[ミャンマー特集] ③ 2021年クーデター後のミャンマーとASEAN

1. はじめに

2021年2月、ミャンマー軍は再びクーデターを起こし権力を掌握した。このクーデターは、2020年11月の選挙で当選した議員らが新国会を開会する予定だった日に発生した。2015年から5年間続いていた文民政権は崩壊し、同国は軍による政治改革前の2011年以前の状態に戻った。それから1年が経過した。この期間に、軍は約1,500人を殺害し、11,000人以上を投獄した。刑務所内では少なくとも100人が拷問により死亡した（The Irrawaddy2022/01/05）。もちろん、実際の数はさらに多い可能性が高い。国民、国民統一政府（NUG）、人民防衛軍（PDF）による軍政への激しい抵抗にもかかわらず、軍は断固とした姿勢を崩していない。ASEANを含む地域組織や近隣諸国、米国や欧州などの西側諸国、国連からの批判は、状況を変えるにはほとんど効果がなかった。

2. 2021年のミャンマーとASEAN

1948年の独立以来70年間、ミャンマーが軍の支配下にない最長の期間は1948年から1962年までの14年間であり、次いで2015年から2020年までの5年間で、合計19年間である。つまり、同国は54年間軍事政権下にあった。国際社会からの圧力や説得の試みにもかかわらず停滞していたミャンマー軍は、2011年に突然、政治改革と自由化措置を実施した。自由化措置導入からわずか4年後の2015年、アウン・サン・スー・チー氏率いる国民民主連盟（NLD）が政権を握った。ミャンマーにおける政治的自由化と民主化への期待は劇的に高まった。2020年11月、NLDは5年間で2回目の選挙で勝利し、選挙結果に基づき2021年2月1日に新国会が召集される予定だった。文民政権が発足するはずだったその日、ミャンマー軍はクーデターによって同国の政治的自由化を消し去った。

ミャンマーが1997年にASEANの加盟国となって以来、同組織にとって政治的な負担となってきた。ASEANは、苦労して準備を進めてきた2011年のミャンマーの政治的自由化が継続し、最終的にASEANの政治的負担を軽減することを期待していた。2021年2月のクーデターは、この期待を間違いなく打ち砕いた。ASEAN全体および個々の加盟国から反応が寄せられた。クーデター当日、ASEAN議長は対話を通じた現状復帰を求める声明を発表し、ASEAN憲章に記載されている民主主義、法の支配、人権、自由の価値に言及した（ASEAN 2021, 1）。マレーシアとシンガポールも、正常化と民主化プロセスの回復を求める声明を発表した（シンガポール外務省 2021/03/02）。その後すぐに、ブルネイ（2月24日）、インドネシア（2月8日）、タイ（3月1日、3月11日）、フィリピン（2月9日、3月3日）、カンボジア（3月9日）を含む他のASEAN加盟国も、ミャンマー情勢への懸念を表明する声明を発表した（Al Jazeera 2021/02/01）。インドネシアのルトノ外相は、主要ASEAN諸国の外相との協議を通じてASEANレベルでの対応を求めるとともに、2月24日にタイを訪問したミャンマー外相との会談を手配し、ASEANの懸念を伝えた（Erwida and Koya 2021/02/24）。

ASEAN加盟国による個別の声明が発表されたにもかかわらず、ASEAN全体としてこの問題に関して何らかの具体的な行動を発表したのは、クーデターから約3ヶ月後の4月24日だった。ASEAN事務局は首脳会議中に会合を開き、ミャンマー問題を解決するための「5項目のコンセンサス」を作成した。クーデターの指導者であるミン・アウン・フライン総司令官は、ミャンマーの民主化勢力の反対にもかかわらず、首脳会議に出席した。この会合で、首脳らは「5項目のコンセンサス」を発表し、1) 全当事者による即時暴力停止と自制、2) 平和的解決を求める建設的対話、3) 対話促進のためのASEAN議長による特別特使の派遣、4) ASEANからの人道支援、5) 特別特使と代表団によるミャンマー訪問と全関係者との会談を約束した（ASEAN 2021/04/24）。

