et Xi Jinping a effectué une visite d'État en janvier 2020, juste avant le COVID. Xi Jinping a rencontré le commandant en chef de l'armée, Min Aung Hlaing, et la conseillère d'État de l'époque, Aung San Suu Kyi, dans le but de trouver un équilibre diplomatique. Reflétant davantage cela, après que le pays soit tombé dans la guerre civile, la Chine a insisté sur le fait qu'elle n'interviendrait pas dans les affaires intérieures et a ordonné aux deux parties de « résoudre leurs différends ». Avec la même logique, la Chine a bloqué l'élaboration d'une résolution par le Conseil de sécurité de l'ONU, et d'autres documents, tels que la déclaration du président et les communiqués de presse, ont brouillé les pistes de la responsabilité de l'armée et de la violence du coup d'État. En avril dernier, le ministre chinois des Affaires étrangères Wang a dévoilé la politique des « Trois Soutiens et Trois Évitements » concernant la situation au Myanmar et s'est opposé à « l'intervention inappropriée » ou à « l'agitation par des forces extérieures » du Conseil de sécurité de l'ONU (Ministère des Affaires étrangères chinois 2021). Suite à la création des cinq accords de l'ASEAN, la Chine a soutenu la « mise en œuvre progressive » des points convenus et travaille à maintenir le statu quo. Cependant, il y a aussi des frictions entre la Chine et l'armée du Myanmar concernant la question des minorités ethniques ainsi que des conflits idéologiques.

La Corée du Sud a rapidement exprimé de vives critiques sur la situation au Myanmar. Immédiatement après le coup d'État, le Président, le Premier ministre et le ministère des Affaires étrangères ont publié plusieurs déclarations critiquant l'armée, tandis que le ministre des Affaires étrangères, le ministre de la Justice et d'autres hauts fonctionnaires tels que des ministres et des vice-ministres ont tenu plusieurs réunions avec l'ambassadeur du Myanmar et les résidents en Corée. Peu après les massacres contre les femmes et les enfants le 28 mars, le gouvernement a fermement condamné la « violence barbare continue malgré les demandes répétées de la communauté internationale » et a exigé « la cessation immédiate des actes de violence inacceptables contre son propre peuple ». Dans le même temps, les ministères concernés ont conjointement imposé des sanctions énergiques. Celles-ci comprennent la suspension des nouveaux échanges et de la coopération dans les domaines de la défense et de la police, l'interdiction d'exportation de biens militaires et un examen strict de l'exportation de matériaux stratégiques industriels, la révision des projets de coopération au développement autres que les projets commerciaux ou humanitaires directement liés à la vie civile, et des mesures humanitaires spéciales pour prolonger les visas des résidents du Myanmar en Corée.

4. Dilemmes de la coopération internationale en matière de droits de l'homme : les règles de souveraineté de l'armée du Myanmar

La situation au Myanmar, qui reste non résolue même un an après le coup d'État, a des implications importantes pour la coopération internationale en matière de droits de l'homme. Les facteurs importants qui influencent la manière dont les auteurs de violations des droits de l'homme acceptent la pression extérieure concernant leurs violations des droits de l'homme comprennent le besoin de légitimité tant au niveau national qu'international, l'acceptation des normes des pays développés, et la clarté et l'universalité de ces normes (Finnemore et Sikkink 1998). Suite au coup d'État, l'armée du Myanmar a eu besoin de garantir sa faible légitimité au pays et à l'étranger plus que tout autre gouvernement précédent. De plus, les violations des droits de l'homme que la communauté internationale a condamnées, telles que les massacres indiscriminés, les détentions, les agressions et les tortures de citoyens, sont des normes claires et universelles dans les pays développés. Cependant, malgré ces conditions, l'armée du Myanmar a résisté à cette pression extérieure sur les droits de l'homme pendant près d'un an.

Cela illustre la différence d'orientation de l'armée. L'armée au Myanmar préfère se concentrer sur l'intégration fédérale et la stabilité sociale plutôt que sur la préservation des droits de l'homme, citant de telles préoccupations comme justification auprès de la communauté internationale et au niveau national pour le coup d'État et ses violations des droits de l'homme. Les pays de l'ASEAN, y compris la Thaïlande, le Vietnam et le Cambodge, ont également tenté cela, et l'ASEAN l'a accepté dans le cas de la Thaïlande, créant un précédent pour la situation actuelle. Le modèle que l'armée du Myanmar poursuit n'est pas celui de l'Europe occidentale, qui respecte les institutions et procédures démocratiques et protège les droits des citoyens, mais plutôt celui de la Chine, qui se concentre sur le développement et la prévention du chaos social, même lorsqu'elle ignore et supprime les droits de l'homme et la démocratie. De ce point de vue, une norme plus claire et plus universelle respectée par l'armée au Myanmar n'est pas le principe des droits de l'homme, mais plutôt le principe de souveraineté et de non-ingérence. Ce principe est généralement utilisé au sein des pays de l'ASEAN et est activement soutenu par la Chine, et il est donc fortement ressenti dans toute la région.

