[缅甸特刊] ③ 2021年政变后的缅甸与东盟

1. 引言

2021年2月，缅甸军方发动了又一次政变并夺取了政权。此次政变发生在2020年11月大选中获胜的议员们即将召开新一届议会会议的当天。它推翻了自2015年以来执政五年的文官政府，并将国家带回了2011年之前军事政治改革之前的状态。此事发生至今已有一年。在此期间，军方杀害了约1500人，超过11000人被监禁。至少有100人在监狱中遭受酷刑致死（The Irrawaddy2022/01/05）。当然，实际数字可能要高得多。尽管人民、民族团结政府（NUG）和人民保卫军（PDF）对军政府进行了强烈的抵抗，但军方依然态度强硬。地区组织和邻国（包括东盟）、美国和欧洲等西方国家以及联合国的批评，对改变现状收效甚微。

2. 2021年的缅甸与东盟

自1948年缅甸独立以来的70年里，该国未受军方控制的最长时期是1948年至1962年的14年，其次是2015年至2020年的五年，总计19年。换言之，该国经历了54年的军方统治。缅甸军方在国际社会的压力和劝说尝试下一直停滞不前，却在2011年突然实施了政治改革和自由化措施。自由化措施推出仅四年后，昂山素季及其领导的全国民主联盟（NLD）于2015年掌权。缅甸政治自由化和民主化的期望急剧增加。2020年11月，民盟赢得了五年来的第二次大选，新议会原定于2021年2月1日根据选举结果召开。就在第二届文官政府即将启动的当天，缅甸军方通过政变抹去了该国的政治自由化进程。

自1997年缅甸加入东盟以来，它一直是该组织的政治负担。东盟曾希望，2011年缅甸来之不易的政治自由化进程能够继续下去，并最终使东盟摆脱政治负担。2021年2月的政变无疑粉碎了这一期望。东盟作为一个整体及其各成员国都对此做出了反应。政变当天，东盟轮值主席国发表声明，呼吁通过对话恢复现状，并提及《东盟宪章》中列出的民主、法治、人权和自由等价值观（ASEAN 2021, 1）。马来西亚和新加坡也发表声明，呼吁恢复正常秩序和民主化进程（新加坡外交部2021/03/02）。不久之后，包括文莱（2月24日）、印度尼西亚（2月8日）、泰国（3月1日、3月11日）、菲律宾（2月9日、3月3日）和柬埔寨（3月9日）在内的其他东盟成员国也发表声明，对缅甸局势表示担忧（半岛电视台2021/02/01）。印尼外交部长蕾特诺·马尔苏迪通过与主要东盟国家的外交部长进行讨论，寻求东盟层面的回应，并安排在2月24日缅甸外长访问泰国期间与其会面，以传达东盟的担忧（Erwida and Koya 2021/02/24）。

尽管东盟成员国各自发表了声明，但直到政变近三个月后的4月24日，东盟作为一个整体才就此事采取任何具体行动。东盟秘书处在峰会期间举行会议，制定了旨在解决缅甸问题的“五点共识”。尽管遭到缅甸民主力量的反对，政变领导人、总司令敏昂莱也出席了此次峰会。会议期间，各国领导人提出了“五点共识”，承诺1）立即停止一切暴力，保持克制；2）进行建设性对话，寻求和平解决方案；3）派遣东盟轮值主席国特使以促进对话；4）提供东盟人道主义援助；5）特使和代表团访问缅甸，与所有相关方会面（ASEAN 2021/04/24）。

我们可以理解东盟为达成协议以解决缅甸危机所付出的努力。然而，虽然主席声明承认缅甸局势是一个问题，但它也反映了东盟希望避免成员国之间发生冲突和紧张关系的愿望。东盟主席声明的标题并未提及缅甸。五点共识作为附件单独列出。该声明包含九个段落，直到第八和第九段才提及缅甸，在此之前是关于东盟中心性、文莱作为东盟主席国的期望和评估、东盟共同体建设的评估、对新冠疫情的应对以及与伙伴国家的合作等一般性事项。值得注意的是，第九段中提及若开邦罗兴亚人问题，将政变与该问题混为一谈。主席声明还提到了罗兴亚人问题，尽管措辞是“若开邦局势”，即问题发生的地点，而不是直接提及罗兴亚人。[1]缅甸的政变及其问题被归入第八段，而五点共识则被列为附件。