ASEANがミャンマー危機解決に向けた合意形成に努力したことは評価できる。しかし、議長声明はミャンマー情勢を問題として認識しているものの、加盟国間の対立や緊張を避けたいというASEANの願望を反映している。ASEAN議長声明のタイトルにはミャンマーという言葉は含まれていない。「5項目のコンセンサス」は、別紙の補遺として記載されている。声明は9つの段落で構成されており、ミャンマーについては、ASEANセントラリティ、ASEAN議長国としてのブルネイの役割への期待と評価、ASEAN共同体の構築評価、COVID-19への対応、パートナー国との協力といった一般的な事項の後に、8段落目と9段落目でようやく言及されている。ラカイン州情勢への言及として9段落目に埋め込まれたロヒンギャ問題は、この問題とクーデターが一緒に扱われていることに注意すべきである。議長声明にはロヒンギャ問題への言及も含まれているが、この言及は問題が発生する場所である「ラカイン州情勢」と表現されており、ロヒンギャ民族への直接的な言及ではない。[1]ミャンマーのクーデターとその問題は、8段落目と補遺の「5項目のコンセンサス」に追いやられている。

4月の首脳会議で合意された5項目の実施は問題に悩まされた。ミン・アウン・フラインが首脳会議から帰国すると、軍はコンセンサスとその項目を事実上無視する声明を発表した。声明では、軍は「建設的な提案を慎重に検討する」としたが、ミャンマーの当面の最優先事項は「法と秩序の維持」と「地域社会の平和と静けさの回復」であると述べた（Bhavan 2021/04/27）。ASEAN特使の派遣は状況を安定させることを目的としていたが、ミャンマー軍は国内秩序が回復された後にのみASEANの5項目のコンセンサス実施を検討できると明確に示した。6月、ASEAN議長であるブルネイのエルワン・ユソフ第2外相がリム・ジョク・ホイASEAN事務総長とともにミャンマーを訪問したが、手ぶらで帰国した。この訪問は、ASEAN特使に関する合意が得られないまま行われたため、訪問が特別特使からのものと見なされるべきかどうかの混乱をさらに増大させた（Editorial Board 2021/06/10）。

この混乱の後、8月4日にエルワン・ユソフがASEANの特別特使に任命された（Tom 2021/08/05）。彼の任命は多くの紆余曲折を経て実現したが、最終的に彼はほとんど何もできなかった。ASEANは、アウン・サン・スー・チー氏との会談が許可されない限り、特別特使をミャンマーに派遣することに同意しなかったが、軍はこの条件に同意しなかった（Grant 2021）。10月に予定されていた特別特使の派遣は延期された。この遅延の中、年後半に予定されていたASEAN首脳会議が近づいていた。ミャンマー情勢への対応におけるASEANの能力と意欲に対する国際社会の批判は、特別特使派遣をめぐる誤りによってさらに悪化した。国際社会は、ASEANには問題に対処する意欲も能力もないと批判した。同組織は、この批判を否定するいかなる措置も取ることができなかった。結局、ASEANは10月の首脳会議にミャンマーの代表者を招待しないことを決定した（ABC News2021/10/16）。