De plus, l'armée au Myanmar n'est étonnamment pas vulnérable en raison de deux facteurs. Premièrement, la base matérielle et sociale qui devrait être vulnérable en raison de la capacité nationale limitée du Myanmar peut être maintenue grâce à la présence de l'ASEAN et de la Chine. Singapour et la Chine, les deux plus grands pays commerçants de la région, continuent de faire des affaires avec le Myanmar, tandis que les membres de l'ASEAN que sont le Cambodge, le Vietnam, le Laos et la Thaïlande fournissent des justifications à l'armée du Myanmar en maintenant leurs propres gouvernements autoritaires. La participation de la Russie, de la Chine, de l'Inde, du Pakistan, du Bangladesh, du Vietnam, du Laos et de la Thaïlande à la célébration de la Journée des forces armées du Myanmar en mars dernier, alors que des civils étaient massacrés, illustre également ce fait. Deuxièmement, des sanctions à grande échelle contre les entreprises appartenant à l'armée (Myanmar Economic Holdings Limited, Myanmar Economic Cooperation) qui seraient fatales à l'armée, n'ont pas encore été imposées. Plus précisément, Myanmar Oil and Gas Enterprise, qui est une ressource financière clé pour l'armée, a évité les sanctions grâce au lobbying et à la pression d'entreprises multinationales basées aux États-Unis, en Europe, en Inde et en Corée du Sud telles que Chevron, Shell, Total et POSCO.

Cependant, la politique des pays occidentaux envers le Myanmar n'a pas simplement stagné à cause du lobbying des entreprises. Les éléments politiques intérieurs qui influencent la politique étrangère sont également une raison importante. Aux États-Unis, Biden a battu Trump de justesse, et les résultats de l'élection ont conduit à des protestations affirmant que l'élection avait été illégale, culminant avec l'émeute au Capitole. Aux États-Unis, il existe un niveau de soutien important pour le trumpisme, ou la politique dite « America First », qui influence la politique étrangère de Biden. La « politique étrangère pour la classe moyenne américaine » de Biden a également rendu difficile de se concentrer sur le Myanmar, car le pays n'est pas associé aux intérêts nationaux de l'Amérique. Le retrait brutal d'Afghanistan en août a encore exposé les problèmes de promotion de la démocratie, une vulnérabilité de la politique étrangère américaine. L'Irak, l'Afghanistan, le Printemps arabe et, plus récemment, Hong Kong montrent la difficulté du succès dans la promotion de la démocratie, et le double tranchant de devoir assumer la responsabilité des troubles politiques et de l'instabilité qui peuvent survenir.

5. Marges de manœuvre pour la coopération : à partir d'un choc inattendu

Comme en témoigne la baisse soudaine de la couverture médiatique de la situation au Myanmar, l'intérêt international diminue. La situation risque de s'aggraver à l'avenir pour deux raisons. Premièrement, la situation s'est prolongée et se fixe comme un statu quo. L'armée du Myanmar s'est habituée aux sanctions prolongées et continue de maintenir des relations avec les principaux partenaires commerciaux, notamment la Chine, la Thaïlande, l'Inde et Singapour. En plus du pétrole et du gaz, les revenus en espèces provenant de la vente de bois abondant, de pierres précieuses et de drogues ne peuvent être ignorés. L'autosuffisance de l'armée augmente et sa capacité à résister aux sanctions internationales se renforce, ce qui peut prolonger et ancrer le statu quo. Déjà, l'armée a reporté les élections, qu'elle avait promis de tenir un an après le coup d'État, d'au moins un an et demi.

Deuxièmement, une guerre civile a éclaté et a créé un exode de réfugiés vers les pays voisins. Dans le même temps, la stratégie des « quatre coupures », qui coupe traditionnellement le flux de financement, de nourriture, d'informations et de personnel vers les rebelles, a déjà repris. Le NUG a déclaré une guerre défensive contre l'armée en septembre dernier, en réponse à quoi l'armée a ciblé les territoires des minorités ethniques affiliées avec des raids aériens, des bombardements et des incendies criminels. Cela a entraîné une forte augmentation du nombre de réfugiés. Si la situation au Myanmar se détériore comme celle de la Syrie, la lutte armée entre les différentes forces politiques et la question des réfugiés seront mises au premier plan. Au lieu de la démocratisation du Myanmar, qui est actuellement sous les feux de la rampe, ou du mouvement de désobéissance civile légitime, « toutes les parties » impliquées dans le différend risquent d'être blâmées, érodant ainsi la légitimité du mouvement civique.