4月峰会期间商定的五项条款的执行过程充满问题。当敏昂莱从峰会返回时，军方发表声明，几乎无视了共识及其条款。声明称，军方将“仔细考虑建设性建议”，但缅甸目前的最高优先事项是“维持法律和秩序”以及“恢复社区和平与安宁（Bhavan 2021/04/27）”。派遣东盟特使的目的是稳定缅甸局势，而缅甸军方明确表示，只有在恢复国内秩序后，才能考虑执行东盟的五点共识。6月，文莱外交部第二部长、东盟轮值主席国代表埃尔万·尤索夫（Erywan Yusof）与东盟秘书长林锦海一同访问了缅甸，但他们空手而归。此次访问是在尚未就东盟特使达成一致的情况下进行的，这后来加剧了关于此次访问是否应被视为特使访问的困惑（Editorial Board 2021/06/10）。

在此困惑之后，埃尔万·尤索夫于8月4日被任命为东盟特使（Tom 2021/08/05）。他的任命历经曲折，但最终未能发挥多大作用。东盟不同意派遣特使前往缅甸，除非允许会见昂山素季，而军方拒绝同意（Grant 2021）。原定于10月派遣的特使被推迟了。在此延迟期间，下半年的东盟峰会临近。国际社会对东盟处理缅甸局势的能力和意愿的批评，因特使派遣过程中的失误而加剧。国际社会批评东盟迄今为止的行动，称东盟既缺乏意愿也缺乏处理该问题的能力。该组织无法采取任何措施来反驳这一批评。最终，东盟决定不邀请任何缅甸代表参加10月的峰会（ABC News2021/10/16）。

从东盟的角度来看，它必须以某种方式回应其在解决成员国缅甸问题上态度冷淡的批评。排除缅甸是东盟不同寻常的举动。从逻辑上讲，东盟不能将缅甸排除在峰会之外。该组织的决策遵循协商一致原则，这意味着不存在强烈反对（Rodolfo 2006）。这意味着，如果东盟不邀请缅甸参加峰会，就需要缅甸的同意。如果缅甸军方有机会表达意见，他们会对此表示反对。这意味着将缅甸排除在峰会之外的决定是在其他东盟成员国同意的情况下做出的，更重要的是，是在缅甸未参与的情况下做出的。进一步阐述这一解释，将缅甸排除在峰会之外的决定意味着缅甸已被剥夺了作为东盟成员国的权利。换言之，缅甸间接被视为不拥有成员国的全部地位。该决定包含技术上将缅甸排除在东盟之外的隐含信息，并且不承认缅甸当前的军政府为东盟层面的缅甸合法政府。

然而，将缅甸排除在峰会之外所传递信息的象征意义，其实际影响有限。无论东盟是否将缅甸排除在峰会之外，或是否承认该国军政府的合法性，都不会对该国局势或军政府的统治产生直接影响。尽管军政府在东盟峰会前夕释放了5000名政治犯作为示好姿态，但这一姿态并未减轻军方对权力的控制，也未能改善缅甸的人权状况（BBC2021/10/18）。

3. 两次敷衍和一次失败

2021年缅甸军事政变及其给东盟带来的负担，早在20世纪90年代就已显现。1990年推翻选举结果并巩固权力的缅甸军方，开始向东盟示好，寻求通过开放来促进经济增长，以获得合法性。与同期加入东盟的越南、老挝和柬埔寨不同，接纳缅甸为成员国的过程并不顺利。尽管面临国际社会的压力和东盟内部的担忧，缅甸还是加入了东盟，这标志着两者之间一段充满挑战的关系的开始。缅甸在加入东盟的同时，国际社会，特别是西方国家，正对其施加经济压力。在1988年镇压民主运动之后，缅甸军方不情愿地于1990年举行了大选，试图获得合法性，但却以惨败于民盟告终。军方宣布选举结果无效，并继续其统治。国际社会对此表示强烈反对，呼吁当选议会召开会议，并要求军方下台。美国和欧洲率先实施经济制裁。正是在这种背景下，缅甸加入了东盟。

东盟发现自己饱受批评，认为缅甸的成员资格不仅赋予了军政府合法性，而且无助于该国的民主。欧洲的反对尤为强烈。1996年，欧盟禁止缅甸代表参加亚欧会议（ASEM）。同年，欧盟效仿美国，禁止所有高级官员对缅甸进行正式访问，并禁止任何缅甸军方人员访问欧洲。因此，尽管缅甸是东盟成员国，但仍无法参加亚欧会议。同样，在缅甸是成员国期间，欧盟也不能参加东盟主办的会议（Alice 2009, 122-123）。加拿大也在缅甸加入后暂停了与东盟的合作。美国于1997年对缅甸实施了全面经济制裁。