ASEANの観点からは、加盟国であるミャンマー情勢の解決に消極的であるという批判に何らかの形で対応する必要があった。ミャンマーの排除は、ASEANにとって異例の措置だった。論理的には、ASEANはミャンマーを首脳会議から排除することはできない。同組織の意思決定は、強い反対がない（Rodolfo 2006）というコンセンサスの原則に従う。これは、ASEANがミャンマーを首脳会議に招待しなかった場合、それにはミャンマーの同意が必要であることを意味する。もし意見を表明する機会が与えられていれば、ミャンマー軍はこれに反対しただろう。これは、ASEANが首脳会議からミャンマーを排除したことが、他のASEAN加盟国の同意を得て、そしてより重要なことにミャンマーの参加なしに行われたことを意味する。この解釈をさらに進めると、首脳会議からミャンマーを排除するという決定は、ミャンマーがASEAN加盟国としての権利を剥奪されたことを意味する。つまり、ミャンマーは間接的に、加盟国の完全な地位を有していないと認められたことになる。この決定は、技術的にミャンマーをASEANから排除するという暗黙のメッセージを含んでおり、現在のミャンマー軍政をASEANレベルでのミャンマーの合法的な政府として認めていない。

しかし、首脳会議からのミャンマー排除が送ったメッセージの象徴性は、実質的な効果は限定的である。ASEANがミャンマーを首脳会議から排除するかどうか、あるいは同国の軍政の正当性を認めないかどうかにかかわらず、同国の状況や軍政の支配に直接的な影響はないだろう。軍政はASEAN首脳会議に先立ち、融和的なジェスチャーとして5,000人の政治犯を釈放したが、このジェスチャーは軍の権力掌握を緩めることも、ミャンマー国内の人権状況を改善することもなかった（BBC2021/10/18）。

3. 2度の絆創膏処置と1度の失敗

2021年のミャンマーでの軍事クーデターとそれに伴うASEANへの負担は、1990年代に予見されていた。1990年の選挙結果を覆し権力を固めたミャンマー軍は、正当性を得るために開国を進め、経済成長を目指してASEANへの働きかけを開始した。同時期にASEANに加盟したベトナム、ラオス、カンボジアとは異なり、ミャンマーの加盟国としての受け入れプロセスはスムーズには進まなかった。国際社会からの圧力や組織内の懸念にもかかわらず実現したミャンマーのASEAN加盟は、両者の間の困難な関係の始まりだった。ミャンマーは、国際社会、特に西側諸国が同国に経済的圧力をかけていた時期とほぼ同時期に、ASEANへの加盟を強く求めた。1988年の民主化運動弾圧後、ミャンマー軍は正当性を得るために不本意ながら1990年に総選挙を実施したが、NLDに大敗した。軍は選挙結果を無効にし、支配を続けた。国際社会はこの措置に強く反対し、当選した議会の招集と軍の退陣を要求した。米国と欧州が経済制裁を主導した。このような状況下でミャンマーはASEANに加盟した。

ASEANは、ミャンマーの加盟が軍政に正当性を与えただけでなく、同国の民主主義にも貢献しなかったという批判にさらされた。特に欧州の反対は強かった。欧州連合（EU）は、1996年のアジア欧州会議（ASEM）にミャンマー代表者の出席を禁止した。同年、EUは米国の例に倣い、ミャンマーへの高級官僚の公式訪問や、ミャンマー軍関係者の欧州訪問を禁止した。これらの措置により、ミャンマーはASEAN加盟国でありながらASEMに出席できなかった。同様に、EUはミャンマーが加盟国であった間、ASEANが主催する会議に参加できなかった（Alice 2009, 122-123）。カナダもミャンマー加盟後にASEANとの協力を停止した。米国は1997年にミャンマーに対して全面的な経済制裁を実施した。

国際的な圧力にもかかわらず、ASEANは1995年にミャンマーを加盟国とするための準備を進め始めた。[2]ミャンマー加盟の論理が作られた。これはしばしば「建設的関与」と呼ばれる。ASEANは、変化をただ待つのではなく、対話とインセンティブを通じてミャンマーを変化に導くために加盟させる方が望ましいと強調した（Stephen 2010, 336）。[3]もちろん、ASEANの全ての加盟国が同じ考えを持っていたわけではない。当時のよりリベラルなフィリピンとタイの政府はミャンマーの加盟の可能性に懸念を抱いていた一方、権威主義的なインドネシアと1997年のASEAN議長国であったマレーシアは、より肯定的な見解を持っていた。ミャンマーのASEAN加盟は、厄介な問題を解決するためではなく、ASEANは単に問題に絆創膏を貼り、先に進んだだけだった。