Cependant, ce n'est pas parce que les circonstances sont difficiles que la coopération en matière de droits de l'homme est impossible. Le changement se produit généralement en raison d'un choc inattendu. Il y a deux points possibles où un tel choc pourrait se produire. Premièrement, il peut y avoir un choc en termes de violations des droits de l'homme. L'implication de la communauté internationale dans la guerre civile bosniaque et la guerre civile au Kosovo dans les années 1990, et le changement soudain de politique européenne envers les réfugiés syriens dans les années 2010 ont tous été dus à de tels chocs inattendus. En Bosnie, un camp de concentration rappelant un camp juif nazi a été révélé. Il y a eu aussi l'incident d'Alan Kurdi, lorsqu'un enfant syrien s'est noyé et est mort sur la plage en essayant de trouver la sécurité. Récemment, les massacres génocidaires au Myanmar sont devenus plus fréquents et les méthodes sont devenues plus brutales, il y a donc une possibilité suffisante qu'un choc se produise. Deuxièmement, le choc peut être causé par l'armée elle-même. Les politiques et les remarques de l'armée du Myanmar pourraient produire un choc similaire à la façon dont la référence de Kadhafi aux manifestants comme des « cafards » en Libye a été reconnue par la communauté internationale comme un précurseur de génocide et a incité le Conseil de sécurité de l'ONU à agir. L'incident récent au cours duquel un véhicule a percuté une manifestation, entraînant des victimes, ou la découverte de plus de 35 cadavres brûlés, y compris ceux d'enfants, sont tous deux de bons exemples de la brutalité de l'armée.

6. Au milieu du choc : Rôles des médias, des OSC et de la solidarité transnationale

Il y a deux facteurs importants qui jouent un rôle lorsque un tel choc se produit. Le premier est le rôle de l'opinion publique et de la société civile. Le diplomate singapourien, pessimiste quant à la résolution pacifique de la crise birmane, a également considéré l'opinion publique nationale et internationale comme le tournant de la politique étrangère américaine (Kausikan 2021). Des événements choquants comme le camp de concentration bosniaque et la mort de Kurdi émeuvent l'opinion publique. Surtout, ils poussent les politiciens, le gouvernement ou les partis politiques, sensibles à l'opinion publique, à changer la direction de leur politique. De plus, ils mobilisent la société civile, comme les ONG. Les ONG fournissent des informations et des stratégies à la société civile nationale, et font pression sur les gouvernements pour qu'ils changent de direction politique. De plus, elles fournissent des informations et des conseils politiques aux organisations internationales telles que l'ONU. La réponse des pays d'Asie de l'Est à la situation au Myanmar jusqu'à présent a été grâce au rôle important de la société civile ainsi qu'aux efforts des gouvernements.

Le deuxième facteur est la participation active des pays de l'ASEAN tels que l'Indonésie et la Malaisie qui ont élevé leur voix contre la situation au Myanmar, ainsi que la Corée du Sud, les États-Unis, l'UE, le Japon, l'Inde, Singapour et l'Australie. L'Inde joue déjà un rôle important car elle partage une frontière avec le Myanmar et est un membre non permanent du Conseil de sécurité de l'ONU. Le Japon a également utilisé ses liens étroits avec l'armée du Myanmar pour exercer une influence informelle, ainsi que son aide publique au développement pour faire pression. L'UE et l'Australie se sont jointes à la déclaration conjointe dirigée par les États-Unis. À l'avenir, leur rôle deviendra plus important. En raison de l'héritage de Trump, l'administration Biden porte le fardeau substantiel des accusations selon lesquelles les États-Unis utilisent stratégiquement les droits de l'homme. Pour cette raison, l'UE et les pays asiatiques peuvent faire pression sur le Myanmar et développer des politiques qui soutiennent les actions des États-Unis. Si la communauté internationale évolue dans cette direction, de nombreuses mesures internationales, y compris les droits de l'homme, la justice transitionnelle et la responsabilité de protéger, peuvent être prises, ce qui est positif. ■

Références

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (Consulté le : 2022.1.4.)

Finnemore, Martha et Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917.

Human Rights Watch. 2021. « Myanmar : les libérations de prisonniers sont insuffisantes : les dirigeants politiques déposés et les journalistes restent détenus », https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (Consulté le : 2022.1.4.)

Kausikan, Bilahari. 2021. “The Dangerous Impasse in Myanmar: For the United States, Patience Is the Least Bad Option,” Foreign Affairs, 9 avril 2021. https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (Consulté le : 2022.1.6.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国 外交部，“王毅谈对缅甸局势的“三个支持”“三个避免。” https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (Consulté le : 2022.1.4.)

■ Hun Joon Kim est professeur de sciences politiques et de relations internationales à l'Université de Corée. Ses publications pertinentes dans ce domaine comprennent The Massacres at Mt. Halla: Sixty Years of Truth-Seeking in South Korea (2014), Transitional Justice in the Asia Pacific (éd. 2014), “Are UN Investigations into Human Rights Violations a Viable Solution? An Assessment of UN Commissions of Inquiry” (2019), et “The Prospect of Human Rights in US-China Relations: A Constructive Understanding (2020).”

■ Mise en page par Juhyun Jun Responsable de l'équipe Avenir, Innovation et GouvernanceㆍAttaché de recherche

    Pour toute demande : 02 2277 1683 (poste 204) | jhjun@eai.or.kr