尽管面临国际压力，东盟仍于1995年开始为缅甸成为成员国奠定基础。[2]缅甸加入的理由被创造出来。这通常被称为“建设性接触”。东盟强调，通过对话和激励措施吸引缅甸加入东盟以促使其改变，比仅仅坐视不管并希望其会改变要好（Stephen 2010, 336）[3]。当然，并非所有东盟成员国都持有相同观点。当时较为自由的菲律宾和泰国政府对缅甸可能加入东盟持保留态度，而威权主义的印度尼西亚以及1997年担任东盟轮值主席国的马来西亚则对此持更积极的态度。缅甸加入东盟并非为了解决棘手的缅甸问题。东盟只是敷衍了事，然后继续前进。

然而，这一初步举动很快演变成了第二个问题。东盟成员国按字母顺序轮流担任主席国。2006年，在加入东盟九年后，缅甸担任东盟主席国的时机临近。围绕该国再次掀起了争议风暴。截至2005年，缅甸的民主和人权状况几乎没有改善。东盟通过将缅甸纳入其中来改变缅甸的逻辑变得毫无意义。美国威胁称，如果缅甸担任主席国，将抵制东盟地区论坛（ARF）。随后，英国外交大臣伊恩·皮尔逊（Ian Pearson）于2005年宣布，如果缅甸在2006年担任主席国，美国和欧洲将不参加任何与东盟相关的会议（半岛电视台2005/07/26）。东盟国家通过与缅甸军方达成协议，同意缅甸放弃其担任主席国的机会，从而敷衍了事（Murray 2005）。这是东盟第二次以这种方式处理缅甸问题。

东盟未能抓住过去这两个解决缅甸问题的机会，导致了其在2021年的现状。2021年，东盟的行为及其基本原则受到了抨击。作为该地区最古老、经验最丰富的多边机构，东盟提出了“东盟中心性”的论点——东盟应处于任何区域多边合作的中心。这一概念受到了质疑。一个像东盟这样的区域组织，未能有效处理其成员国内部发生的政变，又怎能在与该地区大国的多边合作中占据中心地位（Aaron 2021）？东盟内部在缅甸问题上的意见分歧，甚至动摇了东盟团结原则，而东盟团结原则正是东盟中心性的基础。

东盟在1997年、2005年和2021年对缅甸问题的回应，其根本原则是“东盟方式”。“东盟方式”的特点是不干涉成员国内政，迄今为止一直为这些国家提供保护，使其避免在东盟舞台上因国内问题受到批评。东盟成员国倾向于私下谈判并达成妥协，而不是暴露其内部分歧，即使痛苦也要坦诚讨论并迅速解决。尽管这样做可能会提升区域合作水平，但它们缺乏移除这些政治保障并摒弃这种处理问题方式的动力。正是这种态度导致了东盟在1997年和2005年与缅甸达成妥协，这也是东盟在2021年无法解决缅甸局势的根本问题所在。

4. 结论

2021年2月政变后，东盟再次暴露了其局限性。东盟成员国满足于躲在组织后面，恪守“东盟方式”，未能有效发挥作用解决缅甸局势。它们在2021年4月的峰会上制定了“五点共识”，以抵挡国际批评。然而，该共识并未得到执行。任命东盟特使的过程充满了混乱。在拖延四个月后特使终于被任命，但他未能妥善处理问题。特使受到缅甸军方的阻挠。特使被禁止接触反对军政府的力量。为应对日益增长的批评，东盟决定不邀请缅甸参加10月的峰会。从逻辑和技术上讲，东盟没有给缅甸参与决策的机会，从而向外界传递了关于该国东盟成员国地位的默示信息。然而，这并未对军方的行为产生任何实质性影响，也未能解决缅甸的问题。也许东盟内部普遍存在一种看法，即如果一件事是大家的责任，那就是谁的责任都不是。这种冷淡的回应将再次给东盟带来负担。东盟的主要原则，包括中心性和团结性，因缅甸事件而受到严重动摇。