しかし、この最初の動きはすぐに2番目の問題へと発展した。ASEAN加盟国はアルファベット順に議長国を務める。2006年、加盟から9年後、ミャンマーの議長国就任が迫っていた。再び、同国をめぐる論争の嵐が巻き起こった。2005年時点で、ミャンマーの民主主義と人権状況はほとんど改善されていなかった。ミャンマーを内部に取り込むことで変化を促すというASEANの論理は無意味になっていた。米国は、ミャンマーが議長国を務める場合、ARFをボイコットすると誓った。当時の英国外務大臣イアン・ピアソンは2005年、米国と欧州はミャンマーが2006年に議長国を務める場合、ASEAN関連会議には出席しないだろうと発表した（Al Jazeera 2005/07/26）。ASEAN諸国は、ミャンマー軍との間で、ミャンマーが議長国就任を辞退するという合意を形成することで、痛みを伴う問題を絆創膏で覆い隠した（Murray 2005）。これは、外部からの圧力を止め、ミャンマーに面子を保たせるためのASEANの一時的な戦略だった。これは、ASEANがミャンマー問題をこのように扱った2度目のケースだった。

過去にミャンマー問題解決の機会を捉えられなかったASEANの失敗が、2021年の現在に至る状況を生み出した。2021年、ASEANの行動とその基本原則は批判にさらされた。地域で最も古く、最も経験豊富な多国間機関として、ASEANは「ASEANセントラリティ」という主張を発展させてきた。つまり、ASEANはあらゆる地域多国間協力の中心であるべきだという考え方だ。この概念は疑問視されている。加盟国の一つで発生したクーデターを効果的に処理できなかったASEANのような地域機関が、地域のより大きな国々との多国間協力において中心的な地位を占めることができるのか疑問である（Aaron 2021）。ミャンマーをめぐるASEAN内の意見の対立は、「ASEANセントラリティ」の基盤である「ASEAN統一」の原則さえも揺るがしている。

1997年、2005年、そして2021年のミャンマー問題に対するASEANの対応の根底には、「ASEANウェイ」の原則がある。「ASEANウェイ」は、加盟国の国内問題への介入をためらうことを特徴としており、これまでのところ、これらの国々が国内問題についてASEANの場で批判されるのを避けるための保護策として機能してきた。ASEAN加盟国は、内部の意見の相違を露呈し、たとえそれが痛みを伴うとしても率直に議論し、迅速に解決するよりも、水面下で交渉し、妥協を形成することを好む。たとえそれがより高いレベルの地域協力につながるとしても、これらの政治的保護策を取り除き、この問題処理方法を廃止するインセンティブを欠いている。この態度は、1997年と2005年にASEANがミャンマーと妥協した原因であり、2021年にASEANが状況を解決するために何もできない根本的な問題となっている。

4. 結論

2021年2月のクーデター後、ASEANは再びその限界を露呈した。ASEAN加盟国は、「ASEANウェイ」に固執し、組織の陰に隠れることに満足し、ミャンマー情勢の解決において主要な役割を果たすことができなかった。彼らは国際的な批判をかわすために2021年4月の首脳会議で「5項目のコンセンサス」を作成したが、それは実施されていない。ASEAN特別特使の任命は混乱に陥った。4ヶ月のぐずぐずした対応の後、特使がようやく任命されたが、彼は問題に適切に対処できなかった。特使はミャンマー軍によって阻止された。特使は軍事政権に反対する勢力に接触することを許可されなかった。批判の高まりに対応して、ASEANは10月の首脳会議にミャンマーを招待しないことを決定した。論理的かつ技術的には、ASEANはミャンマーに意思決定に参加する機会を与えず、同国のASEAN加盟資格に関する暗黙のメッセージを送った。しかし、それは軍政の行動に意味のある影響を与えず、ミャンマーの問題を解決することもなかった。おそらくASEAN内には、「皆の責任は誰の責任でもない」という広く認識されている考え方があるのだろう。このような生ぬるい対応は、ASEANに負担となって返ってくるだろう。ASEANの主要原則であるセントラリティと統一は、ミャンマー事件によって大きく揺らいでいる。

もちろん、過去1年間に起こったことすべてについてASEANだけを非難することはできない。2月1日のクーデターに続いた激しい国際世論、ミャンマー軍への批判、メディアの関心は、わずか3〜4ヶ月後に薄れた。ミャンマー国内では、軍との闘いはそこに住む人々にのみ委ねられ、外部からの支援は faded した。国連安全保障理事会も、常任理事国であるロシアと中国の反対により、支援の提供を阻止された。国際社会の関心はミャンマーから、COVID-19への対応と米中競争へと移った。その間、ASEANへの批判は増加した。もちろん、この状況に対するASEANの対応は称賛に値するものでも、効果的でもなかった。それにもかかわらず、国際社会はミャンマー軍を標的とした行動をとる代わりに、軍事政権に甘いとASEANを非難した。ミャンマー問題を解決する上での国際社会の無力さが、ASEANをスケープゴートにすることが道徳的・倫理的な責任を負うことと同等であると自らを欺くことにつながったのではないかと問うことができるだろうか。■

参考文献

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ASEAN. 2021. 「ミャンマー連邦共和国の情勢に関するASEAN議長声明」. 1月1日。https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

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Tom Allard。2021年。「ASEAN、ブルネイの外交官をミャンマー特使に任命」。Reuters. 8月5日。

[1]議長声明にはロヒンギャ問題への言及も含まれていましたが、この言及は問題が発生する場所である「ラカイン州の状況」と表現されており、ロヒンギャ民族への直接的な言及ではありませんでした。

[2]1994年、ASEANはミャンマーを東南アジア友好協力条約（TAC）調印のためのASEAN会議に招待しました。翌年、ミャンマーはアウン・サン・スー・チー氏の自宅軟禁を解除し、ASEANオブザーバーの資格を得ました。1996年、ミャンマーは地域フォーラム（ARF）に加盟国として参加できるようになり、1997年に最終的にASEANに加盟しました。Stephen McCarthy。2010年。「ビルマとASEAN：不釣り合いな結婚」。Lowell Dittmer編。ビルマまたはミャンマー：国民的アイデンティティをめぐる闘争。シンガポール：World Scientific Publishing。336ページ。

[3]詳細は、Rodolfo C. Severino。2006年。ASEAN共同体模索下の東南アジア：元ASEAN事務次官長からの洞察。シンガポール：Institute of Southeast Asian Studies。131-135ページ。

■ 李在賢は、峨山政策研究院のシニアフェローです。また、外交部の政策諮問委員、大統領府新南方政策委員会諮問委員でもあります。以前は、韓国外交学院外国学研究所の客員教授を務めていました。李博士の研究は、東南アジアの政治と国際関係、東アジアの地域協力、非伝統的安全保障および人間の安全保障問題に焦点を当てています。最近の出版物には、「未来のための2+2：初の韓国・オーストラリア外務・防衛大臣会合」（2013年）、「韓国と南シナ海：国内および国際的なバランス行為」（2016年）、「アジアが米国に求めるもの：地域からの声」（2018年）などがあります。最近、カート・キャンベル著「ピボット：アジアにおけるアメリカの国家戦略の未来」を韓国語に翻訳しました。李博士は延世大学で学士号と修士号を、オーストラリアのマーダック大学で政治学の博士号を取得しました。

■ タイプセット：徐周炫未来・イノベーション・ガバナンスチーム長・研究員

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