当然，过去一年发生的事情不能全怪东盟。2月1日政变后，汹涌的国际舆论、对缅甸军方的批评以及媒体的关注，在短短三四个月后就逐渐平息。在缅甸国内，反抗军方的斗争完全落在了当地人民身上，而外部支持则逐渐减弱。联合国安理会也因常任理事国俄罗斯和中国的反对而无法提供援助。国际社会的注意力已从缅甸转移到应对新冠疫情和美中竞争上。与此同时，对东盟的批评却在增加。当然，东盟对局势的回应并不值得称赞，也无效。然而，国际社会非但没有采取针对缅甸军方的行动，反而指责东盟对军政府态度软弱。有人可能会问，国际社会在解决缅甸问题上的无能，是否导致其自我欺骗，认为通过指责东盟就等同于承担了道义和伦理责任？■

参考文献

Aaron Connelly. 2021. “缅甸政变与东盟中心地位的威胁。” 国际战略研究所。3月1日。

ABC News. 2021. “ASEAN members elect not to invite Myanmar's military leader Min Aung Hlaing to summit.” ABC News. October 16.

Alice D. Ba. 2009. (再)谈判东亚与东南亚：地区、区域主义与东南亚国家联盟. Stanford: Stanford University Press. Pp. 122-123.

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Al Jazeera. 2021. “‘Serious blow to democracy’: World condemns Myanmar military coup.” Al Jazeera. February 1.

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东盟。2021年。“东盟主席关于缅甸联邦共和国事态发展的声明。” 1月1日（https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

BBC. 2021. “Myanmar to release 5,000 prisoners held over coup.” BBC. October 18.

Bhavan Jaipragas. 2021. “缅甸军政府在‘稳定’该国后将考虑东盟的五点共识。” 南华早报. 4月27日。

社论委员会。2021年。“文莱灾难性的任务。” 雅加达邮报. 6月10日。

Erwida Maulia和Koya Jibiki。2021年。“印度尼西亚和缅甸外长在曼谷会晤。” 日经亚洲. 2月24日。

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新加坡外交部。2021年。“外交部长维维安·巴拉克里希南博士于2021年3月2日下午4点在非正式东盟外长会议上的发言。”3月2日（https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM）

马来西亚外交部。2021年。“缅甸最新局势。”2月2日（https://www.kln.gov.my/web/guest/-/latest-situation-in-myanmar）。

Murray Hiebert。2005年。“缅甸为缓和紧张局势而放弃担任东盟轮值主席国。”《华尔街日报》。7月27日。

Rodolfo C. Severino。2006年。《东南亚寻求东盟共同体：前东盟秘书长见解》。新加坡：东南亚研究所。第34-35页。

“伊洛瓦底江”。2022年。“缅甸影子政府首脑誓言继续‘第二次独立战争’“伊洛瓦底江”. 1月5日。

Tom Allard。2021年。“东盟任命文莱外交官为缅甸特使。” 路透社. 8月5日。

[1]主席声明中也提到了若开邦问题，尽管措辞是“若开邦局势”，而不是直接提及罗兴亚人。

[2]1994年，东盟邀请缅甸参加《东南亚友好合作条约》（TAC）签署会议。次年，缅甸解除昂山素季的软禁，并获得了东盟观察员的资格。1996年，缅甸作为成员国参加了东盟地区论坛（ARF），并于1997年最终加入东盟。Stephen McCarthy。2010年。“缅甸与东盟：不情愿的婚姻。”载于Lowell Dittmer。《缅甸或缅甸：国家认同的斗争》。新加坡：世界科学出版社。第336页。

[3]更多详情，请参阅Rodolfo C. Severino。2006年。《东南亚寻求东盟共同体：前东盟秘书长见解》。新加坡：东南亚研究所。第131-135页。

■ 李在贤是峨山政策研究院高级研究员。他也是外交部政策咨询小组成员和总统府新南方政策委员会咨询小组成员。此前，李博士曾任韩国国立外交院外交通商部研修院客座教授。李博士的研究重点是东南亚政治与国际关系、东亚区域合作以及非传统安全与人类安全问题。他近期的出版物包括《2+2模式的未来：首届韩澳外长防长会晤》（2013年）、《韩国与南海：国内与国际的平衡之道》（2016年）以及《亚洲希望从美国那里得到什么：来自该地区的声音》（2018年）。他最近将柯特·坎贝尔的《战略支点：美国在亚洲的未来外交策略》翻译成韩文。李博士拥有延世大学学士和硕士学位，以及澳大利亚默多克大学政治学博士学位。

■ 排版：全周炫 未来、创新与治理团队负责人ㆍ研究员

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